事业单位内部控制的问题与对策

吴 燕

(大连民族大学计划财务处，辽宁大连116605)

随着社会经济的发展、会计制度及财务管理制度的完善，事业单位也越来越重视内部财务管理。内部控制是组织管理活动的重要组成部分，它直接体现了一个单位的管理能力。内部控制的完善又是遏制腐败的有力措施之一。

当前中国事业单位内部控制制度不完善，实施范围还不够全面。笔者参考了国内外相关研究文献，根据事业单位内部控制的重要性，结合亲身工作经历，研究了目前事业单位内部控制存在的问题，总结了相应的解决方案，并在此基础上提出了一些自己的建议与具有实践性的方案。

一、事业单位内部控制的现状分析

1.事业单位内部控制制度制定情况

财政部于2012年11月颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，并且于2014年1月份正式贯彻落实事业单位的内部控制制度。规范的出台为事业单位内部控制制度的建设提供了内容，明确了方向，针对存在重大风险的工作岗位采取对应的控制手段，降低了贪污腐败的风险，规范了财政资金的分配，并且对权力集中的部门岗位实行了一系列的分权措施，比如分岗设权、定期轮岗等，另外还特别重视单位内部上下级别间权利的分配，以权制权，防止权力滥用［1］。

由于内部控制制度在中国制定较晚，缺少实践经验，因此处于制定的探索性阶段，许多规则还需要结合实际情况进行进一步的完善。由于经验不足，缺乏示例，制度的执行年限短，许多事业单位在内部控制制度的制定方面仍处于观望状态，也就是说并不是所有事业单位都制定了内部控制制度，更不用说完善的制度。因此，如果要改善目前这种状态，首先必须全面地在所有事业单位内部建立内控制度，用较强的执行性来弥补经验的不足。

2.事业单位内部控制制度执行效果

经过改革实践，国内事业单位在内部控制方面取得了一定的成绩，有些单位较好地实施了内部控制制度，取得了一定成绩，并得到了相应的重视。目前，大部分事业单位内部控制机构设置主要集中在财务部门，职能分工比较明确，基本做到了相互监督，相互制约;职务分离制度基本建立，分事定责，关键岗位能做到定期轮换，比较有效地防止了违法和徇私行为，控制作用得到了有效发挥。此外，预算指标能够充分下达到基层组织;采用的国库集中支付系统能够完成重要开支事项的事前审批，可以避免无预算开支、超预算开支等;重大支出环节可以做到走支出审批流程;电子信息技术应用较广泛，许多事业单位都实现了会计电算化，原始凭证取得、填制、传递、审批越来越规范，形成了规范的会计处理秩序和财务核对制度，对主要经济业务关键点都有授权控制，内部控制制度得到较好执行，整个单位在组织结构、人事安排、职务设置等方面都尽量满足内部控制的要求。然而，也有些单位内控制度实施的不理想。部分单位虽然拥有了内部控制制度，但是制度的内容只是有普遍适用性，并没有结合本单位的实际情况，所以执行效果不明显。还有许多事业单位经济业务核算的内容及形式较为简单，涉及不到太多经济业务，因此他们意识不到内部控制的重要性，也不能认真执行内控制度，可以说也没有较为完善的内部控制制度。事业单位的监督工作也不到位，以至内部控制制度的建设滞后于经济体制、政治体制改革，使内部控制无法发挥其应有的作用。

二、事业单位内部控制存在的问题

1.事业单位内部控制环境缺乏

意识决定行为，只有具有良好的内部控制意识，才能确保事业单位内部控制制度能够顺利实施。然而，目前一些事业单位的管理层对单位内部控制基本知识不够了解，认识不到事业单位内部控制的重要性。

由于事业单位管理层、治理层对内部控制认识上的缺乏，直接导致他们不能为事业单位的内部控制设置合理的组织机构。一些事业单位内虽设置内部控制制度，但也只是纸上谈兵，仅是生搬硬套的条条框框。还有更多的事业单位还尚未建立起健全的内部控制系统，也存在单位仅复制其他单位的制度，没有结合本单位的特点，导致结果不尽人意，跟不上管理的发展需要，内部控制效率低下。

2.财务工作人员综合素质有待进一步提高

财务工作在单位管理中的重要性不言而喻，然而部分事业单位财务工作人员的综合素质仍然有待进一步提高。只有在单位内部拥有一批高素质的员工，单位的办事效率才会提高，才能高质量完成管理工作，才可以提高整个单位管理体系的自控力。

3.事业单位不能严格执行岗位分离制度

财务管理的基础要求中强调了岗位分离，但是个别事业单位内部仍存在不能严格执行岗位分离制度的现象。如果单位内部不实行岗位分离，就可能导致单位内部的权利过于集中与某些岗位或职务，结果将非常不利于明确责任，更严重的还容易发生一些贪污腐败、违法乱纪的现象，给单位的管理工作造成混乱，最终导致内部控制的执行效果下降，单位内违规办事的情况增多。

4.预算管理和风险控制制度不完善

预算管理与风险控制，是内部控制体系保持健全与完整的必要手段，事业单位内部应该拥有一套严密的管理与控制体系，但是，不少事业单位都没有完善的制度去执行这两项重要工作。

目前，事业单位一般仍然根据上一年的收支情况与当年的财政状况来编制部门预算，然后再结合事业单位自身的业务和特点来调整。由于存在许多预算之外的追加调整项目，这就使得事业单位不能顺利执行预算内容。风险控制也一样，往往只能实现事中控制或事后控制，并不能够做到事前监督与避免风险。

5.内部控制措施没有得到有效执行

(1)目前事业单位电算化还不是很普遍。变手工记账为会计电算化的方式，对单位的财务进行集中核算，有利于提高一个单位内部控制的效率。实际情况是，还有很多事业单位仍旧使用传统会计工作模式——手工记账，这些事业单位大都是为了节约工作成本，减少工作人员培训费用。传统的会计方法的确能够节约成本，但产生一系列问题，比如财政部门无法对财政资金进行统一的管理、不能安全灵活地使用财政资金、管理效率低、人力物力资源浪费严重等。

(2)新事业单位会计制度的应用不及时。新事业单位会计制度的实施对事业单位内部控制起着重要作用，只有保证跟随国家政策，严格执行会计制度，才能保证内部控制顺利进行。但是，一些事业单位并不能及时准确地执行新会计制度。以收付实现制与权责发生制为例，新制度已经提及了权责发生制在事业单位会计制度中的应用，但事实上在一些事业单位，这一原则并没有得到及时应用，导致他们的财务管理过程中仍旧存在收入与支出不配比，费用与现金流入不同步，当期会计信息不能准确反映当期经营成果。

6.缺乏对内部控制强有力的监督

内部控制监督是一个单位管理活动的主要职能之一，是保证其管理工作真实性、合法性的主要手段，不论何种类型的组织，都需要有相关监督制度来确保管理的合法性以及高效性。然而，许多事业单位内部控制监督意识薄弱，内部控制监督制度不健全，单位内部无内审机构或内审机构形同虚设，大多依附于执行机构，权威性和独立性不够，监督考核机制不到位。部分事业单位领导亲自管理财务，实行“一支笔”审批，甚至财务管理过程中出了问题也无法找到专人负责。

三、事业单位内部控制有效实施的几项措施

1.构建有利的内部控制环境

构建良好的内部控制环境，需要有良好的内部控制意识，要求事业单位对监督层、管理层的工作人员进行系统培训，加强其对内部控制的认识与了解，使其能够足够重视内部控制的重要性，从而更好地监督、指导相关工作的实施，使得财务管理相关工作人员的工作能够顺利开展，这样才有利于提高事业单位内部整体的内控效率，在意识形态上改变陈旧的观念，帮助事业单位培养一批高素质的财务管理人才，进而从源头上解决内部控制无法有效实施的问题［2］。

2.提高财务工作人员的综合素质

顺利实施内部管理控制，离不开业务水平和思想素质都达标的财务人员，一般情况下，工作人员的综合素质决定着财务工作的质量。因此，提高工作人员的素质，对事业单位的内部控制工作起着至关重要的作用。

事业单位内部应该加强领导干部的专业素质与职业道德，保证领导干部思想的先进性，要求他们能够充分地认识到事业单位内部控制的重要性，能够及时并严格执行内部控制制度，明确自己的责任与使命。确保领导干部能够高度重视内部控制工作，使得每项工作都得以落实，帮助事业单位有效优化内部控制制度。

3.完善事业单位岗位分离制度

事业单位应当根据各自的职能目标，采用科学的方法，合理设置职能部门、工作岗位，坚持不相容职务的分离、互相制约;明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、相互权衡的工作机制;杜绝“一支笔”审批现象，改善权利过于集中现象，严格约束内审人员的监督行为，以达到内部控制应有的效果。

同时，有关事项在业务发生前必须经过相关管理层的书面授权批准，并且批准权利也要受到单位内部上下级的制约。要做到明确责任，避免在发生问题时找不到人解决。单位内部控制制度对于越权行为要有一定的惩罚，保证管理层在职责范围内行使权力，以杜绝贪污腐败、违法乱纪现象的发生。

4.加强事业单位预算管理与风险控制

要提高事业单位预算管理水平，完善预算管理的制度是首要任务。在部门编制预算的环节，结合本单位实际财力状况，结合工作经验，在预算的方法、程序编制方面下手，既要保证能够实施综合财政预算，还要努力细化部门预算，尽可能完善预算，减少误差;特别是在做支出预算时，要根据实际情况，核定具体支出额度，明确各项支出的用途，保证支出合理。

要完善事业单位预算控制制度，在预算执行前，对预算进行重复检查与审核，充分了解预算内容，保证其合理性，确保预算资金的正确使用，提高资金的使用效益。加强预算执行的监督也十分必要，这就要求事业单位建立相应的监督预警机制，保证随时了解预算执行情况，预防一些违规行为，比如私自调整或追加预算、超预算或扩大预算范围等，保证事业单位能够合法实施预算方案。

另外，针对加强风险控制，事业单位应当为经济管理活动风险建立定期评估机制，对可能存在的风险进行全面评估。事业单位应该定期对内部控制风险进行评估，并且对外部经济环境和管理要求等发生重大变化的进行风险重估。作为完善内部控制的依据，风险评估的结果应当以书面报告上交管理者，并被妥善保存。

5.保证内部会计控制措施的有效实行

(1)积极推进会计电算化的实施工作。作为流行趋势，会计电算化有诸多优点，不仅简化了财务工作及流程，将财务工作推向现代化，同时提高了会计工作效率，有利于事业单位会计制度管理的制度化、规范化及科学化，并且为内部控制制度的实施提供了保障。

事业单位要完善会计电算化管理制度，根据电算化的集中核算原理，科学地制定内控制度，细化并完善内控措施，建立健全电算化管理制度，保证有制可依，有章可守。此外，对会计电算化人员也要有严格的要求。事业单位要保证电算化工作人员能正确操作电脑，熟知电算化软件的基本使用方法，了解国家对会计电算化的有关管理办法。

(2)及时正确地运用新会计制度。事业单位应严格按照政府政策进行内部控制管理，及时对员工培训新事业单位会计制度，并正确执行。以收付实现制与权责发生制为例，从新会计制度中不难看出，权责发生制进入事业单位已经是不可逆转的趋势。

6.加强对事业单位内部控制的监督

建立健全的内部控制监督体系，是实施事业单位内部会计控制的主要保障。加强内部监督，充分发挥内部审计的作用，能够及时发现财务管理中存在的问题并及时解决，确保内部控制制度顺利实施，完善严密。

(1)增强内部控制监督的意识。《会计法》规定，单位负责人或法人代表是本单位财务与会计工作的第一责任主体，对财务会计报告的真实性合法性完整性以及年终决算报表的合理性合规性承担主要责任。但事实上，许多管理层、领导层都缺乏增强会计控制监督的意识，而且，管理意识并不能只存在于单位管理层，单位职工对会计监督的必要性及重要性的认识也是必不可少的。事业单位内部还应分期分批的对部门主要领导及相关工作人员进行培训，对业务流程及本单位监督管理机制进行全面的教育培训，保证内部人员都能够认识到自己对内部控制制度的监督附有责任，从而确保在各个环节都能够顺利实施监督制度［3］。

(2)建立合理的内部控制监督组织机构。有了必要的监督意识，接下来就要建立合理的内部控制监督机构了。合理的组织机构是保证监督制度完美实施的首要条件。只有建立健全的组织结构，才能合理分配监督工作，提高监督效率。这就要求事业单位在建立组织结构时，保证责任到部门，责任到岗，责任到人，避免岗位职责混乱。同时，授权审批制度要做到位，岗位职责要健全，保证管理制度落到实处。内部部门之间还要进行互相监督与检查，这样既能做到分工明确，又能够提高工作效率，避免违纪现象。

(3)健全内部控制监督体系。内部控制不是说说而已，要落到实处，必须有相应的政策作为依据，简单来说就是要制定一些规范，保证监督组织内部上下都能够依据规定做事，约束监督管理人员的行为与职责，确保监督工作正常进行。

事业单位管理层、治理层应该组织有关专家学者，制定能够体现事业单位自身特点的内部控制管理手册;事业单位内部审计部门也处于监督体系的重要位置，应该充分发挥其审计与促进的作用。

(4)提高监督人员素质。具备全面的内控知识是基本要求，对监督人员要定期培训，在基本知识的基础上要结合本单位特点，使监督人员充分了解到本单位内控情况，小到一条内部控制制度，大到整体内部控制方向。

建立健全的绩效考核制度，同样适用于内部控制监督人员。事业单位内部应该结合工作岗位的内容与性质，建立客观公正的工作评价系统，明确哪些行为值得奖励，哪些行为会受到惩罚，同时还可以让职工之间互相监督，以此来约束职工的行为，保证监督工作顺利进行。

国家对内部控制的建设越来越重视，认为内部控制是反腐败的重要手段，事业单位也积极响应国家号召，结合单位性质及特点，制定相应的内部控制制度，完善内部控制改革。

完善的内部控制制度是事业单位稳定发展的前提，而只有从思想、制度、行为上共同约束工作人员的行为，才能够从根本上保证事业单位内部控制制度的顺利实施，才能保证事业单位的监督机制能够起到作用。而只有不断加强事业单位内部控制，才能够有效解决事业单位目前存在的问题，使事业单位真正服务于经济社会发展。

［1］行政事业单位内部控制规范(试行)［EB/OL］.［2015-07-03］http:∥baike.baidu.com/link?url=noRTw fAh_UmOUr8Uv-cfY6XAhW1oGcv45 -Pb -QjIhCzjKE8jP8ap8ImJjEF6YlBMOmGVL5uHdHprdtZDwLY 0uK.

［2］李华.完善我国事业单位内部控制的若干建议［J］.财税纵横，2009(3):38-41.

［3］钱钰.试论事业单位内部控制的问题与对策［J］.中国商界，2010(7):75-77.