海河流域水工程建设规划同意书制度实施情况的回顾与思考

范海燕

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

为保障水工程建设符合流域综合规划和防洪规划的要求、推进依法行政，2007年11月29日，水利部以第31号部令发布了《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》，标志着水工程建设规划同意书正式施行行政许可审批。水工程建设规划同意书制度的实施，是强化水利规划管理的关键措施，是坚持依法行政、履行水行政管理职责的重要手段，是防止水资源无序开发、保障防洪安全、维护河流健康、促进水资源可持续利用的制度保证。

1 水工程建设规划同意书制度实施背景及意义

1.1 实施背景

水工程建设规划同意书制度从提出到作为一项行政许可实施，历经了近10年时间。1997年颁布的《中华人民共和国防洪法》提出，在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程等，应当符合防洪规划的要求，且项目在立项报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。2002年修改颁布的《中华人民共和国水法》提出，建设水工程，必须符合流域综合规划，且在不同范围内建设的水工程，在项目立项报请批准时，应当由相应的水行政主管部门按照管理权限，对项目是否符合流域综合规划签署意见。在《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水法》执行的基础上，2007年，水利部第31号令公布施行《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》（以下简称《办法》），明确提出水工程的建设要符合流域综合规划和防洪规划，水工程项目立项报请审批时，按照事权划分，应附具有审批权限的水行政主管部门签署的水工程建设规划同意书。通过详细的规定，确立了流域综合规划和防洪规划对水工程的约束效力，规范了水工程建设规划同意书制度的实施。

1.2 实施意义

水工程建设规划同意书制度作为一项行政许可实施，对于加强水利工程的规划管理，规范水工程的建设活动，合理开发、利用、保护水资源，促进经济社会和谐发展具有重要意义。

（1）强化规划约束性。水利规划是各级水行政主管部门履行政府职责的重要手段，是水利公共服务和社会管理的重要基础，是制定和安排水利建设计划、规范各项水事活动的重要依据。要突出水利规划的时效性和约束力，强化水利规划对水利建设的法规性作用，水工程建设规划同意书制度无疑是一项非常重要的措施。《办法》明确提出，水工程的建设，要符合流域综合规划和防洪规划。流域综合规划是事关流域水利发展的纲领性文件，明确了水资源治理、开发、利用、保护的总体部署；流域防洪规划作为一项专业规划，对流域防洪体系作了整体布局、重点水利工程作了详细安排。《办法》的公布实施，增强了规划的实施效力，使水工程建设能够按照规划布局，合理开发、利用和保护水资源，维护了流域规划的权威性。

（2）水工程建设规划同意书是水工程项目立项的必要条件。《办法》已规定，水工程建设其可行性研究报告（项目申请报告、备案材料）在报请审批（核准、备案）时应当附具水工程建设规划同意书，且如果没有取得水工程建设规划同意书而擅自建设水工程，会受到相应的处罚。在《办法》执行之初，有些工程在报请国家发展改革委审批时才开始办理水工程建设规划同意书申请，如河北承德市双峰寺水库等工程。由此可见，水工程建设规划同意书作为一项行政许可，已是项目立项的必要前置条件之一，为推动《办法》的实施奠定了坚实的基础。

（3）水工程建设规划同意书是经济社会发展的现实需求。水工程作为一项重要基础设施，其建设具有两面性，一方面促进经济社会快速发展，另一方面也会对水资源的开发、利用、保护产生一定的影响。随着经济社会的快速发展，人们对水工程建设的需求也不断增加，且形式多样，但一些水工程建设并没有遵守流域规划，影响了河道行洪，对水资源的合理利用、生态环境的保护、综合效益的发挥均造成了不利影响。尤其对于海河流域水资源严重匮乏、水资源供需矛盾突出、水生态环境损害严重的情况，要想建立起合理、有序开发利用水资源的新秩序，维护河流健康，必须严格执行水工程建设规划同意书制度。

2 贯彻执行《办法》所作的工作

2.1 完善水法规系统的统一与完整

按照《办法》要求，2009年，水利部印发了由海河水利委员会（以下简称海委）负责审查并签署水工程建设规划同意书的河流（河段）名录和范围（试行）。据此，海委结合流域实际情况，充分征求了流域内相关省、自治区、直辖市水行政主管部门和有关单位的意见，2009年印发了《水利部海河水利委员会水工程建设规划同意书制度管理办法实施细则（试行）》，对海河流域水工程建设规划同意书的适用范围、受理条件、办理程序、时限要求、责权义务等方面进行了细化，开始在流域内全面施行水工程建设规划同意书制度。近几年，海委全面梳理了权限范围内的行政许可工作，制订了水行政许可工作管理规定，统一了水行政许可办理程序、格式文书、时限要求，完善了水法规系统的统一与完整。

2.2 完善水利规划体系

2008年国务院批复了《海河流域防洪规划》，2013年国务院批复了《海河流域综合规划》，为水工程建设规划同意书制度的实施提供了基础支撑。同时，海委进一步完善了规划体系，编制了拒马河、滹沱河、南运河、滦河、滦河口、独流减河口等主要支流的河系综合规划；水资源规划、水资源保护规划、水中长期供求规划等专业规划；海河流域水利发展“十二五”规划、“十三五”规划、京津冀协同发展等水利专项规划，统筹安排了水利工程措施和非工程措施，为执行水工程建设规划同意书制度提供了必要的规划依据。

2.3 加大宣传贯彻力度

（1）充分利用报刊、网络各类媒体资源，广泛宣传实施水工程建设规划同意书制度的必要性、重要性及办理程序。海委在水信息网上开设了行政许可专栏，将水工程建设规划同意书纳入其中，并编制了办事流程、办事指南，指导项目业主申请行政许可；同时，举办水工程建设规划同意书制度专题知识问答活动，普及相关法律法规知识。

（2）将水工程建设规划同意书制度相关的法律法规、管理办法和实施细则等汇编成册，印发给有关责任主体和管理部门，并开展水行政综合执法和水工程建设规划同意书制度专项检查，切实促进水工程建设规划同意书制度的实施。

（3）积极开展实施水工程建设规划同意书制度人才队伍建设，系统学习水工程建设规划同意书申请受理、审查、签署各阶段、环节的程序、责任及要求，落实专人负责水工程建设规划同意书申请的受理。多项举措营造了良好的水工程建设规划同意书制度实施的社会舆论氛围，有效地促进了水工程建设规划同意书制度的贯彻落实。

2.4 依法执行水工程建设规划同意书制度

海委在事权范围内，依法及时开展了水工程建设规划同意书申请的受理、技术审查及签署工作。据统计，2009—2014年底，海河流域共受理水工程建设规划同意书申请165项，已签署165项。按照水工程建设类别划分，水库工程2 项，拦河闸坝工程2项，水电站工程2项，河道整治工程156项，蓄滞洪区建设3 项；按照事权划分，海委签署12 项，流域内8个省、自治区、直辖市共签署153 项，且主要集中在北京市。海委在技术审查环节，高度重视工程建设对社会公共利益及第三方利益的影响，对规划的符合性要求，组织规划、水资源、防洪等相关管理部门及特邀专家认真审查专题论证报告，必要时征求与水工程有关的省、自治区、直辖市水行政主管部门的意见；在签署过程中，严格按照规划要求，并注重采取有效措施减少工程建设带来的不利影响，确保工程涉及方的利益得到充分保护。

3 对推进水工程建设规划同意书制度的思考与建议

水工程建设规划同意书制度实施8年以来，对于规范水工程建设与管理起到了积极有效作用，但该项制度实施时间较短，还需要不断改进和完善。

3.1 存在问题

（1）在技术层面上，《办法》执行过程中还有一些具体操作细节有待进一步完善。①受理范围有待进一步完善，如不涉及堤防新建、扩建、改建的普通河道治理工程是否需要履行该程序，另外蓄滞洪区内的安全区、高村基等安全设施建设工程目前尚未列入《办法》中水工程范围。②受理阶段有待进一步规范。目前《办法》规定水工程建设规划同意书申请受理阶段为工程（预）可行性研究，对于只编制项目建议书的水工程而言，应在项目建议书报请审批时附具海委审查签署的水工程建设规划同意书。但对于只编制初步设计或实施方案的水工程而言，《办法》并没有要求附具规划同意书签署意见。③专题论证标准体系不健全，水工程建设规划同意书论证报告编制导则尚未出台。从目前执行情况来看，项目建设单位对专题论证报告的内容、深度以及与防洪影响评价、水资源论证等专业论证报告的衔接不好把握，导致专题论证报告的深度不够、质量不高。

（2）在管理层面上，还存在一些问题有待进一步调查研究和解决。①相比较水工程建设规划同意书申请的技术审查和签署的严格规范，其监督检查工作没有得到应有的重视。首先就《办法》本身而言，只是规定了审查签署机关应该对其审查签署的规划同意书执行情况进行监督检查，并对相应的违规行为作相应处罚，但具体监督检查的主体、范围、方式等都可以再详细规定。②开展调研时，对重要问题研究得不够。如，对以市场为主体申请办理水工程建设规划同意书许可的项目而言，其后续管理工作如何操作等许多新问题还需要不断开展调查研究、进行解决。③水工程建设规划同意书制度与洪水影响评价、水资源论证、涉河建设项目方案等行政许可，在适用范围、管理对象等方面存在一定程度的交叉重叠。

3.2 几点建议

针对当前水工程建设规划同意书制度实施过程中存在的主要问题，笔者结合近几年从事水工程建设规划同意书制度工作的经验，提出以下几个方面建议供参考。

（1）加强水工程建设规划同意书制度法规建设。根据水工程建设规划同意书制度实施的实际情况，适时完善《办法》，按照事权划分，各级责任主体进一步完善实施细则，明确水工程的形式、受理范围、受理阶段、技术审查、签署程序、执行规划同意书制度监督管理的主体以及监管的主要内容、责任、形式等。另外，尽快出台水工程建设规划同意书专题论证报告技术导则，规范专题论证报告编制和审查标准，为规划同意书签署提供可靠的技术保障。同时，建议国家发展改革委及各级项目立项审批部门出台相应的规范性文件，纵向促进水工程规划同意书制度的实施，做到有法可依、有章可循。

（2）进一步完善水利规划工作支撑。根据水利规划管理办法有关要求，合理确定流域、区域综合规划、专业规划及专项规划定位，在现有规划成果的基础上，继续开展河系规划、河口规划等综合规划及流域水资源、水生态保护规划等专业规划编制，从实际出发，形成覆盖完整的工程规划体系。同时，突出规划的前瞻性、战略性、基础性作用，深化规划方案论证比选，提高规划针对性、指导性、可操作性，加快在编规划成果报批，突出水利规划的时效性，及早发挥规划效力。另外，注意规划的时效性，及时开展规划修订工作。规划体系的健全，是执行水工程建设规划同意书制度的保障。

（3）进一步加强执法监督检查。水工程建设规划同意书制度执行效果，签署意见提出的各项对减小水工程建设相关影响采取的可靠补救措施以及对水资源、水生态保护的要求是否落实到位，只能通过监督检查来了解。流域机构以及省、市、县等各级水行政主管部门，应当依法对签署的水工程建设规划同意书许可的落实情况以及没有申报水工程建设规划同意书申请的水工程加强监督检查，建立定期检查、不定期检查、水工程建设规划同意书签署意见落实情况报备等机制，尤其是县一级水行政主管部门更要加大监管力度，坚决对违法、违规行为依法进行处罚。同时，要加大水工程建设规划同意书制度宣传力度，不仅水利系统要认真贯彻执行，其他相关行业也要按规定实施该《办法》，而且各级发展改革委等项目立项审批部门在水工程项目审批（核准、备案）时要严格把关，共同保障水工程建设规划同意书制度的贯彻实施。

（4）加强调查研究，进一步改进水工程建设规划同意书签署工作。对水工程建设规划同意书制度实施的管理，还需要深入开展调查研究。如，针对流域、省、市、县各级水行政主管部门对《办法》执行过程中的规范问题，需要统一协调，严格执行；对以市场为主体申请水工程建设规划同意书的项目管理问题，需要不断探索等。随着经济社会不断发展进步，流域水利面临的形势和任务会随之转变，这就需要相关机构和人员增强认识，不断地去发现、分析和解决问题，只有这样才能持续地改进水工程建设规划同意书签署工作。

（5）逐步推进项目水影响评价制度。按照水利部关于深化水利改革的决策和部署，北京市在朝阳、海淀、丰台、通州、大兴5个区县试点的基础上，在全市范围内全面推行水影响评价制度，将原来的建设项目水资源论证（评价）、水土保持方案编制和洪水影响评价3项行政许可合为1项办理审查、审批。借鉴北京市将水行政许可整合为“水影响评价审查”的经验，研究在流域层面和各省（区、市）层面对水工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、取水许可、河道管理范围内建设项目审批、洪水影响评价、水土保持方案编制等水行政许可进行整合，逐步推行项目水影响评价，简化审批程序，增强水行政许可效力。

[1]水利部.关于深化水利改革的指导意见[J].中国水利，2014，（3）：1-4.

[2]赵鹏敏.水工程建设规划同意书制度探析[J].东北水利水电，2010，（12）：4-5.

[3]刘联兵.长江流域片贯彻实施水工程建设规划同意书制度的实践与思考[J].中国水利，2013，（19）：40-42.