民族区域自治地方舆论治理研究——以大理白族自治州为例

朱 波

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

一、舆论治理是民族区域自治地方化解社会治理危机的重要途径

（一）研究民族区域自治地方舆论治理的必要性

民族区域自治制度有助于把国家富强和民族繁荣结合起来，是我国的一项基本政治制度。民族自治地方是实行区域自治的主体，在遵守国家统一法律、政策的前提下，自治机关因地制宜制定符合本地方实际的特殊政策措施，加快民族自治地方经济社会发展。

2014年9月28日至29日召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会强调支持民族地区加快经济社会发展，是中央的一项基本方针。解决好民族问题，物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好。要旗帜鲜明地反对各种错误思想观念，增强各族干部群众识别大是大非、抵御国内外敌对势力思想渗透的能力〔1〕。

2015年1月，习近平总书记“云南行”受到舆论广泛关注，网友评论多以点赞为主，认为这体现了国家对云南的重视，对边疆建设、少数民族发展的重视；表明我国对农村经济发展和新农村建设的重视；考察白族千年古老村落，称赞传统村落“记得住乡愁”，体现了总书记对民族传统文化、传统村落保护的重视。

由于民族自治地方是我国自然地理、社会文化环境相对复杂的地区，民族地区突发公共事件往往与民族地区生态环境的恶化、社会经济发展不平衡、物质利益分配不均、多元民族文化与宗教信仰的差异、边疆特殊的地缘政治格局、社会个体心理失衡等有关。如2008年“拉萨3·14事件”、贵州“瓮安事件”、云南“孟连事件”，2009年“乌鲁木齐7·5事件”，2010年4月青海玉树地震等事件表明我国民族地区突发公共事件相较于非民族地区，其突发性更强、复杂性更多、牵涉面更广。再如2009年2月22日发生在大理州南涧彝族自治县无量乡和平村委会小铺子社的“执法冲突事件”，还有2008年6月2日发生在大理州巍山彝族回族自治县南诏镇南山村委会贝忙村的村民“抬尸闹丧事件”，都属于民族区域自治地方突发公共事件，闹事者还在网络发帖渲染事件，歪曲事实，引起网络论坛跟风炒作。

可见有效地预防、回应、化解各种因自然灾害或公共危机导致的舆情事件是当前的一项紧迫任务。民族自治地区多民族聚居、多种文化并存、经济落后、传播方法少、人才缺、学习机会少，如果没有突发公共事件预警机制，不加强突发事件中重要舆情和敏感信息的收集和研究，不创新舆论引导方式，就会不利于化解社会治理危机，危害政府对内对外形象，不利于国家的长治久安。

（二）化解社会治理危机必须重视舆论治理

舆论治理是民族区域自治地方化解社会治理危机的重要途径。在互联网传播日益发达的新形势下，其目标就是要了解社会发展目标、确定社会决策的目标取向，并得到科学的社会治理、社会决策的操作效果评估。

大理州州委、州政府先后两次被国务院授予全国民族团结进步模范集体。在肯定成绩的同时，也应该清醒地认识到要保证民族自治地方政治稳定、经济发展、民族团结、文化繁荣，一定要通过舆情看到社会发展中还存在的问题，才能科学决策，在管理中有的放矢。

以2014年大理舆情统计分析为例，监测时间是2014年1月1日至2014年12月31日。监测范围主要以报刊、网络论坛和微博为监测对象。报刊分为全国性报刊、港澳台报刊和地方性报刊，云南地方性报刊主要指党报党刊及都市类报刊，网络监测范围为新华社舆情平台及各论坛，新闻门户网站以新浪、腾讯、云南网为主，微博监测以新浪微博和腾讯微博为主。舆情分类按立场与倾向分为正面、中性、负面；按报刊地域属性分为全国性报刊、港澳台报刊和地方性报刊；网络舆情按话题分为民生就业、建言献策、食品安全、医疗卫生、城建拆迁、城市管理、三农问题、环境保护、旅游发展、政务监督、文化教育、事故灾害、水电开发和其他。

根据新华社舆情监测综合服务平台、新华社多媒体数据库提供的舆情数据，2014年媒体有关大理的报道总量有所增加。涉及城乡建设、公共设施建设、旅游发展等方面，大理州宣传报道的影响力得到提升。涉及的负面报道中，中央媒体的报道集中在大理火灾、泥石流等安全事故上，云南地方媒体除了关注大理古城收取维护费、大理古城城管与商贩发生矛盾、大理照光寺发“致歉”微博外，贪腐、民生、环境问题均有涉及。

从网络舆情来源上看，2014年大理州相关舆情主要来源于微博，其次为大理本地网络论坛，此外，网友还通过百度贴吧、天涯论坛、人民网云南地方领导留言板等表达意见，诉求主要以城市管理、政务监督、环境保护等问题为主。整体来看，当地人敢于发出自己的声音，敢于提出民生诉求、反映监管缺位、揭露腐败现象等。网民们参与政策讨论、抨击社会风气、表达自身诉求，话题涉及政治、经济、教育、生态等各个方面。

2014年大理州整体舆论环境良好，但有些方面仍然存在隐患。如城市环境卫生、城市建设、交通状况、道路绿化等问题舆论关注度高，且持续时间长；各区县基层官员贪腐、政府公职人员服务态度差、相关职能部门不作为是网友反映较多的问题；乡村建设、农村低保发放等是网友持续关注的话题；大理作为知名旅游城市，旅游类舆情多发；洱海、苍山环境保护也是网友持续关注的话题。2015年，这些话题仍将是网友高度关注的重点，相关部门应该在接受网友监督的同时，保持有效沟通、实地调查、实实在在解决问题，尽可能降低舆情的负面影响力。

二、民族区域自治地方社会发展进程中的舆论预警系统

（一）民意监测是舆论的第一种预警功能

传播学者拉斯韦尔认为“如果在政策制定过程中，缺少关于政策成功所仰赖的公众舆论状况的专门信息，那么政策制定的过程就是十分危险的”〔2〕。若对重大社会舆情“若明若暗”状态缺乏预警，等到事态发展成突发性事件后又手足无措，就会加重群众的对抗情绪，严重损害党和政府的形象。随着我国民主化进程的加快，民众对公平和公正的追问意识增强，城市管理、社会发展乃至国家立法、政府决策、干部的选拔任用、官员的政绩考核评价、升迁等诸多方面的工作，都不同程度地引入了民意调查程序。中央党校政法部黄小勇副教授接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，“现代化使得政府决策越来越复杂，越来越依赖于知识而非简单的经验，民意调查能让决策者客观地获得关于决策事项所包含的丰富信息，为政府科学、民主、依法执政带来了新契机。在此基础上，畅通社情民意通道，了解民意所向，决策者才能最大限度地作出正确决策。这是汇聚民智、提升执政能力的重要手段”〔3〕。

2014年2月9日，腾讯微博网友反映，大理州宾川县鸡足山各大寺庵山门紧闭，游客只准出不准进。上午10时许，大量游客、香客流连于金顶寺山门外，久久不愿离开。其原因是全山寺院僧团抗议宾川鸡足山旅游开发公司的不当行为。当天晚上当地政府新闻办回应此事正在处理，但鸡足山各大寺庵从2月9日起闭门静修7天。这件事的导火索是节假日期间网友表示道路被旅游车垄断经营，车票贵，严重影响寺院的车辆通行。从网友的评论中可以看出，鸡足山旅游收费高早已引发游客不满，如果有关部门在开发景区的同时，重视并尊重鸡足山景点文化氛围，注意监测民意，合理引导开发，就不至于演变成一场舆论事件。这个例子从反面说明政府需要“小心倾听”舆论。

（二）舆论监督是舆论预警功能的第二种表现

舆论监督本义指广大民众、大众媒体对政府机构或公共组织或知名人士行为的评论和监督。美国第二十八任总统威尔逊认为，“公众舆论对于精英的冒险行为可以起到一个刹车作用，政策制定者由于害怕失去大众的支持而不走极端”〔4〕。公众作为社会事务的直接或间接参与者、社情民意的表达者和公共利益的维护者，是舆论监督的基本话语来源。作为民主社会的根基，公民依法享有言论自由权，这是舆论监督的权利基础。同时，现代社会大众传媒的作用日益突显，并逐渐成为舆论监督的主体〔5〕。

舆论监督之所以是舆论预警功能的第二种表现，是因为其不是空洞指责被监督的对象，而是以事实证明错误和不良习惯的存在。无论新闻报道还是人们的议论，揭露的事实既是定性的依据，又是激起民众愤慨的导火线，所以舆论监督的影响力才不容忽视。面对舆论监督，要及时核实情况，实现团队内横向与纵向的信息共享，要有接受媒体采访的主观意愿，或承认错误、或澄清谣言、或化解误会。

如2014年，大理州发生了“云龙泥石流”“下关山火”“大理照光寺发‘致歉’微博”等事件，网友对不同阶段的关注点不一样。如“大理照光寺发‘致歉’微博事件”，网友最初通过人民网地方留言板、新浪微博等反映大理照光寺年久失修、面临坍塌的危险，但该诉求并未得到相关部门回应，因此，在事件发展过程中，舆论普遍认为相关部门不作为，使相关部门处于被动地位。

再如2014年6月8日，新浪微博网友“杂字”首发微博称“15公里外的黑惠江上游正在修建一个年产20万吨的硫酸厂”，很快有上百条转发和评论，大理州剑川县修建硫酸厂一事受到网友普遍关注。在网友提出质疑的初期，剑川县相关领导就硫酸厂相关事项与网友进行交谈，此举得到部分网友赞许，认为“剑川官方能够与网友进行对话，是很开明的做法”。但在其后，当地政府没有作出相关回应，质疑声逐渐放大，引发媒体介入。如果最初网友反映的问题得到妥善解决，事件就会逐渐平息。其实，从网络舆情来看，网友多针对出现的具体问题来表达自己的诉求，并未出现过激言论，谈不上是网络风暴，政府应该把它当成网络监督，客观看待，对网友的诉求进行客观回应，针对网友质疑“对症下药”，保持沉默反而会刺激网友。

舆论监督的另一角度是政府应该对媒体的不实负面报道及时反应，才能保证地方形象不受损害。如2008年11月，大理市遭受严重洪涝灾害，洱海水位迅速上涨，造成洱海周边部分居民受灾。11月5日，《春城晚报》发表了题为《洱海水位上涨3.9米 居民家中几能游泳》的夸张报道，引起了各方的关注，造成了不良影响。大理市市委宣传部立即约见撰稿记者，说明其报道的不实之处，要求其立即设法消除不良影响，该记者作出检讨，并于11月6日在《春城晚报》刊发两篇正面报道。市委宣传部同时联系新华网云南频道、云南信息报等媒体，及时刊发大理市积极抗灾救灾的正面报道，以正视听，基本消除了这次不实报道造成的不良影响。

（三）精确进行舆情分析是舆论预警功能的根本要求

舆情分析的目的是及时、全面、准确地搜集、分析民众的心理情绪、愿望心声以及带倾向性的社会动态等。由专业的舆情分析师运用科学的网络舆情监测体系，按照流程对传统媒体网络版（含中央媒体、地方媒体、市场化媒体、部分海外媒体）、网站新闻跟帖、网络社区、微博等网络舆情主要载体进行24小时监测，对舆情事件起因、传播载体、传播路径规律以及应对策略得失等多角度进行分析。

如2015年2月，新华网网络舆情监测分析中心联合清华大学新闻研究中心发布《城市网络形象——舆情处理能力（1月份）榜单》〔6〕（以下简称《榜单》），共有15个涉及重要舆论事件的地级城市接受了城市网络形象——舆情处理能力的监测和评价。该报告数据主要来源于新华网舆情监测系统和清华大学新闻研究中心监测系统，包括舆情初始回应速度、过程回应速度、初始回应效果、过程回应效果、最终处置效果及媒体运用能力六个维度。《榜单》显示，大理在六个维度的四个指标排行榜中位列第一，因此，在总分榜中排第一〔6〕。

大理在此次测评中涉及的重要舆论事件是2015年1月3日凌晨巍山彝族回族自治县南诏镇省级文物保护单位拱辰楼发生火灾。文物保护一直是大众普遍关注的话题，4日，一条关于“火灾禁止发布信息”的短信引起公众的关注与质疑，热度甚至超过了火灾本身，网友认为是政府“欲盖弥彰”。6日，巍山县委常委、县委办公室主任张绍平回应称此举为阻止谣言传播，没有掩盖火灾真相的本意。同日火灾原因查明为电气故障。15日，大理白族自治州人民政府新闻办公室称火灾事故相关责任人已经受到处理。2月1日，云南省人民检察院表示，火灾事故犯罪嫌疑人殷某某被批准逮捕。《榜单》对此次舆论事件处理的评价是：“当地在回应‘禁转令’上内容尚可，但在回应速度上晚了两天，使效果打了折扣。不过，当地官博在火灾发生后4个小时就发布相关情况值得肯定，同时，后续的信息发布也井然有序，有效遏止了谣言的产生，维护了地方形象。”

可见，精准的舆情分析是一种执政资源，它可以检验政策、制度的合理程度，能帮助识别有价值的工作方式，最重要的是能避免今后仅依据执政经验、拥有的知识，甚至是雄心勃勃的推测就提出管理意见的误区。

三、民族区域自治地方舆论引导力提升的思路

（一）坦诚面对舆情，创新舆论应对技巧

政府加强舆论治理的关键在于治理者是否有求实态度，在合法合理的基础上积极解决问题，是否有能力进行科学策划与论证。

2014年7月2日，新华社发表题为《大理：古城维护费5年后“旧事重提”》的文章称，2014年7月1日起施行的《大理市大理古城保护管理办法》明确规定，大理市古城保护管理局的主要职责之一为依法征收和管理古城维护费，收费对象为商户。引发广大媒体和网友的转载和评论。在没有明确古城维护费收还是不收前，该舆情会一直存在，一旦有媒体报道或是网友关注，该事件又会引发舆论关注，衍生出更多话题，如城市管理、景区管理、政府相关部门管理不到位等，因此，该舆情应对的关键还是要解决具体问题，如果相关部门在回应如何解决古城维护费“由谁收”“何时收”“向谁收”“如何收”和“谁监管”等问题时，能做到回应及时、回应内容属实、回应态度真诚、具体问题具体分析的话，将会为其在舆情应对上的表现加分。

从大理州2014年网络舆情来源看，主要集中在新浪微博、腾讯微博、加油大理网、金碧坊等，除新浪微博有部分相关内容得到官方回复外，其余均无回复。相关部门应该关注网民观点，对网民提出的质疑予以正面回复，应该在各论坛注册帐号，对网络舆情进行点对点直接回复，同时通过官方微博发布权威回复，防止负面舆情出现“传而不达”的情况，甚至进一步传播。

另外，应该完善突发事件处理机制，对相关人员进行危机公关应对等方面的培训，从政府回应的时间、态度、措辞等方面进行专业、系统的训练，避免政府回应成为新的舆情点的情况出现。

（二）通过大众媒体搭建政府与民众顺畅沟通的桥梁

大众传媒议程设置作用是明显的，在形成人们的社会态度方面，可以起到一种“粘合剂”的作用。如民族地区党报除了具有一般党报的属性外，还应该具有一般党报所不具有的特征。民族地区党报应该定位地方特色，突出个性，增强可读性和感染力，才能在宣传团结、稳定和谐方面发挥重要作用〔7〕。《大理日报》是中共大理州委机关报，以反映人民群众的意见和建议，发挥新闻舆论的监督作用为办报宗旨。近年来坚持结合西部少数民族地区的传播环境，针对城乡差异、文化水平差异和生活习惯差异，建立主流传统媒体的舆论监测机制，重视信息传播中的民族情感、宗教情感等倾向性分析，深入探讨区域媒介和少数民族语言传播媒介在舆论引导中的议程设置规律，对西部少数民族地区公众的信息接受习惯和心理进行分析与研究，成为国内外人士了解魅力大理的最佳“窗口”。

从新华社舆情平台的统计结果来看，2014年，新华社对大理的报道增幅较大，但是其他中央媒体对大理的报道增幅不大。应该继续加强与中央媒体的合作，使报道的影响力更大、影响范围更广。

政务微博优势也很重要，从大理舆情来源看，新浪微博是主要来源，如果在危机发生时能够通过微博等平台及时发声，回应网友诉求，就可以掌握舆论主导权。在日常政务微博管理的过程中与网友多互动，使用轻松的语言风格及时发布有较高实用性的便民信息；不参与花边八卦信息传播，在解读政策法规或者回复网友咨询、投诉、建议时要慎重严肃；开设具有民族区域自治地方特色的专题专栏，还可以策划一些活动提高微博的知名度和影响力，坚持更新内容，传承民族文化，引起粉丝共鸣。

（三）领导干部重视提高自身媒介素养

在自媒体时代，党政领导干部的媒介素养提升显得尤为重要。所谓媒介素养，就是指在纷繁芜杂的媒介信息面前呈现出来的信息选择判断力、信息理解阐释力、信息研判评估力等。党政干部应该提升快速反应能力、舆情辨识能力、沟通协调能力、舆论引导能力。一方面要敢于利用自媒体去获取信息和知识，选择判断、理解诠释、反思和质疑信息，如有网友表示，实名开微博和用网名开微博不同，带有一定的职务身份，显得更真实可信。政府职能部门的负责人多开设微博，多与市民互动，并且希望他们在网上有些雅量，能直面建议和批评；另一方面，党政领导干部要主动借助自媒体发出主流声音，要杜绝官腔套话空话，切忌用诸如“无可奉告”“正逐步解决”“按上级指示正查办”等模棱两可的话语，抑或是“你是哪个单位的”“替谁说话”等呵责语气。只有遇事有担当，及时公开信息，加强与媒体、公众双向沟通的频次和能力，迅速、真诚地公开事实真相，强调人文关怀，淡化领导场面，做到思想先进不拘谨，更敏感、更体贴、更有人情味，才能不断提高党和政府的形象和公信力。

综上所述，人民群众和政府的意见如果始终处于积极互动状态，就会使社会意识逐渐接近对经济和政治规律的正确把握，舆论对于公共治理的价值就能最大限度地表现出来，整个社会就会呈现出蓬勃的生机。

〔1〕中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行：习近平作重要讲话 李克强俞正声讲话 张德江刘云山王岐山出席会议〔N〕.人民日报，2014-09-30（1）.

〔2〕哈罗德·拉斯韦尔.世界大战中的宣传技巧〔M〕.张洁，田青，译.北京：中国人民大学出版社，2003：34.

〔3〕李松.中国迎民调时代：专家称社会矛盾凸显期致其兴起〔J〕.瞭望新闻周刊，2010（33）：18.

〔4〕李希光，周庆安.软力量与全球传播〔M〕.北京：清华大学出版社，2005：123.

〔5〕卢毅刚.舆论学教程〔M〕.郑州：郑州大学出版社，2012：122.

〔6〕新华舆情.新华网发布城市网络形象：舆情处理能力（1月份）榜单〔EB/OL〕.（2014-02-12）〔2014-10-20〕.http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2014-02/10/c_126108032.htm.

〔7〕彭文海.民族地区党报如何提高舆论引导力：以湖南湘西州《团结报》为例〔J〕.新闻天地：下半月刊，2011（6）：41-42.