学习贯彻中央民族工作会议精神的认识

周明甫

（中华人民共和国国家民族事务委员会，北京 100800）

一、关于中央民族工作会议的背景

中央民族工作会议于2014 年9 月28 日召开。这次中央民族工作会议是中国共产党历史上第四次中央民族工作会议。因为第一次是1992 年1 月14号开的。当时，我们请示是开一个全国民族工作会议，时任总理李鹏同志把全国民族工作会改为中央民族工作会议，以后，这个会议就这么定格了。就是中央民族工作会议暨国务院民族团结进步表彰大会，两个会议合并起来。由于第一次民族团结进步表彰大会是1982 年开的，所以1992 年这一次等于是第一次中央民族工作会议暨第二次民族团结表彰大会。2014年这一次是第四次。

每次会议它都有它的内容，有它的背景。第一次会议，我们实际上是从1991 年的1 月2 日开始准备的。这次会议主要解决一个国际上苏联解体，我们国家怎么面对这个情况的问题。第一次中央民族工作会议出台了总书记、总理的讲话。在第一次中央民族工作会议之前，在1991年12月26日配合中央民族工作会议，国务院就出台了关于贯彻民族区域自治法的若干意见。

第二次中央民族工作会议是1999年开的，这次会议主要是考虑过去我们长期以来将民族问题界定为阶级问题，把民族问题界定为民族和民族之间的关系问题。第一次中央民族工作会议非常明确提出来，我们要从过去的阶级斗争转到发展上来，要把过去认为民族问题就是民族和民族的关系问题转变到“一个发展，三个关系”的新的提法上。1999年主要配合国家整个发展战略的调整，要突出西部发展战略，也就是我们的西部大开发。所以，1999 年这次会议（的内容）主要就是江泽民总书记的讲话，就是加快少数民族地区的发展问题。

第三次是2005年5月26日开的，这次会议主要就是到2005年的时候，面对我们前头的一些事和国际上的一些事。所以，这次会议出台的东西比较多，一个是中央领导的讲话，也就是总书记的讲话、总理的讲话。还有当时作为国务院的委员司马懿主任关于学习贯彻民族工作会议的一些意见。另外，在中央民族工作会议之后，中央出台了2005 年的10号文件。10号文件是中央第一次出台的党中央国务院关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区发展的决定。同时，国务院又出台了关于实施民族区域自治法的若干规定，也就是出台了一个行政法规。同时还出台了三个规划，即《扶持人口较少民族发展规划》《兴边富民行动规划》和《少数民族事业规划》这三个国家级专项规划。可见，2005年的会议的文件和内容都比较多。

第四次会议文件主要是几个领导人的讲话，还有就是进一步加强民族工作的25 条。这次会议有三个方面的背景情况。一个是国际上的背景情况。国际上，从苏联解体一直延续到东欧国家的解体，南斯拉夫的分裂，今天的乌克兰问题。涉及到民主方面的东西，也就是北非和中东的颜色革命。还有就是“9·11 事件”以后暴力恐怖的问题引起全世界的关注，特别是高层，尤其是国家领导人，对我们的影响是不可忽略的。第二个方面就是从2008年西藏的“3·14事件”和新疆2009年的“7·5事件”，以及天安门的暴力恐怖事件，一直到昆明的火车站暴力恐怖事件，还有内蒙的“5·11 事件”，以及第二次中央民委中央新疆工作会议以后的“5·29暴力事件”等一系列的事件。还有就是国内我们的学界出现了一些不同的声音。有的大家都知道的，名字报纸上都公开的。一个就是中央统战部的原常务副部长朱维群同志关于民族领域的几个问题的思考。还有就是马戎先生的民族问题的去政治化。还有就是（胡鞍钢）提出的第二代民族政策。这些东西对我们整个民族界，包括理论界，包括全社会，都引起了种种思考，种种议论。为面对这种新情况召开了第四次中央民族工作会议。它主要就是很明确地针对和国际关系的不同情况，中央斩钉截铁地说，我们必须要坚持走中国特色的解决民族问题的道路。

二、关于中央提出必须要坚持中国特色解决民族问题道路的原因

一个是中国的国情。中国的国情可以概括成5句话。也就是，统一的多民族国家，延绵五千年不断的中华文明，我们是世界上的人口大国，我们的国土辽阔。第5 句话是，虽然我们现在的经济总量是全球第2位，但是联合国开发计划署所作的2013年全球人类发展报告当中，中国现在的人类发展指数在全世界排名第101位。中国五千年的历史是不容改变的。五千年历史中的辉煌和屈辱，悲欢离合是不容漠视的。孕育了五千年的文化基因是不容中断的。所以特殊的中国国情就决定了我们只能走自己的路。我想这可能是第一层意思。

一个是我们中华民族，我们五千年都是一种单一制的国家体制。也就说，几千年来中央王朝和地方王朝之间的关系是一种松散型的，也可能是一种紧密型的，也就是中央王朝和其他几个王朝的合作比较好。大家都承认你是君，他是臣。你是主，我是副。或者再进一步说，我们是一体式的，中央王朝对地方政府的管辖是非常到位的。比方说解放后我们就是这种格局，但不管是解放前还是解放后，我们五千年单一制国家的历史就决定了我们是这种体制。这种体制就是国家的架构、制度的安排、政策的设计，说明中国只能走自己的路。像中国这种情况全世界也是唯一的。

一个是中国共产党作为执政党，我们的治国理念，我们的价值取向，就决定了我们只能走自己的路。共产党的价值取向，我理解就是六个字：平等，团结，繁荣。我想对团结两个字多说几句话。可能一般的同志一想起团结就想起民族和民族之间的关系。实际上，团结的涵义更深层。因为大家都知道，民族的产生，民族的发展，也必然有民族的灭亡。而团结不但是维护各民族之间团结和社会稳定的一种重要手段，也是我们的一种目标。同时也蕴含着促进各民族之间的交流、交往、交融，最终实现融合。是不是还有这么一层意思？但团结这个词大家更容易接受。作为学者来说，可以想得更多一点。所以我想，我们这三个特性，也就是中国的国情，中国五千年单一制国家的历史，中国执政党的执政理念。这三条可能在全世界都是唯一的，所以，这三个唯一性就决定了中国只能走自己的道路，也只能在建设中国特色的社会主义道路中，走出解决中国民族问题的道路。

三、关于坚持中国特色解决民族问题道路的路径思考

第一，道路不是我们平常走的路。解决民族问题前面的路是什么？路在何方？从社会学的意义上讲，我们说的道路只是说的过去的路，也就是说过去我们的路走在这儿了，证明我们走对了。但是，我们坚持这个路的理念，我们的价值取向，我们的选择，实际上就决定了我们未来的路的走势。所以这条路也就是正在进行时。所以坚持中国特色解决民族问题的道路，它必然蕴含着继承和发展，巩固和完善。也就是说只有发展才有坚持，没有发展就不可能有坚持。所以，完善、发展、创新，就是我们未来的选择。也就是说，要坚持中国特色解决民族问题的道路，就必须在现有的基础上进一步发展。我想这是第一层意思。

第二，立足现代，面向未来。这条路怎么走呢？第一个问题就是对我们面临的形势和任务有一个总体的判断和分析。我们可以分析出一百条，一千条，一万条，条条都对。但我想来想去有一个最基础性的问题，也就是中央现在成天强调的我们处于社会的转型期。但这个转型期现在论述的人不是太多。那转型期是指的什么转型呢？实际上就是指从传统到现代的转型。我想，从人类学这个角度来解读它的话，可能以2010 年为标准，我们已经基本结束了五千年的农耕文明，步入了工业文明的新的时代。这可能是转型背后最深刻的东西。立足于现代，立足于我们最近一段时期，或者近十几年来存在的很多问题，可以看到，可能是原先我们的理论，我们的理念，我们的制度，我们的政策，我们的工作方法已不适应这个转型带来的一系列问题。所以立足现代，面向未来，我们更应该是审时度势，居安思危，未雨绸缪。

第三，必须面对现实的民族工作中面临的一系列问题。今天我们都是学者。我想会议上说的这个对那个对，这个好那个好，都是正确的。我说的是立足现在，面向未来。我们已有的东西中我们还要完善的东西是什么，发展的东西是什么。我想破这个题可能是五个方面。

第一个方面，是我们的自治问题，或者叫自治制度问题。自治制度可能是四点。一个它是一项基本政治制度。伦理学，民族学所有涉及到民族问题的时候，从基本政治制度来谈，来研究我们民族区域自治制度有多少。一会儿我再说答案。第二个是自治问题。我们现在已经出台了民族区域自治法，而且我们五个自治区，三十几个自治州，一百二十几个自治县，除了新疆的五个自治州，六个自治县以外，其他的都已出了自治条例。但我们的自治条例，包括我们的自治法所界定的内容基本上都是一般地方政府的一般问题，没有突出的问题。也就说，既然是自治地方，首先一个问题，我们是中央和地方这个层面上。我们在地方这个层面，在地方层面当中的一种特殊类型。如果我们和一般类型都一样，我们还自治什么。所以实际上我们应该自治什么，虽然有了法，有了条例，但实际上并没有破解这个问题。这是自治当中的第二个问题。第三个问题，作为地方自治机关指的是地方人民代表大会，常务委员会以及地方政府。这是法律规定的自治地方的自治机关。尤其作为地方政府，要依法行政。而依法行政中，更多更具体的是具体法律所赋予它的行政权力。然而，除了宪法，母法，基本法，民族区域自治法外，所有的具体法律当中没有一部法律说自治地方有什么权力。作为自治地方的自治机关，必须依法行政，具体法律没有赋予你这个权力，你从何行政呢？所以，怪我们的自治地方、自治政府没有行使自治权力，或者行使不充分。第四个问题，我们的行政建制、行政区划。大家知道，宪法规定我们是自治区，自治州，自治县，下面是民族乡。那么我们这一套行政建制是属于省，自治区、地、州、县、自治县、自治旗，这是一套。另外一套是直辖市、地级市、县级市。这是两套政府。一套是城市政府，一套是区域政府，两套政府系统的功能和配置是不一样的。尤其是面临两个具体问题：一个是现在很多地方财政已经实行直管县。尤其是我们自治州所属的县。如果自治州所属的县由省里直达以后，大家知道，我们所有的机构当中有一个财政，有一个民政，如果把财政这一块由省直达县以后，自治州还有什么啊？因为我们三十几个自治州当中，只有新疆伊犁的哈萨克自治州是副省级单位，延边自治州的州委书记是省委常委，剩下二十八个自治州，很多自治州所在地都是某一个县的或是某一个市的某一个镇。也就是说把县这一块切掉，它就成了个空的，自治州该怎么行使自治权呢？这种行政建制很难适应现代发展的情况。二是现在正在搞城镇化。而且城镇化这条路看来来势越来越凶猛。作为我们这种区域政府，可以发挥一定的推动作用。但具体到自己就很难办。我把这个事说简单一点。比如说，党中央国务院都在北京，那么北京市的每一寸土地的利用，划拨的手续只有市长签字才有用，总书记或总理签字是没有法律效力的。同样，自治州的州长对所属县的土地利用这些具体的划拨手续是没有权的。所以在自治问题上，我就点出这四个事情。

我也想到底怎么办好？我们现在那么多法律，我们要求所有的法律都给我说清楚，我这个自治县可以自治什么？以这条思路去破解民族区域自治制度。同样的，很多人从民族工作系统，中央也在努力在自治法下面去搞自治条例。我们都亲身经历了这个过程。二十多年了没有搞成。我最终想明白了，在我们整个法律体系当中，母法、基本法、具体法律，下面是法规，然后到政府令，这套系统，下面的法必须服从上面的法。也就是说，你想要孙子必须先要儿子，如果没有儿子不可能有孙子。所以，我想可能要在民族区域自治制度是一项基本政治制度这个角度去破解它。这项基本政治制度目前有些学者在探讨的过程中认为，它实际上就是一种民主协商制度。我觉得可能是说得不够。我想作为一项基本政治制度，从我们国家来说，根本政治制度是人民代表大会制度，而民主协商也是一项基本政治制度。那么，我们作为一项基本政治制度，它需要什么法律来支撑它，需要什么制度配套来支撑它，它和根本政治制度，和其他基本政治制度到底是什么关系。尤其是广西壮族自治区、宁夏回族自治区。你们注没注意，内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区，它没带民族的族字。所以这里头也就隐含着很多的事情，需要我们去思考它。搞民族工作，坚持中国特色解决民族问题的道路这是个回避不了的问题。

第二个方面，是关系问题。大家都知道，我们有55个少数民族，但现在我觉得分类研究不够。比如说我们55个少数民族当中，有一部分是在秦始皇统一全国之后，还在历史上曾经长期建立过自己政权的民族，它和其他民族之间的关系，比如说我们还有三十多个跨境民族。当研究他们的民族关系的时候，肯定和其他民族也不一样。比如说尤其在我们云南谈这个问题，我们还有十几个或者近二十来个民族，还有一大批，尤其我们南方民族一大批，就是两千多年来，一直在中央王朝的统一统治下的民族的民族关系问题，肯定也和前几类不一样。比如我们集聚地区的民族关系问题和散居地区、和城市肯定不一样。尤其是，当一个地域百分之百都是单一民族的时候，他们之间还有民族关系吗？肯定没有民族关系问题，只有自身发展问题。它只有和区域外的民族之间发生关系的时候才存在民族关系问题，所以民族关系问题中怎么分类法这是需要思考的。这样研究出来的东西，研究出来的意见，研究出来的政策才有针对性，才有实效性。

民族关系中还有第二个问题，就是分层问题。我想一个就是我们到今天为止，不管是自觉还是不自觉，我们今天话语当中说的民族关系问题，基本上都是说的一个民族的整体和另一个民族的整体之间的关系。那对于我们这个大杂居、小聚居的国情，这样来研究民族关系问题肯定是无法落地的。这是分层中的一个问题。第二个视角是局部地区部分群众之间的关系问题。也就是说在民族学这个视角下，部分地区和局部地区的部分区域，还有一个更重要的尤其是我们现在这种大交流、大交往的过程当中，少数民族现在一亿多人口，已经有两千多万人口走出原来的居住地。在民族学的视角下，普通公民日常生活中的人与人的关系问题，可能又是一个研究民族关系问题的视角。第三个方面，是发展问题。发展问题从我们民族工作的角度讲，一个是民族的发展。第一次中央民族工作会议就明确提出民族的发展。我们现在有一个误区，认为现在单一民族区域研究会引起一些不必要的麻烦。我也没弄明白这个事。那是从民族制度的角度去研究单一民族问题，可能会带来这一系列麻烦。但立足于现实，面向未来，我们已经法定了56 个民族，你不一个一个民族地去研究，怎么去实现中华民族的伟大复兴？怎么去具体解决不让一个民族掉队的问题呢？而这就是少数民族发展进步的评价体系问题，一直到今天这个都没出来。因为，这个事我已经弄了十年了。就在筹备第三次中央民族工作会议搞少数民族“十一五”规划的时候，就涉及到这个问题，但一直没搞出来。因为有些资料没法弄。我在来的头一天有一个好消息。也就说“五普”的时候，在整个普查资料当中，民族的分卷出版了，两本，加起来有这么厚，“六普”的资料，民族的资料也出来了，也是这么厚。也就是说，我们有十年之间的比较了。我们就可以用各民族的全国的数据，来和汉族，来和其他民族作一些比较和分析。这一套评价体系怎么建立还需要进一步去研究。然而，只要有了这套之后，你再具体研究自己民族区域的事情，你才好说话。比如回族是最典型的，全国哪儿都有，那么全国的回族整体发展，有一套指标体系可以量化的来说的时候，你对应着它说，宁夏的回族是什么，云南的回族是什么，你说的东西就有根有据了。还有一个就是民族地区的发展问题。民族地区发展问题大家都很关心，但是，从我们人类学、民族学这个角度，我们研究的发展和工作时候的发展，应该说视角是不一样的。大家应该关注一下，尤其是在市场经济条件下，我们对少数民族和民族地区尤其是民族自治地方的政策取向应该好好研究一下。一切都让市场去决定吗？市场从来不爱我们少数民族的。真的是这样的，我们的发展是这样，我们的学生毕业就业也是这样。但是一个国家，我们在研究这个问题的时候，没有我们的价值取向吗？在计划经济时代下，我们已有的优惠政策在市场经济条件下应该更加优惠。但是这更加优惠如何来体现它呢？比如说，我们在计划经济时代，我们有财政优惠政策。比如说，1958年，在包头建立钢铁厂的时候，我记得有三项政策：第一，钢铁产品当中，10%要留给包头市；第二，在钢铁企业的利润当中，要拿出10%留给包头市；还有一个税收。

在市场经济条件下，我们原先物质分配的这条逻辑就不起作用了，而市场经济条件下的主要手段一个是财政手段，一个是金融手段。这两个手段中，应该怎么用能够体现我们对民族地区的政策的价值取向。在我们就业问题当中，也是一大堆事。还有就是我们的人口流动也是一大堆事。在人口流动这个问题的研究当中，如果学者们感兴趣的话，我建议你们应该用文化的视角来看。因为文化大家应该都很清楚了，这样可以研究出人类学、民族学视角下的问题。还有一个是全国普遍的问题。在我们民族地区，一就是资源开发问题，还有资源开发中的土地问题。谁都可能知道，我们把农村的农民的土地征过来，给农民的是补偿费。征过来之后，然后给开发商，搞的是交易。也就说，土地的价格是体现在交易当中的。再说白一点，从农民那里拿土地，一亩拿过来以后，可能是几万、十几万，能够到一百万、两百万的就太少太少了。但这一转换成城市，政府拿了它来当招牌挂的时候，开发商来一平米弄不好就是十万、二十万、三十万，如果一平米按三十万来计算，一亩地是两个亿的价格。但是从农民那拿来是十万、八万。为什么对我们农民就不能用市场价来决定呢？我们不是说让市场起决定作用吗？如果我们开发商要用土地，我们这块农民的地农民也去拍行不行呢？这可能是我们公有制国家剩下的一个最大的难题。然而在发展当中还有其他一些事情。

第四个方面，是文化问题。文化可能是四件事。一个就是我们传统文化的表现形式，基本上都已经是景点化了；二是我们传统文化的生态环境；三是我们传统文化的民族认同和传承也面临着严峻的挑战。所以面对着传统文化该上哪去，这是个必须思考的问题。第二，民族文化和主流文化和外来文化碰撞的时候，应该关注我们民族文化。第三，就是宗教文化。民间文化在宗教文化和民间文化发展中，它的流变是什么情况。也就是，宗教文化在发展过程当中。现在文化大发展大繁荣，宗教文化如果忽略它简直是无知啊。那么在它的发展过程当中，宗教文化的发展，民间宗教文化的发展，和宗教信仰，民间信仰，这中间到底是什么东西？第四个问题，尤其是我们民族文化，民族传统文化资源的产权和开发利用问题，都摆到我们面前了，现在产生的问题太多太多了。

第五个方面，是干部人才问题。搞民族工作，在民族地区，离开了民族干部队伍肯定是不行的。这一块是三支队伍，一支队伍是党政干部，或者说公务员。现在需要关注的是什么，就是在现行一把手体制下，少数民族群众占相当数量的地方，对一把手的配备是不是该考虑少数民族。第二个问题就是科技队伍问题。培养科技队伍问题当中，一个最主要的渠道就是我们的高等教育。如果在高等教育这个阶段，能够实现在校生的少数民族学生的比例和全国少数民族人口在全国人口的比例大体相当的话，我们这个问题就自然解决了。而现状并不如此。少数民族在全国人口的比例是8.41%，但是在高等教育阶段，我们最近十来年大体上是5%、6%，或者再多一点，没有实现8%左右。在这个问题上，尤其是清华北大带头贯彻党的民族政策。如果我们两千多所，近三千所高校，都能够实现总体上和少数民族在校生比例与少数民族在全国人口比例相当的话，科技人才的培养问题就差不多了。剩下的就是学校里头怎样去提升质量的问题了。第三个问题就是经营管理人才的问题。经营管理人才的问题如果我们三千所高校当中有两千所左右都在着重于职业技术的培养，这个问题也简单了。所以说，看得见方向，然而怎么具体去推动它，需要大家思考。所以我想对于坚持我们要走自己的路，在路径选择当中讲了3个例子。

四、关于作为学者的责任和担当

讲学者的责任和担当也是三层。学术、理论，是一个层面；法律、法规、政策措施，又是一个层面；实际工作又是一个层面。

这三个层面是个什么关系呢？就是一棵树的关系。我们的实际工作就是枝和叶。大家希望枝繁叶茂，开花结果。但没有干的支撑，行吗？没有根的供养，行吗？所以，作为学者的责任和担当，在座的各位学者，搞学术搞理论的，我们刚才说的这一堆事，你们必须把我们民族发展的规律、民族关系的规律，以及各个方面的规律、标准、范式要搞清楚。搞清楚了以后，这条路才好走。我说的是学术和理论，我没有说学者。因为学者都是具体的人，当你处于这个社会的时候，你能不能按照理论上这种要求，坚持去做，要凭你们的学术伦理和学术道德。也就说，从学术角度讲，就需要学者的职业道德。这是第一层意思。

第二层意思，你们的使命和责任是什么呢？尤其是人类学、民族学的学者都知道，我们回答的第一个问题就是“我是谁？”所以我们在说到整个历史变迁当中，过去、现在和未来，你都要回答完过去我是谁，现在我是谁，未来我是谁。过去我怎么做的已经过去了，我现在该怎么做，未来该怎么做。这是第二层意思。

第三层意思，作为我们的学者要有担当。我想这个担当是什么呢？可能是两层意思。一个就是你们必须在原有的理论基础上，要有创新，要有引领。也就说我们原来的研究范式，经过了这些年，已经取得了很多很多成就，我们不说它，说的是我们现在面对着这么多事情，不该你们去引领，去解决它吗？所以，不管从理念、理论，从视角、视野，从范式、模式、方式、方法，你们都要去研究。这里头可能又是三个例子。一个就是现在中华民族也好，我们国家也好，已经进入了一种内源式的发展方式。也就说从鸦片战争到现代150 年，我们国家基本上走的是外源式的发展方式。简单地说，就是这也好，那也好，都是从外国来的。然后，从国家层面领导人认可以后就推到下面了。外源式的意思就是从外到内，从上到下。内源式的发展方式简单点说就是从下到上，从内到外。中华民族到了这个时候。第二个，我们五千年来或者是两千年来，我们的研究范式基本上是我注六经。也就是说这是孔子说的，这是哪个说的，这是哪个外国人说的，现在要到了什么时候呢？到你说，你说完了以后，他一对，他和孔子说的一样，他和总书记说的一样，而这种转变不需要担当，不需要创新吗？

还有第三层意思，我们多年来都是学这个，学那个的。说起来都是用中国的事实来验证外国学者的观点，我们不该转变吗？用中国的话语，在国际人类学中，创立中国的学派。所以每个单位，每个人都可能有自己具体的职责和任务，每个学者都有自己的专业和兴趣。然而，坚持走中国特色的解决民族问题的道路是大家共同的责任。如果我们以坚持走中国特色的解决民族问题的道路去进一步做好自己正在做的研究，去实现自己的价值，可能是一种比较好的选择。而且坚持走中国特色的解决民族问题的道路也是国家和社会对我们学者的期盼。