用低碳能源法律助推生态文明建设

莫神星

(华东理工大学能源与资源环境法研究中心，上海 200237)

十八大报告指出:“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”生态文明建设跟低碳发展紧密相连，能源开发利用立法与生态文明建设关系密切，构建有力的健全和落实安全、清洁、高效、可持续发展的能源法治制度保障体系，用低碳能源法律政策助推生态文明建设。

一、低碳能源法律制度助推生态文明建设的意义

1．低碳能源法律制度为生态文明建设提供法治保障

“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”生态文明建设，开辟了人类文明建设的新境界，开启了中华民族永续发展的新征程［1］。“加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。”［2］

人类社会发展的重大危机与能源危机有密切关系。全球经济要走出困境，必须有新的技术突破，需要一场伟大而深刻的能源技术变革——低碳能源革命。低碳能源革命引领、推进转变经济发展方式;转变经济发展方式推动低碳能源革命。

生态文明建设是“科学发展观”的重要组成部分，强调人与自然的共生共荣、天人合一互惠，促进经济增长与人口、资源、环境的协调统一，并在实践中不断丰富和深化其内涵。人与自然的关系是一个不断演化的过程，也是共荣共生的关系。道家所论“道法自然”“无为不争”“万物齐一”“大美无言”“心斋坐忘”等等，构成“天人合一”哲学观主导下的十分彻底的生态审美观，成为新时代生态文明和生态美学建设的极为重要的资源。

2．应对气候变化需要低碳能源法律制度推进

全球气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题。工业革命以来的人类活动，尤其是发达国家在工业化过程中大量消耗能源资源，导致大气中温室气体浓度增加，引起全球气候近50年来以变暖为主要特征的显著变化，对全球自然生态系统产生了明显影响，对人类社会的生存和发展带来严重挑战。气候变化对全球社会经济将带来深远影响。全球气候变化问题日益严峻，已经成为威胁人类可持续发展的主要因素之一，削减温室气体排放以减缓气候变化成为当今国际社会关注的热点。国际社会应对气候变化的行动对各国也将带来巨大的代价和挑战。从《京都议定书》到“巴厘岛路线图”，从《哥本哈根协议》到《坎昆协议》，气候变化成为国际社会合作与利益博弈的焦点。用低碳能源法律政策，应对气候变化，助推生态文明建设，具有理论意义和现实意义。

我国应对气候变化工作基础还相对薄弱，相关法律法规、体制机制、政策体系、标准规范还不健全，相关财税、投资、价格、金融等政策机制需要进一步创新，市场化机制需要进一步强化，统计核算等能力建设亟需加强，气候友好技术研发和推广应用能力需要进一步提高，人才队伍建设相对滞后，全社会应对气候变化的认识水平和能力亟待提高［3］。

中国正处在全面建设小康社会的关键时期，也处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段，发展经济和改善民生的任务十分艰巨，在应对气候变化领域面临着比发达国家更为严峻的挑战。如果中国不改变经济发展模式，到2030年人均二氧化碳排放将达到8吨，石油对外依存度将超过80%。由于迅速工业化阶段的产业结构和以煤炭为主的能源结构，以及技术落后和管理不善等原因，中国单位产品能耗与先进国家相比还有很大差距。

3．低碳能源立法推进能源技术革命

发展低碳经济，需要优化能源结构，建立清洁能源结构，降低能源强度，提高能源效率，关键是低碳能源技术创新。能源安全和环境保护已成为全球化的问题。能源和环境问题已经成为制约中国经济和社会发展的重要因素，要从战略和全局的高度，充分认识做好能源和环境工作的重要性，高度重视能源和环境安全，实现可持续发展。未来几十年化石能源仍将是人类最主要的能量来源，要控制全球温室气体排放，除大力提升能源效率、发展清洁能源技术、提高自然生态系统固碳能力外，CCUS技术将发挥重要的作用。

党的十八大报告提出:“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。”2014年6月13日，中共中央总书记、中央财经领导小组组长习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究中国能源安全战略，习近平再次提出推进能源革命，包括能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命四个方面。2014年11月，国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划》(2014—2020年)，它是今后一段时期我国能源发展的总体方略和行动纲领，明确指出:“要健全能源法律法规。加快推动能源法制定和电力法、煤炭法修订工作。积极推进海洋石油天然气管道保护、核电管理、能源储备等行政法规制定或修订工作。”

目前，中国已经成为世界第一大能源生产和消费国，但还缺少全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法。如何以能源法治引领能源改革和能源革命，运用能源法治思维和法治方式推进能源改革，确保重大能源改革于法有据、有序进行，推动能源生产和消费革命，打造中国能源升级版;推动能源创新发展、安全发展、科学发展，是全面深化改革对中国能源法治建设提出的新挑战。能源立法要主动适应能源革命和经济社会发展需要。

4．低碳能源法律制度应对雾霾，促进环境保护，实现人与自然和谐

大气环境保护事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会，事关人民群众根本利益，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。当前，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2．5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健康，影响社会和谐稳定。

随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源资源消耗持续增加，大气污染防治压力继续加大。雾霾污染的问题是经济结构问题、能源结构、能源如何科学利用问题。如果仍按目前的经济增长方式生产，势必出现“经济与污染同步增长”的现象。恩格斯在《反杜林论》中也指出，“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”［4］在《自然辩证法》中，恩格斯告诫:“我们每走一步都要记住:我们统治自然界，决不像征服者统治异族人那样，决不是像站在自然界之外的人似的——相反地，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然之中的。”“不要过分陶醉于我们人类对于自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”［5］1962年，蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》列举了大量污染事实后指出，人类一方面在创造高度文明;另一方面又在毁灭自己的文明，环境问题如不解决，人类将“生活在幸福的坟墓之中”。

如果未来几年各类污染物排放总量仍高速增长，环境质量势必继续恶化，资源、能源短缺将进一步加剧，资源、能源的承载能力和环境容量将无法支撑经济进一步的发展，可持续发展将成为一句空话，因此必须走高活力、高效率、低消耗、低排放的科学发展、生态文明发展之路，努力实现绿色崛起。

5．低碳能源法律制度推动建设生态文明目标的实现

建设生态文明的长期目标是:到2050年，中国将以生态文明为支柱，实现中华民族和中华文明的伟大复兴，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义绿色现代化国家，人均收入水平和人类发展水平进入世界发达国家行列，实现生态文明的绿色现代化，人与自然和谐相处、共生共荣，建成森林覆盖率达到26%以上的世界最大森林盈余之国，建成世界最发达的绿色能源之国，建成世界发达的资源节约型、环境友好型、气候适应型、低灾害风险型社会，二氧化碳等温室气体排放明显减少至1990年水平的一半;建成“两屏三带”生态安全大战略格局，建成人水和谐之国，建成“天蓝、地绿、水净”的美丽中国。

《大气污染防治行动计划》提出了奋斗目标:经过5年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。具体指标:到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

从全面建设小康社会的目标来看，建设生态文明社会，就是到2020年，中国将实现全面的生态盈余，从根本上扭转长期以来的生态恶化趋势，通过科技创新和结构调整，基本建成绿色的新型工业化体系;实现能源结构的调整，非化石能源比重显著上升，达到20%左右，成为全球绿色能源比例最高的国家之一;开展世界上最大规模的生态建设，基本实现主体功能区规划的建设要求，扩大绿色生态空间、减少生态退化面积、提高生态系统稳定性，森林覆盖率达到23%，森林蓄积量达到150亿立方米以上，新增碳汇能力165亿吨，草原面积占陆地国土面积保持在40%以上。在应对气候变化方面，达到二氧化碳等温室气体排放的“峰值”，并开始实现温室气体排放与经济发展间的“脱钩”。

发展低碳产业、发展低碳经济是促进我国生态文明建设的重要途径。大力推进结构调整，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长。要切实推进工业节能环保取得成效，必须加快研究和探索促进工业节能环保的政策机制和工作保障体系。切实建立和落实落后产能退出机制，探索符合市场经济体制要求的工业节能环保投入新机制，推广合同能源管理、节能设备租赁等市场新机制。

由此看来，用低碳能源法律政策应对全球气候变化，用低碳能源法律政策助推生态文明建设具有理论意义和现实意义。

二、建立低碳能源法律制度体系助推生态文明建设

1．构建能源领域生态文明建设的制度体系

着力构建低碳能源法律制度体系、维护生态安全的制度体系，助推生态文明建设。加快能源领域生态文明制度建设，形成节约能源和保护生态环境的产业结构、发展方式、消费方式，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。解决中国能源问题，根本出路是健全和落实清洁、高效、安全、可持续发展能源法律制度。

主要包括:(1)坚持开发与节约并举、节约优先的方针，健全节能降耗，科学用能，控制需求总量，提高能源利用效率的制度;(2)构建鼓励能源多元发展，调整优化能源结构的制度;(3)构建激励推进煤的洁净化技术，减少污染的制度。

2．健全低碳发展制度

面对能源资源短缺的压力，现有的高能耗、高排放的生产方式难以为继。如何节地、节水、节肥，创新能源资源利用模式，加快转变发展方式已刻不容缓。我国能源可持续发展是有路可走的，但走好这条路并不容易，需要实现四个方面的转变:(1)从“能源资源高消耗、污染物高排放、低效益”的“两高一低”发展模式，转变为“资源消耗少、环境污染小、经济效益好”的“两低一高”模式;(2)从以牺牲资源环境为代价追求经济增长的“黑色经济”，转变为经济发展与环境保护协同增效的“低碳经济”、“绿色经济”;(3)人与自然的关系从对资源掠夺式开发、对生态环境破坏严重的生态侵略，向“人与自然和谐发展”转变;(4)通过有规模的生态建设，修复受损的生态环境，从“生态赤字”向“生态盈余”转变。

3．健全能源结构调整优化制度，推进能源低碳革命

发展低碳能源、提升能源利用效率正成为共识。能源多元发展，调整优化能源结构是我国能源与环境经济协调发展的客观需要和战略要求，是一项长期而艰巨的历史使命，面临这一严峻的挑战，我们将积极创新能源发展理念和模式。优化能源结构，由主要依靠化石能源向积极开发可再生能源转变，由主要注重能源的供给，向能源供应和需求管理并重转变。

能源发展的多元化，努力构筑稳定、安全、经济、清洁的能源供应体系。提高可再生能源、核能、天然气和水电在能源构成中比重，大力发展可再生能源和核能是未来我国能源发展的重要方向。电力发展走“多电并举”战略。通过产业结构调整，逐步走上了从“火电独大”到气电、核电、风电、太阳能光伏“多电并举”的新能源发展道路。落实科学发展观，转变能源管理方式，推动我国能源节约发展、清洁发展和安全发展，在进一步实施节能优先战略的基础上，实行能源多元化、清洁化发展，大力改善和调整能源结构，有效保障能源供给。

4．完善低碳经济发展的经济政策制度

近年来，我国从中央到地方都出台了不少促进低碳经济发展的政策，但由于我国低碳经济的发展处在不断探索与实践阶段，需要对相关的国家政策进行不断深化，以契合其发展步伐:(1)要加快形成以“十三五”低碳发展规划为龙头、各专项规划为补充、各项规划衔接配套的低碳发展规划体系;(2)引导社会资本参与低碳经济建设，形成相对稳定的多元化资金投入，为低碳经济的发展提供资金保障。按照合理补偿成本、优质优价和污染者付费的原则合理确定成品油价格，完善对部分困难群体和公益性行业成品油价格改革补贴政策;(3)充分运用财政补贴方式，扩大低碳产品、环保产品的市场份额，降低低碳技术和低碳产品的成本及价格，支持节能产品的推广和使用，补偿生产企业对环境治理的费用并保护稀缺资源，引导和鼓励企业进行环境保护和节约资源;(4)完善价格和收费政策。深化资源性产品价格改革，进一步发挥市场机制在资源性产品价格形成中的作用。推行城市居民生活用水阶梯式价格和非居民用水超定额累进加价制度。试行居民用电阶梯电价制度，完善电力峰谷分时电价政策，加大差别电价、惩罚性电价实施力度，完善鼓励煤矸石、余热余压、垃圾和沼气等发电的价格政策，试行脱硝价格政策。对污泥处理处置费用，研究实行纳入污水处理收费和财政补贴共同承担的政策。研究减征实现废水“零排放”企业和园区污水处理费的政策，严格执行对实现废水“零排放”的企业免征排污费的政策。研究鼓励生产过程协同资源化处理废弃物的价格政策。研究建立建筑垃圾排放收费制度，改革生活垃圾处理收费方式，提高征收率。研究建立餐厨废弃物处理收费制度。根据脱硝成本，结合调整销售电价，完善脱硝电价政策。现有火电机组采用新技术进行除尘设施改造的，要给予价格政策支持。实行阶梯式电价。推进天然气价格形成机制改革，理顺天然气与可替代能源的比价关系;(5)完善低碳税收政策。积极推进促进工业节能环保的税收优惠政策研究，实施相关税收优惠，逐步征收碳税，鼓励生产者和消费者调整生产模式和消费模式，实现节能减排目标。将部分“两高”行业产品纳入消费税征收范围。完善“两高”行业产品出口退税政策和资源综合利用税收政策。积极推进煤炭等资源税从价计征改革。符合税收法律法规规定，使用专用设备或建设环境保护项目的企业以及高新技术企业，可以享受企业所得税优惠。加大排污费征收力度，做到应收尽收。适时提高排污收费标准，将挥发性有机物纳入排污费征收范围。建立企业“领跑者”制度，对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予财税、信贷优惠鼓励。全面落实“合同能源管理”的财税优惠政策，完善促进环境服务业发展的扶持政策，推行污染治理设施投资、建设、运行一体化特许经营;(6)完善绿色信贷和绿色证券政策，将企业环境信息纳入征信系统。严格限制环境违法企业贷款和上市融资。推进排污权有偿使用和交易试点。

5．健全推进低碳经济发展的技术创新制度

中国实现未来低碳经济的目标，需要多种骨干技术支持，低碳技术创新对我国低碳经济的发展至关重要:(1)提出我国低碳技术发展的路线图，促进生产和消费领域高能效、低排放技术的研发和推广，逐步建立起节能和能效、洁净煤和清洁能源、可再生能源和新能源以及森林碳汇等多元化的低碳技术体系，为低碳转型和增长方式转变提供强有力的技术支撑;(2)加快新能源汽车技术示范及产业化。《中国制造2025》提出了“节能与新能源汽车”的战略任务:“继续支持电动汽车、燃料电池汽车发展，掌握汽车低碳化、信息化、智能化核心技术，提升动力电池、驱动电机、高效内燃机、先进变速器、轻量化材料、智能控制等核心技术的工程化和产业化能力，形成从关键零部件到整车的完整工业体系和创新体系，推动自主品牌节能与新能源汽车同国际先进水平接轨。”国家已经开始实施了25个新能源汽车产业技术创新工程项目，安排中央财政补贴资金40亿元，重点支持纯电动乘用车和插电式乘用车、纯电动商用车和插电式商用车、燃料电池乘用车、动力电池等项目。国家推进新能源汽车示范工程，制定具体实施方案;(3)将低碳科技创新战略纳入科技整体发展战略，大力促进商用技术的研发推广，并在发展低碳的科研项目审批、经费保障、人员设置上予以倾斜，增加低碳经济重大科技专项资金比例;(4)积极开展低碳科技研究开发和示范工作，一方面依托最佳实用技术，淘汰落后技术、推动产业升级，实现技术进步与效率改善，另一方面寻求新的技术突破，以更大限度地提高资源生产率及能源利用率;(5)建立低碳科技转让与推广中心，给低碳技术的转让、产品交易与综合服务提供服务平台，促进低碳科技的推广。低碳技术的发展不仅仅需要各政府部门的参与引导，同时需要不同领域不同学科专家共同参与，加强研究、集思广益、发挥集体智慧。

6．完善政府的绿色采购制度

我国形成了以《政府采购法》《清洁生产促进法》《节约能源法》等重要法律实施绿色采购制度的基本法律框架。2004年，财政部与国家发展改革委出台了《节能环保政府采购实施意见》，这是我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策。随后陆续出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，2011年以来，发布了2批《国家重点节能技术推广目录》和5期《节能产品政府采购清单》，组织实施“百项能效标准推进工程”。从不同方面进一步完善了强制采购和优先采购的制度体系。政府的绿色采购和民间绿色消费行为，反过来又引导企业生产环保型的绿色产品，形成了“消费引导生产、生产紧跟消费”的良性循环，初步构建了一套既立足中国国情、符合市场经济原则，又与国际接轨的节能减排政策体系框架，促进节能环保产业的发展:(1)完善节能环保产品认证制度，建立科学化、精细化的认证产品采信机制和认证产品分级机制;(2)不断完善清单的动态调整机制和公示制度，加强对产品认证的监督，引入社会监督，不断完善发布《环境标志产品政府采购清单》和《节能产品政府采购清单》，及时将具有节能型和环保型的产品纳入清单，保护先进淘汰落后;(3)完善绿色采购执行机制，推进低碳产品认证，进一步强化优先采购和强制采购的实施力度，积极探索实施途径。扩大政府低碳采购产品范围，强制或优先采购低碳节能产品。根据节能环保效果、技术成熟可靠、经济可行性等因素，对优先采购的节能环保产品进行分级加分，同时科学选择政府强制采购的节能产品，促进低碳的生产方式和消费行为的形成;(4)加强有关部门的协调配合。要按照目标一致、权责分明、运作高效的原则，建立各部门、机构间的协调配合机制。树立绿色生产、绿色消费、绿色采购的意识，形成产销研相结合的绿色生态链;(5)加强绿色采购的宣传工作，提高绿色采购意识。在全社会营造一个良好的节能环保氛围，为绿色采购制度的实施提供良好的外部环境;(6)建立绿色采购的绩效评价机制和责任机制。

7．建立健全低碳发展目标考核制度

制定低碳企业准入标准，制定节能、低碳发展考核办法等政策体系，加速建立低碳发展目标考核体系，强化政府对低碳经济发展的引导作用。要把低碳节能、环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。坚持和完善地方各级人民政府低碳节能、环境目标责任制，对低碳节能、环境保护主要任务和指标实行年度目标管理，定期进行考核，并公布考核结果。评优创先活动要实行低碳节能、环保一票否决。对低碳节能、环保工作作出突出贡献的单位和个人应给予表彰和奖励。明确规定，建立低碳节能、问责制，切实解决地方保护主义干预低碳节能、环境执法的问题。对因决策失误造成重大能源、环境事故、严重干扰正常节能监察、环境执法的领导干部和公职人员，要追究责任。

三、低碳能源法律政策助推生态文明建设的措施

1．强化低碳经济发展的法律保障

法律体系的构建与政策的支持对于低碳能源产业的发展有着很大的推动作用［6］。我国在有关低碳经济的开发利用领域已制定了《节约能源法》《电力法》《煤炭法》等相关法律法规，但是目前我国低碳经济的法律体系仍然比较粗疏，缺乏足够的可操作性。对中国低碳经济、低碳能源法律政策进行制度设计。科学制定、修订低碳能源产业发展政策，推动低碳能源产业实现持续健康发展。

建立与完善低碳法律法规体系，健全有利于促进生态文明建设的运行制度体系和保障机制，能源立法要推动能源可持续发展，促进社会与经济可持续发展。

具体举措:(1)要制定一部完全意义上的《低碳经济促进法》，通过框架立法的形式将有关低碳经济原则、制度、责任机制等相关制度予以规范，为各种政策的制定和实施提供法律依据;(2)制定和修改《能源法》等促进低碳经济发展的专项法，使之与《低碳经济促进法》的规定相协调，使《低碳经济促进法》中的原则与制度具体化、可操作化;(3)各地区出台地方性促进低碳发展和大气污染防治法规、规章。地方立法机关以及地方人民政府应根据地方的具体情况与目标，根据《低碳经济促进法》和相关专项法的规定，颁布地方性法规或政府规章，以适应地方低碳经济发展的特殊性需求;(4)探讨应对全球气候变化法。中国颁布实施了《应对气候变化国家方案》，成为第一个制定应对气候变化国家方案的发展中国家。探讨《应对全球气候变化法》，落实科学发展观，坚持节能减排、提高能效、发展可再生能源、发展清洁煤技术、大力植树造林、增加碳汇，在一些地区开展试点，为向低碳型经济转型探索经验;(5)完善低碳法律法规标准体系。“制定绿色产品、绿色工厂、绿色园区、绿色企业标准体系，开展绿色评价。”［7］完善清洁生产评价指标体系。制定低碳企业准入标准等政策体系，强化政府对低碳经济发展的引导作用。加快制订、修订重点行业排放标准以及汽车燃料消耗量标准、油品标准、供热计量标准等，完善行业污染防治技术政策与评价指标体系;(6)加快大气污染防治法修订步伐，重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度建设，研究增加对恶意排污、造成重大污染危害的企业及其相关负责人追究刑事责任的内容，加大对违法行为的处罚力度;(7)建立健全环境公益诉讼制度;(8)研究起草环境税法草案，加快修改环境保护法，尽快出台机动车污染防治条例和排污许可证管理条例。

“十三五”期间，中国应加快推进能源法治建设，进一步提高能源立法质量和完善能源法律体系，实现能源法的低碳化、生态化，进一步推进依法行政工作和法治政府建设，充分发挥能源法在国家和社会治理中的重要作用。

2．低碳能源立法推进清洁生产和发展循环经济

我国许多地方和部门由于经济增长方式没有实现根本性的转变，相当部分经济增长仍是靠高投入、高排放、高污染来支撑，由此带来了能源和资源的高消耗、污染物的高排放和生态环境的严重破坏。构筑节能型产业体系是根本之策，我国要大力发展耗能低的服务业。必须转变现有的经济发展方式，大力开展清洁生产，走新型工业化道路，不断提高经济发展质量和效益，创造绿色GDP。

中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出了，“坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径。经济社会发展必须建立在资源得到高效循环利用、生态环境受到严格保护的基础上，与生态文明建设相协调，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。”［2］《中国制造2025》提出了，“推进资源高效循环利用”的战略任务:(1)“支持企业强化技术创新和管理，增强绿色精益制造能力，大幅降低能耗、物耗和水耗水平。”(2)“持续提高绿色低碳能源使用比率，开展工业园区和企业分布式绿色智能微电网建设，控制和削减化石能源消费量。”(3)“全面推行循环生产方式，促进企业、园区、行业间链接共生、原料互供、资源共享。”(4)“推进资源再生利用产业规范化、规模化发展，强化技术装备支撑，提高大宗工业固体废弃物、废旧金属、废弃电器电子产品等综合利用水平。”(5)“大力发展再制造产业，实施高端再制造、智能再制造、在役再制造，推进产品认定，促进再制造产业持续健康发展。”［7］

企业通过开展清洁生产，还可生产绿色产品，使得公司产品通过生态产品认证，冲破了绿色壁垒。要加强管理，就能有效减少资源、能源的损耗和污染物排放，从而降低成本、创造效益。加大清洁生产政策激励力度。在财政、税费、土地、技术改造项目和资金安排上对实施清洁生产的企业给予重视和支持，在节能专项资金中安排奖励资金。加大推动重点行业清洁生产力度，推进清洁生产审核工作，大力推进清洁生产，实现环境保护和经济发展的双赢，建设资源节约型、环境友好型社会。

3．低碳能源立法推进产业转型升级

人类正迎来前所未有的第四次工业革命，倡导绿色生产，创新绿色经济，注重科技创新，实现绿色发展。《中国制造2025》针对全球制造业发展的新动向，提出了“全面推行绿色制造”的战略任务:(1)“加大先进节能环保技术、工艺和装备的研发力度，加快制造业绿色改造升级;积极推行低碳化、循环化和集约化，提高制造业资源利用效率;强化产品全生命周期绿色管理，努力构建高效、清洁、低碳、循环的绿色制造体系。”(2)“加快制造业绿色改造升级。全面推进钢铁、有色、化工、建材、轻工、印染等传统制造业绿色改造，大力研发推广余热余压回收、水循环利用、重金属污染减量化、有毒有害原料替代、废渣资源化、脱硫脱硝除尘等绿色工艺技术装备，加快应用清洁高效铸造、锻压、焊接、表面处理、切削等加工工艺，实现绿色生产。”(3)积极构建绿色制造体系。支持企业开发绿色产品，推行生态设计，显著提升产品节能环保低碳水平，引导绿色生产和绿色消费;(4)建设绿色工厂，实现厂房集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化。组织实施传统制造业能效提升、清洁生产、节水治污、循环利用等专项技术改造。开展重大节能环保、资源综合利用、再制造、低碳技术产业化示范;(5)到2020年，建成千家绿色示范工厂和百家绿色示范园区，部分重化工行业能源资源消耗出现拐点，重点行业主要污染物排放强度下降20%。到2025年，制造业绿色发展和主要产品单耗达到世界先进水平，绿色制造体系基本建立［7］。

4．建立和健全碳排放交易制度，用市场机制推进低碳化发展

碳排放配额交易是一些低碳排放量者向碳排放量配额不足者出售自己的配额，以降低高碳排放量者的减排成本，做到节能减排。碳排放交易作为一种市场手段，可以引导、激励企业向低能耗、低污染的方向发展，推进节能减排。碳排放交易正在形成新的国际化产业，目前，欧洲的EU－ETS碳排放权交易系统比较成熟的，它建立了一套比较健全的交易规则。2008年，北京成立了全国第一家碳排放交易所。

5．完善领导干部政绩考核和问责制度

一是国务院制定考核办法。每年初对各省(区、市)上年度治理任务完成情况进行考核;2015年进行中期评估，并依据评估情况调整治理任务;2017年对行动计划实施情况进行终期考核。考核和评估结果经国务院同意后，向社会公布，并交由干部主管部门，按照《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》等规定，作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

二是分解目标任务。国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。

三是实行严格责任追究。生态文明建设政府失灵、法律失灵根源是政府生态文明建设责任，特别是法律责任缺失。因此，应建立有效的政府生态问责机制及法律责任追究制度［8］。对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。

6．实行环境信息公开，广泛动员社会参与

生态文明建设，环境治理，倡导绿色消费，人人有责。生态文明建设，低碳经济发展是一项创造性的、复杂的系统工程，要有效整合社会各方面力量，引导各利益相关方乃至全社会的广泛参与，协力推进我国低碳经济发展。

一是实行环境信息公开，为公众监督参与创造条件。《大气污染防治行动计划》要求国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单。各省(区、市)要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名。地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。各级环保部门和企业要主动公开新建项目环境影响评价、企业污染物排放、治污设施运行情况等环境信息，接受社会监督。涉及群众利益的建设项目，应充分听取公众意见。建立重污染行业企业环境信息强制公开制度。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求，实行环境质量公告制度，定期公布各省(区、市)有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。公布环境质量不达标的城市，并实行投资环境风险预警机制。企业要公开环境信息。

二是发挥非政府组织的作用。非政府组织作为联系国家与社会、国家与市场的“中介”机构，可以利用自身了解国家政策、具有专业知识的优势，发挥对低碳经济法律法规和国家政策等的传播和监督作用，还可以将相关社会信息反馈到国家相关决策部门，在低碳经济发展中衔接和填补政府管理的“真空”。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。发挥听证会、论证会的作用。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过论证会、听证会或社会公示等形式，听取专家和公众意见，强化社会监督。

三是培育低碳生态文化。“坚持把培育生态文化作为重要支撑。将生态文明纳入社会主义核心价值体系，加强生态文化的宣传教育，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，提高全社会生态文明意识。”［7］要积极开展多种形式的宣传教育，普及大气污染防治的科学知识。倡导绿色消费理念，形成节俭的生活方式，形成社会节约共识和绿色文化氛围。让“生态文明”理念真正成为中华文明的核心理念，加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气带动全社会共同走向珍爱自然、保护生态的社会主义生态文明新时代。

四是倡导节约、绿色、文明的生活习惯和消费方式。引导“生态文明”、低碳经济发展的社会参与。倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，使绿色消费、循环经济成为深入人心的生活方式，引导公众从自身做起、从点滴做起、从身边的小事做起，在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的行为准则，共同改善空气质量。

7．加大环保执法力度，严格责任追究制度

健全低碳环保责任制度，依法严格监督管理:(1)推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，明确重点，加大力度，严厉打击环境违法行为;(2)对偷排偷放、屡查屡犯的违法企业，要依法停产关闭;(3)对涉嫌环境犯罪的，要依法追究刑事责任;(4)落实执法责任，对监督缺位、执法不力、徇私枉法等行为，监察机关要依法追究有关部门和人员的责任。

8．加强低碳经济发展的国际合作

低碳经济作为新的发展模式，不仅是实现全球减排目标的战略选择，也是保证经济持续健康增长的良方，只有不断加强国际交流与合作才能更大程度地拓宽发展道路:(1)推动低碳产品贸易便利化与自由化，着力消除各种贸易障碍，防止“绿色壁垒”，让低碳经济发展惠及更多国家和企业;(2)吸引国内外投资者参与中国低碳经济发展，及时修订外商投资产业指导目录，将绿色产业、清洁生产和节能环保产业作为吸收外资的重点领域;(3)引进、消化、吸收先进低碳技术，通过参与制定行业能效与碳强度标准、标杆，开展自愿或强制性标杆管理，使我国重点行业、重点领域的低碳技术、设备和产品达到国际先进乃至领先水平;(4)完善多双边经贸工作机制，广泛开展在人才、资本、产业联盟、创新基地等方面的国际合作，营造有利于国内外低碳经济企业公平竞争发展的良好环境。五是积极探索与其他国家之间、企业之间、学术研究机构之间，以及其他非政府组织之间的合作伙伴关系，为低碳经济发展探索新的合作模式。

四、结语

建设生态文明，应对气候变化，是庞大的系统工程，按照观念创新、管理创新、科技创新、体制创新和机制创新的要求，进一步深化能源与环境管理体制改革，建立完善的，建立完善的应对气候变化的法律体系。加快经济发展方式转变，提高能源市场化程度，完善能源宏观调控体系，不断改善低碳能源发展法律环境。能源法律政策的重心也从着重稳定而充足的能源安全供应到注重减少温室气体的排放，应对气候变化，保护生态环境，建设“低碳社会”，实现能源安全和环境安全的双赢。

［1］国家林业局．推进生态文明建设规划纲要(2013－2020年)［S］．2013－9－6．

［2］中共中央，国务院．关于加快推进生态文明建设的意见［S］．2015－4－25．

［3］国家发改委．国家应对气候变化规划(2014－2020年)［S］．(发改气候［2014］2347号)，2014－9－19．

［4］马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第3卷)［M］．北京:人民出版社，1955:374－375．

［5］马克思，恩格斯．马克思·恩格斯选集(第4卷)［M］．北京:人民出版社，1955:383 －384．

［6］罗玉卿，兰元富，等．〈可再生能源法〉对贵州太阳能行业的影响［J］．贵州民族大学学报，2014(4)．

［7］国务院．中国制造2025［S］．2015－5－8．

［8］龚昌菊，张新．生态文明善治型政府建设及其法律规制［J］．贵州民族大学学报，2014(1)．