论我国油气田污水监管制度的完善——以美国的实践为借鉴＊

许胜晴

(西安交通大学 法学院，陕西 西安 710049)

能源是国民经济发展的基础性和战略性资源，但其生产和消费过程对环境的影响一般情况下非常严重［1］。随着尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念成为我国经济社会发展的重要要求，法律生态化业已成为生态文明在法制建设中的具体要求［2］。在能源生产领域加强其生产过程的环境监管，预防和减轻油气开发活动对环境产生的不利影响也是实现能源革命的题中之义。其中，油气田污水所带来的环境污染问题已经成为油气田环境保护中的突出问题。这一问题直接关系到我国油气资源的可持续开发利用、水资源和土地资源等自然资源的有效保护以及当地居民的生命健康和财产安全，迫切需要通过健全环境监管制度使其得到适当处理，预防和减少油气田污水造成的环境损害。

一、我国油气田污水监管现状及问题

1.现状

油气田污水既有重要的利用价值，也是重要的环境污染源:一方面，油气田污水经处理后可用于采油或者其他用途。油气田污水的主要类型是采出水。在油气开采中过程中，处于油气储层中的水随着石油和天然气一起被采上地表，同时为了保持地层压力、提高采油率需要不断地向油气层中注水。在这一过程中大量的水被提取出来，形成了油气生产中的主要废水。与清水相比，油田采出水具有洗油能力强、驱油效率较高、水质稳定等优点，因而成为油田注水开采的理想水源［3］。另一方面，采出水具有潜在的污染风险。例如，石油类污染物对地下水造成的污染是油田区域普遍存在的主要水污染类型，并且采出水回注是造成这类污染的主要原因之一［4］。有学者指出，由于回注井的回注层位封闭性、地下情况的不确定性、回注水质成分复杂、回注腐蚀严重等原因，采出水回注存在注入水外泄，污染地下水、地表水和土壤的潜在风险［5］。

2.问题

尽管为防止和减轻油气田污水造成的环境损害，我国的油气开发企业非常注重油气田污水处理技术的研发和应用以及内部污水处理管理制度建设，但是非法和不适当地处理油气田污水的事件却时有发生，并造成了严重的生态环境损害。例如，吉林油田松原采气厂将大量未经处理的污水直接用罐车偷排到松原市南山附近的渗坑内，致使周边的土壤和地下水的生态环境受到了严重污染［6］。然而，结合我国当前油气田涉水管理措施和制度，油气生产水污染事件的频发反映了我国对油气田污水的监管存在3个方面的问题:

(1)侧重外排控制而忽视回注监管

与污水外排的监管相比，油气田污水回注监管几乎空白。我国环境保护部2014年6月发布的《采油废水治理工程技术规范》将油田采出水定义为:“油田开采过程中产生的含有原油的水，经净化处理后可重新注回油层作驱油剂使用，是注水水源之一。”同时，该文件对油田采出水和采油废水进行了区分，认为油田废水是指除作为回注、工艺回掺或其他用途等生产用水以外，需外排的水。这一定义强调了采出水的石油生产注水水源的属性。但是，部分未用于回注驱油的采出水在这一定义之下成为采油废水，适用污染物排放相关政策及处理标准。因此，我国对油气田污水的监管限于外排污水监管，而用于回注驱油或者通过回注方式处理的油气田污水则成为监管的薄弱环节。

在油气田污水回注方面，关于注水水质问题，《污水综合排放标准》(GB8978-1996)不适用于石油开采行业的回灌污水;《陆上石油天然气开采工业污染物排放标准》(征求意见稿)的编制说明也明确指出:“本标准规定的水污染物排放控制要求适用于企业直接向环境水体以及向设置公共污水处理系统的排放行为，不适用于污水地下回注或回灌、排入储存设施(设施内废水不外排)或用于生态用水的行为。”因此，油气田污水回注的主要参考文件是2012年1月国家能源局发布的《碎屑岩油藏注水水质推荐指标及分析方法》(SY/T 5329-2012)。根据这一推荐标准，油田注水水质的基本要求如下:一是水质稳定，与油层水相混不产生沉淀;二是水中不得携带大量悬浮物;三是对注水设施腐蚀性小。同时对于注水水质具体指标，该行业标准将其分为主要控制指标与辅助控制指标，并且水质的主要控制指标达标的可不考虑辅助性指标，从而该行业标准具有一定的灵活性。因此，油气田污水回注问题成为监管盲区，缺乏具有强制性的标准或者法律规范。

(2)重事后救济而轻过程监管

油气田污水引发的环境污染是涉及不特定当事人的污染问题，我国对之主要以行政处罚和环境公益诉讼制度进行救济。当前，我国环境公益诉讼制度不断完善。2012年修改后的《民事诉讼法》首次将公益诉讼制度写入法律①2012年《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。＊。2014年修订后的《环境保护法》，进一步明确了环境公益诉讼的主体，放宽了环境公益诉讼的范围②2014年《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。＊。中共十八届四中全会提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。在修改或者修订1989年《环境保护法》的过程中，环境法学界大力呼吁加大对环境违法行为的处罚力度，特别是呼吁建立或者健全按违法期间处罚制度［7-9］。2014年《环境保护法》加大了环境违法责任，提高了处罚标准，设立了环境连带责任，建立了信用档案制度，并规定了按日计罚制度，大大提高了企业的环境违法成本。可以预见，随着我国公益诉讼制度的完善和环境污染处罚力度的增大，对于油气田污水引起的损害救济制度也不断完善和成熟。然而，无论是环境公益诉讼还是行政处罚措施，其本质上都是一种事后救济措施，并不能从根本上抑制和预防污染的产生。我国对油气生产过程中的污水处理和利用尚缺乏有效的监管措施和制度。

(3)依赖行业自律而缺乏强制性规范

我国油气田污水监管尚无具有针对性的法律法规进行明确规定，其管理主要依赖国家标准或者行业性标准以及油气开采企业自身制定的规章制度和标准，远未形成成熟完善的监管体系。具体而言，在油气田污水处理方面，2012年《石油天然气开采业污染防治技术政策》作了原则性的政策规定。这些规定包括:采出水处理达标后回注;设立地下水水质监测井、加强对油气田地下水水质的监控，防止回注过程对地下水造成污染;鼓励污油、污水进入生产流程循环利用，未进入生产流程的污油、污水应采用固液分离、废水处理一体化装置等处理后达标外排等。在油气田污水排放方面我国已经制定了专业性的油气田废水排放标准，即《陆上石油天然气开采工业污染物排放标准》，其征求意见稿已经于2014年9月17日由环保部发布。与我国的《污水综合排放标准》(GB8978-1996)相比，这一标准对油气开发企业的污水外排更具有针对性，提高了油气开发行业的污染控制标准。此外，油气田污水外排的处理工程依靠2014年环保部《采油废水治理工程技术规范》(HJ 2041-2014)这一国家环境标准，然而尽管该标准规定了采油废水治理工程设计、施工、验收和运行管理等的技术要求，但是其性质仍为仅具有指导性质文件。整体而言，除污水外排标准以外，关于油气田污水的政策和标准在其强制约束力或者执行监督方面存在严重缺陷，无法在实际上充分发挥约束企业污水处理行为的作用。

可见，油气田污水监管以事后监管或者末端治理为主，而且缺乏相应的法律法规和强制性标准。由于能源生产领域的环境问题属于因内部成本外部化而需要监管的领域［1］，污染环境的能源企业不会主动地承担社会成本，这就导致了污水监管制度的缺失极易引起严重的污染环境的行为及后果。然而，随着我国环境公益诉讼制度的不断完善以及对环境违法行为处罚力度的加大，油气开发活动过程中的环境监管缺失所带来的企业最终承担的违法成本也将迅速增加。因此，加强油气生产中的污水处理过程的监管既有利于环境保护也有利于降低企业因最终造成环境损害而带来的更大成本，是实现油气生产经济、环境、社会效益统一的重要选择。

随着我国大力倡导生态文明，努力谋求经济增长方式的转变，加强能源领域的环境监管，实现能源监管领域的法治化已经成为一项必然的选择。在油气田污水监管方面，美国制定了严格的水环境保护政策法规。因此，笔者将对美国陆上油气田污水监管制度进行研究，分析其油气田污水监管状况并从中发现可为我国油气田污水监管制度所借鉴的经验。

二、美国的油气田污水监管制度

油气资源开采关系经济发展和能源安全，但不可否认的是，环境保护尤其是保护水资源免受污染并促进水资源利用效率的提高及其循环利用也是重要的公共利益所在。为保护水资源，美国联邦层面和各州均建立了严格的污水处理管理制度。本部分将主要探讨美国联邦层面法律法规对向地表排放和向地下注入两种污水处理方式的监管。

1.向地表排放的监管

在联邦层面对油气田污水的管理主要由美国

128国家环保署进行。为了保护水环境，美国《清洁水法》建立了国家污染物排放削减制度(NPDES)。该法第402条要求所有向地表水体(包括溪流、江河、湖泊、海湾和海洋)排放污染物的情况，必须得到根据国家污染物排放削减制度颁发的许可，而国家污染物排放削减制度项下的许可证的核心要素是排放限制(包括数量、污染物浓度等限制)。就陆上石油天然气而言，美国环保署在1979年为其设置了排放限制的规则［10］。除一些特殊情况外，美国环保署禁止任何油气田污水的排放。具体而言，除了下列两种情况外不得向地表排放污水:

一是位于西经98度以西的油气井如果其污水用于农业或者野生动物用水，而且其日最大排放限值不超过35mg/L，那么就可以向地表水排放，但是对用于农业或者野生动物的用水同时要求具有足够良好的质量，否则也不能排放。

二是日产原油低于或者等于10桶的低产井。这种油井并不受油气田污水排放限制的约束。美国环保署并未针对此类污水颁布通行全国的规定，但有6个州(肯塔基州、内布拉斯加州、纽约州、宾夕法尼亚州、德克萨斯州和西弗吉尼亚州)颁布了低产油井的污水排放许可证制度。

因此，美国联邦层面原则上禁止油气田污水向地表水体的排放。尽管规定了例外情形，但是这些例外主要是根据污水的实际水质以及经济方面的考量而设置。

2.向地下注入的监管

就地下回注而言，美国联邦层面的法律主要是《安全饮用水法》，该法授权环保署对向地下注入进行管理。为了管理和控制地下注入，注入井被分为五个类别，其中油气田注入井属于第二个类别，而在该类别中涉及油气田污水注入问题的有两种:一种是为提高油气回收率的生产性注入，另一种是用于油气田污水处理的注入。根据美国《地下注入控制》(Underground Injection Control)项目关于二类井的规定，采用地下注入方式处理油气田污水(包括为提高油气回收率的生产性注入)的操作者主要承担以下义务:一是获得许可的义务。任何注入均应当获得主管机构的许可或者授权;二是禁止污染地下饮用水源。任何注入活动均不得以导致含有违反相关规定或者严重损害人类健康的污染物进入地下饮用水源的方式实施;三是监测义务。对注入液的性质、注入压力、流量以及累积数量进行观察监测。其中单纯处理型的操作要每周进行一次，而为提高回收率的监测每月进行一次;三是报告义务。发现危害健康或者环境情形的，运营者要在24小时之内进行口头报告，并在5日内进行书面报告;每年向主管机关进行报告，其内容包括注入液的月度记录及其主要特征变化等。

上述义务涵盖了从注入行为实施许可，到注入过程中污染预防和定期监测，再到对注入情况进行定期报告这样一个完整而严密的监管体系，有利于监管机构准确掌握辖区内注入实施情况和及时应对可能产生的环境风险。

因此，无论是向地表排放还是向地下注入，美国联邦层面的法律都规定了严格的标准，设置了很多禁止性和强制性义务规定，防止油气田污水对饮用水源的污染，以保障饮用水安全不受油气开采的破坏。为了促进油气开采企业以回注方式处理油气田污水，并将其用于提高油气田回收率，在严格的环境监管制度之外，有的州还规定了激励措施。例如，路易斯安那州在其税法中专门针对油气田污水回注规定了税收抵减措施。关于采取税收抵减措施的目的，2011年《路易斯安那州修订法》(Louisiana Revised Statutes)第47章第633.5条明确指出，当油气开发企业为了提高油气资源的回收率而把油气田污水注入同一油气田的同一油气储层时，允许其享受资源采掘税抵减，从而促进减少油气田污水排放目标的实现以及减轻油气行业沉重的经济负担，为油气生产者提供经济激励。同时，对于因回注而增加的石油和天然气产量，该条还规定对其适用的资源采掘税削减幅度均为每单位产量削减20%。

三、完善我国油气田污水监管制度的建议

在油气田污水监管中贯彻清洁生产和污染控制理念需要对其进行全过程的监管。基于我国油气田污水监管中存在的制度缺失问题以及借鉴美国油气田污水监管制度的经验，为了完善我国的油气田污水监管制度，笔者提出以下两个方面的建议:

1.建立油气田污水回注监管制度

油田污水回注包括生产性回注和作为最终处理方式的回注。其中，采出水回注用于驱油是油气生产的重要环节并因其所具有的循环利用和节约水资源特征而成为环境监管的盲区。然而，采出水本身也是一种污水，其回注同样存在污染地下水的可能性，而且随着我国页岩气产业的发展，采出水的回注规模和影响范围还将进一步扩大［11］。从有效减轻和避免地下水污染的角度，对采出水回注需要采取合理有效的监管措施，将其纳入环境监管的范围。同时，对于作为最终处理方式的回注，我国也尚未建立完善的监管制度［12］。结合美国的油气田污水监管经验，对于油气田污水应该原则上禁止向地表直接排放，除非处理后的水质标准对环境不会产生包括累积性影响在内的损害。地下回注应该是油气田污水最主要的处理方式，而且应该对油气田污水回注设置严格的具有强制性的标准和监管措施，而不仅仅是依靠行业和企业自律，从而保护地表和地下饮用水源免受污染。地下回注应该遵循的标准，主要包括地下回注水质标准、注入区域标准、注入设施建设标准，同时还应该配套建立地下回注监测和报告制度。

2.鼓励油气田污水循环利用

以更高的注入水质和设施建设标准进行回注作业将会给油气开发企业带来额外的运营成本。正如有学者指出的那样，为改善水质而进行的工艺完善和配套技术资金投入巨大，工艺复杂程度增加，人员数量和技术素质都有较以前更高的要求［13］。实现注水水质的低污染甚至是无污染需要更为复杂的技术和更高的资金投入，影响油气开采企业的开发成本，降低了企业以更高标准处理油气田污水的积极性［14］。然而，鼓励油气田污水循环利用，从而为油气生产等其他行业的用水需求提供替代水源，减少对宝贵的淡水资源的消耗，将产生极大的环境效益。对此，我国可以在实施严格监管前的同时采用包括税收优惠措施在内的经济激励手段鼓励油气生产企业对油气田污水进行用于提高抽采率或者作为最终处理方式的回注，提高其实施高标准回注的积极性。

四、结语

随着我国环境承载能力逐渐达到或者接近上限，我国经济社会发展的资源环境约束日益紧张，国内生态环境已经难以继续承载粗放式发展。与此同时，资源环境约束的凸显也是我国转变经济增长方式，实现经济社会环境效益统一以及环境保护与经济发展的一体化的重要契机。能源政策不具有独立性，需要服务于国家安全保障民生生态环境以及经济健康这四项具有根本性的广泛的国家目标或者政策［1］。合理有效的国家监管是协调这四项目标的必要条件。把以往被忽略的油气田污水等油气生产过程中产生的污染物或者可回收利用的资源纳入监管之中，逐步填补监管漏洞，强化能源生产的全过程监管，既是全面推进依法治国以及设资源节约型和环境友好型社会的必然要求，同时也必将促进我国的环境法治建设和生态文明建设，促使我国的油气资源开发利用更好地服务于我国经济社会的可持续发展。

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