城镇基础设施建设投融资模式的发展与创新

张韬，郭宝华

（1.中国产业安全研究中心 博士后工作站，北京 100044；2.河南省发展改革委员会，河南 郑州 450001）

引言

《国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》规定，深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券。进行投融资体制改革，让更多民资和外资进入，形成多元投资主体，才能从根本上解决城镇化建设过程中存在的资金不足问题。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号）“新36 条”规定，政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入，及鼓励民间资本参与市政公用事业建设等。而在我国城镇化发展实际中，城镇基础设施的投融资模式仍然有一定的局限性，民间资本进入仍存在较多的制度障碍或体制约束。本文基于国内外城镇基础设施投融资的经验，结合我国城镇化建设投融资面临的形势，对城镇化建设投融资的发展给予了创新性的技术分析和建议。

一、国内外城镇基础设施建设投融资的做法与模式

（一）国外城镇基础设施建设投融资的经验与做法

在城镇建设投融资方面，发达国家的融资方式各有侧重。美国城镇基础设施建设最主要的融资渠道是市政债券，依据地方政府的财政收入来担保和偿还①张文龙：《市域城镇化建设的投融资体制机制创新研究》，《科技日报》2011年7月15日。，或用专门的税收收入来加以偿还；英国的公用设施主要采用公用事业民营化方式（PPP）建设，积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权；法国和德国在城镇基础设施建设的项目投融资模式、规划设计、基础设施经营及使用中，将政府主管部门、相关企业以及居民的权利、义务和责任用法律的形式确定下来，明确各方责权；日本在筹措城镇建设资金方面充分发挥了政府的主导作用，通过成立开发银行、限定最高利率和采取租税特别措施等做法完成。

（二）国内城镇基础设施建设投融资的主要模式

上海、深圳、北京、西安等发达城市和河南省一些城市在城镇基础设施的融资方面进行了积极探索，积累了一些有益的经验和做法，可以归纳为以下几个典型的模式。

1.项目融资模式，包括BT、BOT 和TOT 等。BT模式在河南省较为普遍。新乡市对准经营性的项目尝试了BOT 模式，如长垣县可再生能源利用集中供热（冷）项目，由长垣县政府与山西太原炬能公司签订合作协议，利用新中益发电公司的发电余热，进行供暖设施投资建设（含供热站及相关配套管网），以及其他可再生能源的投资开发。长垣县政府确认本项目为独家特许经营，由太原炬能公司融资建设、运营、管理、收费，并按约定时间无偿完整移交。①王建国：《河南新型城镇化发展研究》，《河南工程学院学报》(社会科学版)2014年第6 期。

图1 BOT 融资模式

2.融资租赁模式。即把已建成的资产出售给租赁公司，然后作为承租人将出售的固定资产向租赁公司租回使用，并按期向租赁公司交纳租金，到期后购回租赁物的所有权。如开封市新区道路管网使用了这种模式，融资近10 亿元。具体做法为由开封新区建投资公司将已建成的新区道路管网、路灯、雨污水泵站等资产评估后，依照合同约定一次性或分期分批出售给金融租赁公司，获得的资金再用于新管网建设，实现了新区建设的滚动发展。②王建国：《河南科学推进新型城镇化的实践探索及对策建议》，《城市》2014年第4 期。

图2 融资租赁运作模式

3.PPP（公私合作）模式。即由政府与企业共同参与项目的投资、建设、运营，并共担风险、共享收益的模式。如深圳市轨道交通二期4 号线项目采用了PPP 融资模式。深圳市政府与香港地铁公司联合建设，以授予特许经营权方式由港铁投资、建设、运营4 号线35年（建设期5年，运营期30年）；对轨道交通4 号线沿线若干片区土地通过深圳土地房产交易中心由项目公司以公开招标、拍卖或挂牌方式选择房地产发展商，所得地价的60%上缴市政府，40%用于4 号线建设融资。河南省新乡平原新区部分区域的开发、驻马店市中心城区七大功能片区建设也主要采取这一模式。

4.利益补偿模式。主要是对城市水利等公益性项目，由政府通过利益补偿满足其投融资需要。一是将线性基础设施建设与沿线土地开发有机结合，如江苏无锡在五里湖治理工程建设中授予融资主体在河道两侧几百米范围内的土地规划、开发、建设经营权，以河道治理提升土地价值，以土地开发收入保障河道治理建设；二是用土地、旅游、矿产等高收益的资源项目补偿非经营性项目投资，实行资源补偿的战略来鼓励私营部门及民间资本参与城镇水利等公益性基础设施项目的投资；三是将盈利性资产和非盈利性资产有机结合，如江苏水务通过经营盈利性资产获得的收益，解决非盈利性水利建设项目的资金困难问题，创新“以水养水”融资模式。

图3 江苏水务投融资模式

5.区域综合开发模式。即将园区内有收益子项目与相关片区无收益子项目捆绑建设的运作模式。深圳市高新园区开发就采用了这一模式。深圳市政府通过招、拍、挂的形式以地价相对低于市场价方式，将经营性高新园区开发项目注入深圳投控统一进行开发建设、租售及运营，并与110 个无收益或低收益的交通路网、环境卫生、污水处理等特区一体化基础设施项目捆绑融资。深圳投控将园区建设项目与基础设施建设项目捆绑打包，建立股权、土地、房屋建筑物构成的动态抵押资产池，向国家开发银行进行融资。除了贷款融资外，深圳投控还计划通过中期票据、企业债等方式融资。深圳投控通过股权投资收益、园区开发与运营收益等综合现金流，偿还基础设施建设项目融资的贷款和利息，做到项目现金流的综合平衡。

图4 深圳投控投融资模式示意图

6.城市开发基金模式。即由专业投资公司与地方政府合作发起设立合资基金，随后再广泛募集其它社会资金，通过股权投资方式投向开发园区的土地一、二级开发以及配套的特色产业。如西安市曲江新区建设就采用了这种模式，由曲江管委会指定出资实体、国开金融有限责任公司及投资管理公司以有限合伙形式设立基金管理中心，并以此基金管理中心作为普通合伙人发起并募集第一期西安开元城市发展基金。基金主要通过项目运营公司投资于西安市政府授权曲江管委会管理开发区域内城市基础设施建设和土地开发等与城市发展相关的项目①黎基钦,邓小莲,韦瑞智：《促进广西城镇化的财政政策研究》，《经济研究参考》2011年第10 期。。基金收益权的退出，主要有收益权证券化和股票资本市场两种模式。

图5 西安开元城市发展基金基本结构

7.引入保险资金模式。上海市第一次成功将保险资金引入城镇基础设施建设，开辟了新的融资渠道。2007年上海城投公司和泰康资产管理公司签署合作协议，由泰康资产管理公司发起设立 “泰康-上海水务债权计划”，定向募集20 亿元资金，投资于上海城投公司实施的上海新水源地——青草沙原水工程。2009年北京市基础设施投资公司与太平资产管理公司签订协议，以保险资金债权投资计划的方式引入保险资金30 亿元，用于北京地铁十号线工程建设。

二、城镇基础设施建设投融资面临的形势

今后一个时期，我国筹措新型城镇化建设资金恰逢良好的时机。一是中央高度重视城镇化工作将对城镇基础设施建设产生积极的推动作用。城镇化是我国现代化建设的重大任务，也是扩大内需的最大潜力所在。党的十八大报告提出：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展；增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能；加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖②十八大报告文件起草组：《十八大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年。。近一段时间以来，国务院总理李克强在多个场合对新型城镇化内涵进行了阐述，指出城镇化是我国最大内需潜力之所在，是全面深化经济体制改革和全面实现小康社会的关键举措之一，是实现现代化的重大战略选择，要扎实推进。为积极引导城镇化健康发展，国家有关部门正在编制全国促进新型城镇化健康发展规划纲要。中央关于推进城镇化的战略决策，将对今后一个时期推进城镇基础设施建设产生积极的推动作用③傅利平,王鲁豫：《完善我国地方政府投融资管理体制的思考》，《中州学刊》2014年第5 期。。二是不断开放的市场环境将给城镇基础设施投融资带来广阔前景。为引导民间投资发展，放宽民间投资市场准入的领域和范围，加大财税金融支持的力度，加强政策指导和协调，近年来，国家先后出台了《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条）、《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》等一些列的政策，明确提出鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、教育医疗等社会事业领域。特别是针对“新36 条”，中央各部委共出台了40 多个投资民间实施细则，使相关政策措施实施的针对性、可操作性更强，民间投资的政策环境得到了空前的改善。各地也陆续出台了适应民间投资快速健康发展要求的系列文件，基本形成了较为完善的政策体系，为民营经济、民间投资的发展奠定了坚实基础，进一步放宽了民间资本的投资领域，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这些政策措施为城镇基础设施建设领域的投融资带来广阔的前景。

三、城镇化建设投融资模式创新的技术建议

以满足加快城镇化进程的基础设施投融资需求为出发点，深化投融资体制改革，鼓励融资模式创新，着重构建项目分类融资机制，完善社会参与机制、投资补偿机制、综合配套机制，切实增强城镇基础设施建设资金筹措能力。

（一）根据项目类别特点，构建相对应的融资机制

城镇基础设施项目作为公共产品或准公共产品，有的能够产生经济收益，有的纯粹提供社会效益，不具备经济效益功能。可以按照产品的社会属性，划分为三类：纯粹的公益性项目、准公益性项目和有稳定收益的公益项目。纯粹的公益性项目，一般包括为城市功能提供服务的公益设施，如城市道路、桥梁、绿化、公园等。对这类纯公益项目，必须明确政府的投资主体地位，通过纳入财政预算体系，强化政府提供基本公共服务的责任。有稳定收益的公益项目，在不同的城镇发展阶段有不同的构成内容，现阶段主要包括供水、燃气、电力、供暖等项目。结合国内城市这方面改革的经验，应逐步放宽对市场资金进入的限制，积极完善管理体制、市场准入机制，创造条件鼓励和引导市场资金积极投入该领域建设和运营，同时加强对该类产品的成本监管，按照国家对水、电、气等价格改革思路，逐步形成科学合理的价格机制和市场运作机制。而准公益性项目，主要体现在如公共交通、地铁、学前教育等项目。这类项目市场主体地位不好明确划分，政府要加强规划宏观管理，完善价格、收费机制，在初始建设资金投入、后期运营阶段给予财政补助、价格补贴等，既保证该类产品对社会服务的公平，又要考虑市场投资主体的合理利润回报，可通过适当补贴，制定优惠政策，对投资者予以补偿，保障其合理收益①夏锋：《规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量》，《改革》2013年第3 期。。

（二）优化政府投资调控，加大国有“四资”整合力度

城镇基础设施领域在管理内容上主要体现在国有资源、资产、资金、资本（国有“四资”）方面。为创新投融资的发展模式，需要事先对国有“四资”存量的规模、结构、归属等基础性数据进行梳理和评估，进而根据各类“四资”的市场属性、经济潜力和可操作的成熟程度，分期分批、分类整合。对于经营类基础设施资源，可采取整体出让、公办民营等方式回收建设资金或经营收益，或将其注入授权投资机构、地方融资平台，形成国有股权资本，壮大国有资本向基础设施领域再投资实力。同时，充分发挥政府投资的导向作用，引导市场资金投向、项目建设、运营有序发展。

（三）规范提高融资平台融资能力

一是进一步提高市县级平台的地方融资能力。按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号）要求，充分结合各地区的实际，通过整合市、县的专业融资平台公司，按照市、县财政实力和城镇建设要求，设立中心城市和大县城政府融资平台，尽快完善投融资平台的法人治理结构，明确其发展方向、主营业务和投资重点，同时政府要加强监管，建立比较完备的风险防控体系。二是支持县级融资平台捆绑发行集合债券。参考湖南等地的做法，由市级融资平台牵头，联合区域内县级融资平台，捆绑发行集合企业债券。利用联合后融资主体的规模优势，合理分摊资信评级、发债担保、承销等费用，有效规避单个平台规模较小、资质较低，发债规模偏小、发行成本过高等问题。

（四）扩大直接融资规模

一是进一步扩大股权融资规模。实施上市后备企业培育工程，支持各类城建、投资企业上市融资，稳步扩大IPO 融资规模。支持已上市公司通过增发、配股等方式实现再融资。拓展非上市公司股权融资渠道。二是提高债券融资规模。抓住国家支持企业发行城投债券的有利时机，加强政府投融资平台拟发债企业信用建设，增强政府投融资平台发债能力。鼓励通过发行城投企业债券或信托产品等直接融资形式，扩大直接融资规模。在债券偿还制度安排上，政府可对债券融资资金安排的项目给予适当补贴，进行适当增信，以增强融资能力，降低融资成本。推动有条件融资平台上市发行股票融资。

（五）鼓励引导社会资本参与城镇基础设施建设的体制机制

在梳理明确国有资源、资本的存量基础数据基础上，通过完善财政利益补偿政策，积极引导、充分吸收社会资本、民间资本投资城镇供水、供气、供热、污水垃圾处理、园林绿化、公共交通、停车场等基础设施和市政公用事业的建设与运营。按照国家价格改革的统一思路，加快推进公共设施领域价格和收费等方面的制度改革，并通过补助、贴息、奖励、购买服务等方式，结合其他利益补偿手段，保障民间资本进入基础设施领域后能够获得合理收益，提高民间投资进入的积极性，也可尝试以奖代补、先建后补、贷款贴息、收益补偿等方式，放大财政资金投放的支持效应。如充分考虑市政企业有一定盈利和企业、居民的承受能力，调整供水、燃气、公交、污水处理、垃圾处理等市政公用事业产品和服务价格；市政维护、园林绿化、清扫保洁及环卫等公用设施养护维护的费用按实际成本定额核算，列入当地财政预算，以经济合同方式拨付；供水、供气、公交等企业以及垃圾、污水处理等行业因承担法律、法规及政府规定的指令性义务形成的政策性亏损，当地政府应给予适当补助。

（六）健全完善金融服务支持体系

充分利用国家开发银行支持城镇化建设的有利时机，加强与国开行的沟通衔接，为城镇化建设建立贷款、投资、债券、租赁、证券相结合的城镇化项目资本金筹集方式。按照项目进展成熟度和年度用款需求，分年度、分批次贷款，实现重大城镇项目的批量化、系统化、整体性的开发建设。努力扩大有效信贷投放，对当年新增贷款额同比增长及新增存贷比超过一定比例的银行业金融机构，按照新增贷款额一定比例给予奖励，充分调动各金融部门和机构服务地方发展的积极性。鼓励地方商业银行不断创新金融工具，设计与重点项目对接的信贷产品，如开展污水处理收费权、垃圾处理收费权等城镇基础设施项目收益权质押贷款，以城镇基础设施项目自身现金流为还款支持的信托计划等。争取利用保险资金支持公路交通等大型基础设施建设。鼓励各类金融机构开展城镇基础设施融资租赁业务，通过政府与金融机构签订融资租赁协议，将拟建设基础设施项目交由金融机构建设，或将已建成基础设施项目整体出售给金融机构，政府定期支付使用租金，在一定期限后基础设施项目产权收归政府所有。

四、结束语

在推进城镇化建设，创新城镇基础设施建设投融资模式中，不仅需要发挥政府投资对民间资本的带动作用，通过财政投资调动社会投资，促进城市基础设施建设的发展，更需要从顶层设计的高度发力，营造更加公平的市场竞争环境，为营造多元化、多渠道的城镇基础设施建设发展模式而创造条件。