反思电子政务发展：基于美国地方政府的调查

张惠，张韦

（1.华南师范大学 城市文化学院，广东 佛山 528221；2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

一、电子政务发展阶段模型概述

20世纪90年代以来，电子政务建设在世界范围内兴起。美国是当时推动政府信息化的先驱之一，1993年美国副总统戈尔的国家绩效报告更是把电子政务的建设提升到新的高度，1997年的调查数据显示当年美国以205 个国家级的在线部门遥遥领先其他国家。①Menzel,Donald C.www.ethics.gov:Issues and challenges facing public managers.Public Administration Review (1998):445-452.经过20 多年的发展美国电子政务网站的普及率几乎已经达到了100%。而在我国，也存在着类似的发展轨迹，1997年同类调查数据显示中国仅有一个国家级在线部门记录在案。但现在，我国电子政务网站覆盖率已经高达95%以上。②王长胜，许晓平主编：《中国电子政务发展报告（2010）融合与创新：电子政务发展新阶段》，北京：社会科学文献出版社，2011年。尽管如此，电子政务仍属较新的研究领域，特别是早期的研究者因实证素材的不可获更多地采取思辨式的研究范式。这也就意味着早期电子政务的相关研究不可避免带有一定的主观性，集中在对电子政务的发展现状的思考以及对未来发展图景的建构等。诺瑞斯和李沃狄（2006）认为，至少到1999年有关电子政务的实证研究才开始出现，在此之前，社会调查、案例分析、焦点小组或是大样本的数据分析方法并未发现。③Norris,Donald F.,and Benjamin A.Lloyd，“The scholarly literature on e-government:Characterizing a nascent field”， International Journal of Electronic Government Research (IJEGR) 2.4 ，2006，pp.40-56.

早期研究者构建的未来电子政务，有不少共同点：如从最基本的在线政务信息发布到高度的整合、无缝隙式服务以至最终带来革命性变革，再如电子政务的发展将呈现明显的阶段性，下一阶段都会比上一个阶段更高阶且一般难以实现跨越。最早公开发表的是伯恩和笛姆欧的电子政务四阶段论，该模型预测电子政务的发展将从提供基本信息的网页形式转向创造普通市民与政府官员网上互动模式的第二阶段，第三阶段是市民能够在网上完成相关事务的办理，第四阶段是政府管理模式的转变④Baum,Christopher H.,and Andrea Di Maio，“Gartner’s Four Phases of E-government Model”，http://www.gartner.com.。其后比较有代表性的模型包括，希勒等人（2001）、瑞纳格罕（2001）、维斯库特（2001）的五阶段论和雷尼等人（2001）的四阶段论。①Coursey,David,and Donald F.Norris，“Models of e-government:Are they correct? An empirical assessment”，Public Administration Review ，68.3，2008，pp.523-536.我国学者党秀云等（2003）也对包括欧委会、埃森哲、联合国等国际上主流电子政务发展阶段划分方法进行了归类，并提出了五阶段论。②党秀云，张晓：《电子政务的发展阶段研究》，《中国行政管理》2003年第1 期，第21-23 页。尽管这些模型很相似，但仍有细微差异，如希勒等人就认为双向互动后的阶段是政府部门内部数据和信息的整合过程，最终的阶段是完全实现电子参与；瑞纳格罕则指出电子政务最终要实现超越时空限制的、彻底的无缝隙电子政府；维斯库特还提出了电子化的民主；雷尼和李区分了电子政务的垂直整合和横向整合，明确垂直整合先于横向整合，横向整合将是电子政务最终的走向；党秀云等则认为，电子政务经历垂直整合和水平整合之后，其最终发展的目标是实现虚拟政府，公民能够在网上实现与政府打交道的所有事物。

总体而言，这些模型暗含着“电子政务越多越好”的假设，认为电子政务的发展最终将从根本上变革政府与市民的关系。可以说，早期的绝大多数研究者对电子政务所持的态度是乐观的，即便是现在持此观点的学者也不在少数。但是，20 多年的电子政务建设是否真正带来了实质性的变化，或者说怎样才能从较低的阶段过渡到较高的发展阶段，这个过渡的过程中会遇到怎样的困难、如何克服这些困难以及过渡的期限等，这些问题都有待电子政务研究者佐证。

二、美国地方电子政务发展现状

尽管电子政务发展阶段的理论仍在不断地丰富和发展，但相关学者所无法回避的重要问题之一，依然是电子政务发展实践的过程是否以及多大程度与早期研究者所预测的模型相吻合。随着电子政务建设的推进，学界也有少部分学者开始利用实证的数据呈现当前电子政务发展的另一番景象。库西和诺瑞斯(2008)就曾经指出美国地方电子政务并没有向标准的发展阶段模型那样发展，相反绝大部分美国地方电子政务仍停留在发布信息和提供在线服务两方面，而模型中所提及的网上交易（公共事务的在线办理）以及网上政民互动方面的内容则很少有所体现。③Coursey,David,and Donald F.Norris，“Models of e-government:Are they correct? An empirical assessment”， Public Administration Review ，68.3，2008，pp.523-536.事实上，这类现象并不只发生在美国，其他国家和地区的研究者也存在类似的情况，如英国、加拿大、澳大利亚等电子政务发展指数位居前列的国家。贝克斯和洪贝格（2007）甚至认为，总体上电子政务是让人失望的。④Bekkers,Victor,and Vincent Homburg，“The myths of e-government:Looking beyond the assumptions of a new and better government”， The Information Society，23.5，2007，pp.373-382.

（一）电子政务发展阶段仍处于单向-双向沟通的过渡期

作为引领世界电子政务发展潮流的重要力量之一，美国地方政府仍处于从单向沟通（政府信息发布和提供表格下载）到双向沟通（政府与民众能够利用电子政务顺畅交流）的过渡阶段。在诸多电子政务发展阶段模型里，双向沟通阶段被认为是电子政务发展的自然过渡，一般出现在第二或第三个阶段。国际城市管理协会的研究数据表明，绝大多数美国地方政府认为当前电子政务的发展仍然处于达到双向沟通阶段的过渡期，仅有4%的地方政府自认为实现了政府与民众的双向沟通。⑤Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.

具体而言，美国地方电子政务在信息沟通、在线办事和社交媒介使用三大方面所呈现出来的特点表明其电子政务的发展阶段仍处于早期模型中的过渡期。信息沟通方面，美国地方政府在利用电子政务提供信息和沟通方面得到了大幅提升。诺瑞斯和瑞迪克（2012）比较了2004年和2011年的调查数据，认为绝大多数美国地方政府提供信息和沟通电子服务的百分比都在不同程度的增加。⑥Norris,Donald F.,and Christopher G.Reddick，“Local E-Government in the United States:Transformation or Incremental Change? ”， Public Administration Review，73.1，2013，pp.165-175.其中，利用政府网站提供本机构内新闻、法律文本、网上表格下载和工作信息服务地方政府百分比都在80%以上。而政府部门利用新信息技术服务发展电子政务的相关调查结果显示，新信息技术服务在地方政府的应用并不多见。除了电子提醒和提供相关视频服务超过半数外，诸如移动应用、即时通讯和聊天室等使用率都在20%以下。在线办事方面，美国地方政府所提供的各项服务都得到不同程度的发展。相关数据表明，美国地方政府提供的在线服务中百分比最高的是在线服务申请和在线支付水电费用两项，而在线投票登记的采纳率则不足10%。①Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.社交媒介使用方面，美国地方政府则表现出很大的兴趣。超过半数的受访地方政府表示已经使用了至少一种社交媒介工具来推进本区域内电子政务的发展。尽管如此，与整体电子政务发展看法类似，大多数美国地方政府使用社交媒介还处于单向沟通的简单阶段。仅有5%的地方政府部门认为本地区社交媒介的应用实现了政府与民众的双向沟通，至少近一半的政府部门只是将社交媒介限于单向的政府相关信息发布。

表1 美国地方政府在线服务比较

（二）电子政务发展所带来的变化导致地方政府的采纳行为有所保留

总体而言，美国电子政务还在不断发展，大体也遵循着理想模型的发展轨迹。但是，一个更为重要的问题则被渐渐忽略：电子政务究竟带来了怎样的变化，这些变化是否有益于政府管理和民众福祉的提升？这个问题的解答，对电子政务的发展是否有推进的必要有着至关重要的作用。如果电子政务的发展，给政府管理带来了负面的影响，是否应该放慢电子政务发展的脚步，再则电子政务发展是否遭遇瓶颈，如何识别阻碍因素以有利于电子政务的深入推进？

国际城市管理协会曾就地方政务采纳电子政务行为的原因、电子政务发展的阻碍因素以及所带来的变化对美国地方电子政务发展的现状进行调查，下文将引用其主要的结果并作简要分析。在地方政务的采纳行为方面，其采纳电子政务的原因最为重要的原因是为了让民众更好地能够接近政府，获得政府的相关信息并建立好民众与政府沟通的平台（58.2%）。②Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.这在一定程度上也成为前文提及的电子政务发展现状仍停留在信息发布的主要原因之一，地方政府采纳电子政务但并不意味要以电子政务的方式取代所有政府管理的模式。即便是近乎百分之百电子政务化的项目，美国地方政府仍然会为市民提供亲自上门办理或者领取表格的服务。而地方财力不足和相关信息技术/网络人员的缺乏则成为电子政务发展的两大阻碍因素，这也就导致了地方政府采纳电子政务是有所保留的。③Norris,Donald F.,and Christopher G.Reddick，“Local E-Government in the United States:Transformation or Incremental Change?”， Public Administration Review，Vol.73，No1，2013，pp.165-175.一般而言，一项在线服务交易导向或者互动导向越强，也就意味着相应电子政务建设的复杂程度和对相应资源的需求越高，因而该项服务被采纳的可能反而越小。在电子政务对地方政府带来的变化方面，相关数据表明，美国地方政府认为电子政务带来的最大好处是改善了地方政府与民众间的沟通方式（35%），其次是提升市民服务水平（34.7%）和商业管理的效率（11%）；同时，对信息技术人才更多的需求被认为是电子政务带来最大负面效应，其次是部门员工工作量的增加。①Donald F.Norris,Dr.Christopher Reddick,“E-government 2011 Survey Summary”，http://icma.org/en/icma/knowledge_network/documents/kn/Document/302947/EGovernment_2011_Survey_Summary.可见，尽管在美国地方电子政务得到不同程度的发展，但是地方政府所认为其最大作用还是改善地方政府与民众间的沟通方式，而非电子政务带来的政府管理效率的提高。这可能与首访负责和限时办理的相关制度设计有关，传统业务在类似制度的规制下运行效率得到了提高。在这样的情况下，地方政府采纳电子政务的主要动力是保持与民众的联系，而不是为了节约成本或者提供在线办事的服务项目，这在某种程度上也决定了地方政府将经历从单向沟通到双向沟通的漫长过渡。而早期电子政务发展模型所追求的“无缝隙政府”和“电子民主”等目标在当前鲜有体现，一方面可能是电子政务发展的历史还不够长，另一方面也可能是这类目标从来都不是地方政务所追求的。当然，这些都有待进一步的证据。

三、电子政务发展的反思

（一）电子政务发展规律：并非越多越好

电子政务的发展遵循一定的规律，并非越多越好。即便是在美国，其所提供的在线服务项目也是有限的。发展电子政务的目的并不是为了取代传统的政府业务管理模式，电子政务只是作为一种新的信息技术手段来实现新的政府服务供给模式，是对传统政府管理模式的补充。除了在线服务项目外，电子政务网站也并非越多越好，过多的网站会让民众增加信息检索时间，降低办事效率。早在2000年9月，美国就将所有政府上网的信息集中在Firstgov.gov 网站上。英国政府也在2007年反思电子政务并提出“政府网站瘦身”运动，关闭了90%以上的政府网站，主要的政府信息将通过Directgov 和Business 两个网站发布②林大茂：《“英国电子政务网站缘何 ‘瘦身’”？》，http://news.xinhuanet.com/internet/2007-11/08/content_7031477.htm.。而我国地方电子政务建设的力量则相对比较分散，同地区的电子政务资源没有得到有效整合，政府网站的访问者很难获得一站式的信息服务。

尽管目前电子政务发展的轨迹似乎还与早期乐观主义所预测的电子政务发展模型类似，但是电子政务发展的最终形态依然备受质疑。台湾学者陈敦源曾比较了民众对在线查询（办理）、亲自上门、电话咨询、写信或通过第三者等方式获取政府相关信息（服务）的偏好，其研究发现在信息收集（Let me know）或者意见表达（Listen to me）两方面，民众更偏向于使用网络；而在较私人的事项，如申办相关事项或投票等，民众更偏向于亲自上门办理③陈敦源，李仲彬，黄益东：《应用资讯通讯科技可以改善“公民接触”吗？台湾个案的分析》，《东吴政治学报》2007年第3 期，第51-92 页。。该研究重要启示之一便是，并不是所有传统的政府管理事项都适合采用电子化的手段，电子政务项目推行的关键还在民众的接受和使用。如果推行的电子政务项目并不能够被民众所广泛应用，那么该项目就是一个失败的项目。在我国，更多的地方财政资金涌入电子政务建设俨然成为一种惯性，电子政务推行的初衷却被淡忘。建设电子政务并不是盲目跟风，而应该是现实的需求。

（二）社交媒介：电子政务的下一个突破口？

社交媒介在政府部门的广泛应用，使得政府管理以一种潜移默化的方式轻易地渗透到民众的日常生活，并逐渐成为民众生活的组成部分。此次美国地方电子政务调查结果表明，社交媒介在公共部门运用的潜力巨大。与传统媒体相比，新兴的社交媒介应用反应快，形式灵活多变。它拥有广泛的用户群体，因而能够在短时间内将信息扩散。政府应用社交媒介，还能够实现与民众的即时沟通，搜集民意作为政府决策的重要参考。同时，社交媒介的使用成本低廉，任何人只要拥有能够上网的设备都能在短期学会。这些优势使得社交媒介应用在美国地方政府大受欢迎，成为民众接触政府及其工作人员的新窗口。但是，社交媒介的缺点也是明显的。政府使用社交媒介的应用也就意味着，政府被置于一个易受攻击的舆论环境，随时都有可能面临着各类质疑。社交媒介使得政府像是被缚住了手脚，既不能轻易发表言论也不能一直没有言论，这无疑对政府社交媒介应用的运营提出了更高的要求。与此同时，政府单位与官员个人的社交媒介应用的冲突也难以避免，这也部分造成了官员个人社交媒介应用活跃度不够局面的产生。

那么，社交媒介会不会成为电子政务发展的下一个突破口？这个问题很难回答，公共部门社交媒介的应用会不会也仅仅只是昙花一现，或者会不会像政府网站一样，其所起的作用也终将也只是信息发布与简单的互动？就当前而言，诸如微博等新型社交媒介带来的最大改变是迫使公共部门利用这些新工具与民众建立联系，而且政务微博与民众的交流仍然非常有限。①Zheng,L.,&Zheng,T，“Innovation through social media in the public sector:Information and interactions”，Government Information Quarterly,Vol.31，No.1,2014，pp.106-117.实际上，社交媒介的应用意味着政府需要更多的专业人员来处理相关事宜，②Mergel,I，“Social media adoption and resulting tactics in the U.S.federal government”， Government Information Quarterly, Vol.30，No.2,2013，pp.123-130.而对于这类新兴事务的处理，公共部门仍然捉襟见肘。在没有成功的公共部门社交媒介应用模式出现之前，公共部门可能更愿意持观望的态度将社交媒介作为一个信息发布的新平台而不是与民众交流互动的长期平台。