少数民族地区公益诉讼制度探析——以新《民事诉讼法》第55条

王 玲

（西南政法大学，重庆 401120）

2012年我国新《民事诉讼法》第55条明确规定了公益诉讼制度，这标志着公益诉讼在我国立法上的确立。随着新法的颁布以及2015年最高院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释的推行，公益诉讼制度在理论界和实务界都掀起了热议的高潮。随着近年来侵犯少数民族地区公共利益案件的增多，民事公益诉讼制度在少数民族地区也呈现出适用的必要性。以新《民事诉讼法》对公益诉讼的确立为视角，探索践行少数民族地区公益诉讼的具体化路径就成为本文的研究重点。

一、少数民族地区民事公益保护的现状

公共利益，是指为广大公民所能享受的利益。此处的广大公民为特定范畴，既包含全国性的广大、也包含地区性的广大。具体到少数民族地区，则指称我国少数民族地区的广大公民所享有的权益。在少数民族地区，逐渐增多的准民事公益诉讼案件，昭示着我国少数民族对其公共利益日益重视与维护。

“乌苏里船歌案”是迄今为止最为著名的少数民族文化权利保障纠纷案，虽对于该案是否属于公益诉讼仍有争议，但其已含有准公益诉讼的性质。可以说，乌苏里船歌案具有划时代的意义，开启了我国少数民族地区公益诉讼制度的探索之路。

2010年的内蒙古扎兰屯水泥厂污染致癌案，再次深化了少数民族地区公益诉讼制度的改革与完善。在该案中，水泥厂所排放的有害物质损害了当地少数民族的公共利益，而公民个人是无力负担公益诉讼的，只有通过有关组织向法院起诉，才可能有效维护当地居民的合法权益。有学者指出，内蒙古扎兰屯水泥厂污染致癌案，开启了我国环境保护公益诉讼之门。[1]

我国少数民族通常分布在陆地边疆地区，经济较为落后。近年来，随着我国现代化与城市化的大力推进，少数民族地区也迎来了新的发展契机。但随之而来，我国少数民族地区的文化权利、消费权益、生态环境权等则面临着潜在的危险。文化权利遭受破坏、侵害消费者权益、环境污染等事件不断增多。这些事件与纠纷不但给当地居民造成困扰，而且危害到少数民族地区的公共利益，甚至可能引发群体事件，造成社会的不稳定。从上述两个案件也可以看出，针对侵害少数民族公共利益的行为，仅靠私力和个人诉讼是远远不够的，如何通过具体的诉讼制度来维护当地的公共利益则是必须考量的一个问题。

二、少数民族地区公益诉讼的必要性

（一）少数民族地区公共利益诉讼保护的重要性

在我国少数民族地区的文化权利、生态环境、消费者权益等诸多方面都涉及到该地区民众所享有的公共利益。我国少数民族的文化权利既包含其成员享受文化成果的权利，更包含少数民族发展和完善其固有生活方式与文化特性的权利。因此，保护少数民族的文化权利即为保护其生活方式，甚至保护整个民族。[2]少数民族地区的经济与社会发展，在一定程度上是依赖于当地生态环境的。近年来，随着我国城市化进程的加快，少数民族地区的生态环境却由于各种原因而遭受不同程度的破坏。我国少数民族地区的消费环境与理念都比较落后，一些商品生产者与经营者为了牟取不当利益，将劣质、残次商品销往少数民族地区。民族地区的消费问题关乎民族生活安全、民族健康与生存，对其予以消费者权益保护具备重要性与紧迫性。

（二）运用公益诉讼保护少数民族公共利益的必要性

民族地区公共利益的公共性与整体性决定了运用公益诉讼对其予以保护的必要性。就公共性而言，无论是少数民族的文化权利，还是生态环境权抑或消费者权益，都是当地居民人人所享有的权利。它们的实施即便不是全部，也在很大范围内和他人相关，对于少数人群来说更为如此。首先我们应当重视对少数人权益保护的群体向度，这就要求国家应当对作为整体的少数人群体的权利承担保护义务。因而运用公益诉讼方式来保护少数民族地区公共利益，符合其权利的集体性与公共性特征。就整体性而言，少数民族的文化权利、生态环境权利以及消费者权益都是不可分割的，具有整体性。它们是基于少数民族整体而产生的，对其予以侵害，即意味着对该权利所涵盖的少数民族整体的侵害。而分散与个别的民族成员在面临整体性权利被侵害时是无助的，只有通过公益性的司法救济途径，才能对少数民族的公共利益予以有效和彻底的维护。

公益诉讼自身的特性也有利于民族地区公共利益的维护。首先，公益诉讼起诉主体范围广泛。它在不排斥利益主体不进入诉讼仍能享受诉讼利益的基础上，采取适格当事人范围扩张的方式使得更多的主体通过诉讼手段来保护本地区的公共利益。其次，不同于私益诉讼的程序机制。在公益诉讼中，当事人的处分权受到限制，法官依职权查明案件事实，更多地运用非讼法理。少数民族地区的公共利益具备较强的政治内涵，且侵害常呈现非显见性，因而更加要求法院依职权查明事实并依法裁判。最后，公益诉讼能够形成诉讼的规模化效应。通常情况下，公民个人不会为了集体利益而投入时间、金钱、精力等诉讼成本。但若将若干权利请求集合为集团诉讼，那么集团诉讼的标的是可以支付诉讼成本的，诉讼的预期收益才可能大于成本并获得胜诉。公益诉讼正是将单独的、个别的民族地区成员的分散的诉讼利益集合起来，避免民族地区公益保护的缺失。

三、我国民事公益诉讼制度解析

公益诉讼源于罗马法，与私益诉讼相对，是指国家机关、社会组织和个人，依法律授权，对侵害国家、社会利益或不特定人利益的行为，向法院起诉并依法追究法律责任的活动。在民事诉讼中，与诉讼具有直接利害关系的人通常可以作为原告向法院起诉，大陆法系以此为基础发展出一套当事人适格理论。当事人适格，是指有资格以自己的名义成为原告或被告，并受判决拘束的当事人。随着社会的发展，私益性的民事关系越来越呈现出公益性特点，不特定的多数人的公共利益日渐增多且存在被侵害的风险。顺应社会化程度的提高，现代法治提倡权利观从个人本位向社会本位转变，民众要求对公共利益予以司法保护的呼声也日渐高涨。基于此，在面对环境污染、消费者权益受损等大规模侵害纠纷时，仅依靠当事人适格理论提起私益诉讼是远远不够的，只有依靠当事人适格要件的扩张，由法律规定的机关、组织或个人向法院提起公益诉讼，才能全面且有效地保护公益，公益诉讼也因此获得了存在的正当性基础。

具体到我国，2012年的新民事诉讼法明确规定了公益诉讼制度，而在此之前，我国也已存在探索保护社会公益的司法实践。在一些涉及环境污染、国有资产流失以及产品质量等侵害社会公共利益的案件中，依据已有的代表人诉讼、支持起诉等理论以及所积累的处理民事公益纠纷的经验，采取一定程度上的变通措施来促进我国民事公益诉讼实践的发展。如前文所述的“乌苏里船歌案”、“内蒙古扎兰屯水泥厂污染致癌案”，都已具备“准”公益诉讼的性质。

依我国新《民事诉讼法》第55条的规定，对于污染环境、侵害消费者权益等危害社会公益的行为，有关机关与组织可提起公益诉讼。在我国，提起公益诉讼的前提是不法行为损害了公共利益。该公共利益指称一定社会条件下或一定范围内的不特定的多数人的利益，如“乌苏里船歌案”中所侵害的赫哲族的文化权利、“内蒙古扎兰屯水泥厂污染致癌案”中所侵害的少数民族地区不特定多数人的健康权利。我国民事公益诉讼的起诉主体为法律规定的机关和有关组织。立法机关在本次民事诉讼法修改过程中，基于管理体制与减少滥讼风险考虑，认为公益诉讼起诉主体范围不宜过宽，最终确定只有“法律规定的”机关与组织有权提起公益诉讼。[3]具体到哪些机关和组织享有原告资格，目前立法并未对此作出详细解释，学界多认为应包含检察机关、法律规定的行政机关以及符合一定条件的有关组织。我国民事公益诉讼的适用范围在立法上采取了列举加概括的方式，对于环境污染以及侵犯众多消费者权益的纠纷，明确规定可适用公益诉讼制度，而对于未列举出的领域，则有待完善与细化。由此可见，虽然我国民事诉讼法确立了公益诉讼，但规定较为简单，仍需要理论界与实务界的不断探索。

四、践行少数民族地区公益诉讼的具体化路径

（一）少数民族地区公益诉讼的适用范围

我国新民事诉讼法明确列举了环境污染、侵害消费者权益领域的公益诉讼，在我国少数民族地区涉及这两个领域的侵害事件也是频频发生，因而自然属于少数民族地区公益诉讼的范畴。除此以外，对于侵害少数民族文化权利的案件，笔者认为也应明确纳入公益诉讼的适用范围。

少数民族文化权利属于少数民族人权中举足轻重的权利，包含语言文字权利、文学艺术权利、民族节日权利、历史遗址以及民族生活习惯权利等内容。它属于集体权利，要求国家和社会承担积极的保障义务。我国的少数民族文化权利内容丰富，具备较高的文化价值与社会价值，但当前的保护力度不足，且由于其形成的历史性与特殊性，使得某些权利主体难以认定，在一定程度上增加了保护的难度。若依据私益诉讼的当事人适格理论来确定诉讼主体资格，将会使众多的少数民族文化权利在受到侵害后无法获得司法救济，因而运用当事人适格要件的扩张理论，由法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼是极为必要的。将侵害少数民族文化权利的不法行为纳入公益诉讼适用范围内，不但能够保护民族文化权利的长远发展，而且彰显了民族尊重与平等，推动了整个国家文化事业的进步。

（二）少数民族地区公益诉讼的适格原告

我国新《民事诉讼法》确立了由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起公益诉讼，但对于具体哪些机关和组织享有诉讼主体资格，现行立法并未对此作出说明。笔者认为，在少数民族地区，检察机关、少数民族地区的一级政府机构和民族事务主管机构、符合一定条件的有关组织均可以提起少数民族地区公益诉讼。

2014年十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中提到，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。检察机关提起少数民族地区公益诉讼具备以下优势：首先，检察机关依法独立行使法律监督权，不受干涉，享有更多的主动权；其次，检察机关内部拥有众多的法律精英，具备专业的法律知识，能够为少数民族地区的公共利益保护提供强有力的支持；再次，检察机关作为国家的公权力机关，能够更好地调动少数民族内部、文化学术机构等各方力量，为民族地区公益诉讼提供帮助与支持；最后，相较于有关组织、个人的起诉，检察机关提起公益诉讼能获得法院的高度重视，更好地维护少数民族公共利益。

在我国行政机关中，涉及到少数民族事务管理的机关包含当地政府部门、文化部门、民族事务主管部门以及文物保护部门等，基于公益诉讼起诉主体的法定性以及当前阶段我国公益诉讼不宜过度放开等考虑，笔者认为少数民族地区的一级政府机构和民族事务主管机构有权提起公益诉讼。当少数民族地区公共利益遭受侵害时，通常而言，当地行政机关可采取行政处罚等行政管理权予以救济。但由一级政府机构和民族事务主管机构在行政救济的范围之外提起公益诉讼，能够全面地保护少数民族地区的公共利益，并具备良好的警示作用。

对于机关而言，采取职能相关性原理就能确定某类机关作为公益诉讼的起诉主体，但组织却与之不同。我国的组织与社会团体数量众多，且其活动宗旨与范围具有同类性，是不能通过法律设定唯一性的，需要对其设定一定的条件来作出特别要求。[4]作为享有主体资格提起少数民族地区公益诉讼的有关组织，须具备以下几个条件：设立目的的非营利性；代表利益的广泛性；提起公益诉讼所追求的利益与组织的宗旨相一致；组织的成立与开展符合其宗旨的活动年限要求。

（三）少数民族地区公益诉讼的前置程序

侵害少数民族地区公共利益的不法行为常会产生严重后果，具有较大的社会危害性。而提起公益诉讼的方式属于事后救济，往往是在危害结果发生后才向人民法院寻求保护，并且公益诉讼的启动、审理直至裁判整个过程都十分复杂，耗时耗力。为了尽快且充分地保护少数民族地区的公共利益，在提起公益诉讼前，可设置通知和举报程序。

检察机关、少数民族地区的一级政府机构和民族事务主管机构、符合一定条件的有关组织在发现有侵害少数民族地区公共利益的不法行为时，可向不法行为人发出书面通知，要求停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状。若不法行为人在法定期限内不作为或采取的补救措施不足以维护民族地区公益的，检察机关、少数民族地区的一级政府机构与民族事务主管机构可直接向法院提起公益诉讼。对于符合一定条件的有关组织而言，此时首先应向民族地区的一级政府和民族事务主管机构举报，督促其采取行政措施予以救济。若行政机关决定提起公益诉讼的，则有关组织不得重复起诉。只有在行政机关对于举报事项不作为时，符合条件的有关组织才可提起公益诉讼。

（四）发挥少数民族习惯法的作用

少数民族习惯法是依据少数民族或民族地区的社会组织的权威而形成的，调整其民族内部的社会关系，受到民众的推崇与信赖。国家立法机关所制定的司法规则对于少数民族而言，属于移植性规则，尤其在涉及少数民族利益保护时，难以避免民族群众内心对其不信任与忽视。作为国家的主体制度，司法规则与司法程序应当在全国范围内得到尊重与适用。但同时，在司法程序中，应当重视少数民族习惯法的运用。[5]

少数民族习惯法通常由民间权威操作运行，在少数民族地区公益诉讼中援引少数民族习惯法，可以看作是对其法律地位的认可。在诉讼中，法院灵活发挥少数民族习惯法的作用，既能尊重少数民族的生活习惯与固有观念，又能促使民族地区纠纷顺利解决，更好地维护少数民族地区公共利益。诸如在诉讼中可邀请少数民族寨老等权威人士作为专家辅助人出庭、在调解过程中充分发挥少数民族习惯法的效用。

[1]孙 蕊.论公益诉讼与少数民族地区环境保护的关系[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2014，(10).

[2]丁彩霞，张 生.论少数民族文化权利的法律保护[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2014，(6).

[3]全国人大常委会法制工作委员会民法室.民事诉讼法修改决定条文释解[M].北京：中国法制出版社，2012，(56).

[4]郭雪慧.论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调[J].政治与法律，2015，(1).

[5]田 艳.少数民族文化风险及其法律规制研究[J].贵州民族研究，2011，(4).