论借鉴与融合下的民族地区法制建设

吴常青

（黔东南州工业学校，贵州·凯里 556000；黔东南州高级技工学校 贵州·凯里 556000）

近年来，经济发展让中国始终处于现代化建设的快车道上。但是法制建设的步伐与高速的经济发展并不能成正比关系。尤其是对于民族地区法制建设而言，这种不相称表现得更为突出。党的十八大提出，要全面推进依法治国；到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。我国是多民族统一国家，不同民族地区在法制建设中所处的阶段性存在很大差异。从地理位置来看，我国少数民族大多居于西部边陲，其独特的文化底蕴与独立的民族习惯等使得国家法制在这些地区有待完善。可以说，少数民族地区法制建设进程事关依法治国基本方略的全面落实，其重要性不言自明。

一、民族地区法制建设背景

鉴于区域性与历史性的双重作用因素，少数民族在改革开放乃至“十二五规划”以来经济发展与法制建设始终处在相对落后境地。[1]因此这也让民族地区成为了国家经济、法治战略重点扶持及倾斜区域。国家提出的“西部大开发战略”、“一带一路战略”都极大体现了这种趋向性。不过同时，在经济发展不均衡及国内外宗教势力等现实问题之下，民族地区法制建设所处的背景环境是极为复杂的。

亚太地区经济发展关系专家海斯贝尔斯认为，自由开放的经济发展必然导致地区间存在较大差异。这与地区文化及经济理念等都有直接关系。诚然，自由开放的社会主义市场经济发展下，民族地区准备参与竞争的意识与理念严重不足，这限制了经济发展的增速。经济发展滞后对民族地区生活质量乃至意识形态认知造成负面影响，也让潜在民族交流障碍及矛盾成为激进化的对峙或斗争。正是出于和谐发展的科学理念，在社会主义市场经济时期，国家一方面通过立法引导并规范建立自由、公正、公平的市场竞争环境，另一方面又不得不通过经济扶持来弥补民族地区发展的滞后局面。虽然这种民族地区保护性政策措施可以得到理解，也能够成为弥补民族地区经济缺漏的有效手段，但是毕竟这种保护性政策及局面不可能一成不变。且这也有违法律公正性，显示出经济扶持与法律公平体制的存在矛盾。

从伊斯兰革命到所谓“伊斯兰国”的建立，是世界民族与宗教复杂关系的缩影。这也是当今世界政局不稳、战火纷争不断的主要原因之一。这些民族宗教理念及行为对中亚各国及我国西部地区造成了冲击。在民族宗教问题之下，巴基斯坦、阿富汗及我国新疆等区域都活跃着民族分裂主义者，严重地威胁到了国家主权独立与领土完整。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，“我国必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平”。这些都体现了国家对全民族经济法制问题的重视。显然，置于国际民族宗教环境中，我国民族地区法制建设中存在的理念目标等方面碰撞在所难免。

二、民族地区法制建设的困局分析

（一）民族立法欠微观化与更新迟滞

依照国家法律规定，民族区域自治地区可在遵从宪法及民族区域自治相关法律规定的前提下，结合本地政治、经济、文化等方面特征，建立符合自治要求的法律条例。在其间，可以对宪法等宏观性法律进行适度变通。从1984年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布到2015 年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布实施十周年，各自治区其间出台自治条例181 个。表面数量虽大，但是均于155个民族自治地方则显得严重不足。以西藏为例，自治区至今出台的法律仅为《西藏自治区施行〈婚姻法〉的补充规定》，其余方面并无具体化、微观化的条例规定。再者尽管法制建设已经发展三十年，但在散居少数民族权益保障方面民族法制建设则是空白。简单化的条例并不能适应当地社会经济发展需求，同时也不利于民族关系的发展。

（二）民族法制建设缺乏监管配置

众所周知，法制建设过程中离不开监管环节。放之民族法制建设，由于民族地区群众对监管体制的期待相对较高，监管配置的完备与否直接决定了民族法制建设的效率与质量。从另一个层面看，民族地区法制一般由所涉职责范围的相应机关予以执行，缺乏独立、专门的执法单位，这就使得民族法的监管陷于分散与低效境地。而离开监管的民族法制执行，形成了区域化的偶发性“执法尺度不一”，加剧了民族地区暴力事件及群体“闹访”事件发生的概率。同时，部分执法行为有失公允，也直接导致了执法单位公信力的下降。

（三）民族法制建设群众根基不稳

《十三五规划（纲要）》提出，新时期要将团结、和谐、共生作为新型民族关系建立的原则。从大局来看，少数民族地区的经济发展及法治进步不仅于自身有利，而且对于全民族的稳定及繁荣都有重要影响。但是，就目前来说，无论在少数民族聚居区域还是散居地区，与民族法制建设相应的普及教育宣传不到位。同时，宣传教育更多关注少数民族群众，缺乏全面的普及宣传。部分地区民族法制仅仅停留在对少数民族的约束之上，少数民族群众对法制建设片面化理解严重，动摇了民族法制建设群众根基，形成民族法制建设推进的更大阻力。

三、民族地区法制建设可鉴性分析

（一）民族法制建设实质

无论哪个国家，民族法制产生的缘起具有相似性。在经济发展到一定水平时，少数民族区域群众对于公平正义的法律文化产生极为强烈的需求。民族法制建设实则是对公平正义法律文化的推行与修正。《俄罗斯民族文化自治法》是俄罗斯20 世纪末通过的民族法律，其明确规定“每个人都有权确定和指出自己的民族属性。任何人不能被迫确定和指出自己的民族属性。”这体现了对个人文化意识与民族认同的尊重，同时也推行与弘扬了法律公平正义。可以看到，但凡民族法律都要以公平正义作为法治理念，都要坚持“法律面前人人平等”的核心原则，这既是法律威严体现，又是社会和谐发展的前提。

（二）民族法制建设主体

民族法制建设作为法制建设的子单元，其主体均为个体人。各区域内的法制建设都着力在建设主体上进行尝试性改造。如美国联邦政府在进行民族法制建设，主要强调公民权利与义务；德国政府则认为“社会责任”是法制建设的核心。可以说，民主法制建设都是强调主体人的权利义务意识，规范并引导其准确、理性地认识社会制度及环境等，从而逐步形成对民族法制建设的认同。

（三）民族法制建设执行

少数民族地区法制建设都依托于良好的社会环境。[2]良性的法制建设氛围也源自于自身运作的合理性。内蒙古师范大学高桂兰教授认为，英国民族法制立法、执法及监管体系十分完善。公民对司法运作情况都了然于心，对法制建设始终保持极大的信心。同时，在民族法制多渠道教育推广上，在社会生活场景及刊物上植入法制信息是常见的方式。诚然，在民族法制建设过程中，真正通过体制监督规范以达到公开公正，群众对民族法制加深理解与认同，是民族法制建设群众根基夯实的必要条件。

（四）民族法制建设研究

民族法制建设是法制建设在个体区域内的迁移与变通。因此，对于民族法制建设进程中存在的困惑与问题，如果能够及时跟进理论借鉴与研究，那么民族法制建设将趋于更为合理方向发展。这种民族法制的适应性更变即为民族法学研究范畴。在古罗马时期，《十二铜表法》的制定，就是立法者深入希腊城邦对法制更变情况进行研究后获得的法律成果。而像抵押制度等都是古罗马借鉴希腊法典而著成的经济学法典。在共同意义上，民族法学研究是须以时代发展为原则，需重点把控法律行政与辖管区公民间的关系。

四、民族地区法制建设破局之路

无论是“西部大开发战略”，还是“一带一路战略”，都是民族区域经济乃至法治发展的重要契机。结合世界范围内民族法学建设的思路与经验，笔者认为民族地区法制建设可从以下几个层面予以破局。

（一）积极完备民族地区立法体系

民族地区法制建设首先要有施权倚赖的依据与载体。民族地区立法就显得尤为重要。“西部大开发”、“一带一路战略”的实施，将为辐射区内民族区域的经济发展提供机遇，也带来了巨大挑战。故而作为自治地方，要坚持在“顾全民众，保证公平”的原则下加强自治立法，以适应经济发展的需求。

1.落实民族区域自治法细则制定

《民族区域自治法（2001修订）》中规定，“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法”。各民族地区要在宪法及自治法规的基础上，结合本民族地区经济、文化等实际情况制定科学的、具体的法律细则。这些细则不仅要面对少数民族公民，非少数民族公民也须受此约束。

2.以自治条例为立法主体

民族自治区域享有宪法规定的“自主立法权力”。然而受到政治、经济等多方因素影响，自主立法始终处于搁置状态。究其因，利益关系纠葛及不可调和性是首要障碍。因此，在立法时要坚持以自治具化条例为立法主体，倡议国家破除部门利益，利用制度解决中央职能部门与自治区间的利益冲突，进而提升自治条例通过率。同时，出于保障中华民族整体社会理想实现的目标，制定自治条例时要坚持公平性原则，做到各民族一视同仁，为民族法制建设进程提供理性依据。

3.充分行使民族自治变通与补充权

实现民族自治就是在宏观法律基础上立法时，拥有一定的变通与补充权。自治地方在进行本地立法时，并没有将此权力充分利用起来。自治区要在尊重宪法或法律总纲条件下，适应民族自治需要进行创新式、全面性立法，涵括政治、经济、文化、医疗、卫生等领域。唯有尝试更变与实践调整，民族地区法制建设才能取得累累硕果。

（二）完备民族法制建设监管配置

在民族法制建设进程中，立法是前提，执法是途径，监督是关键。法律法规制定后，还需要有良好的执法环境与良性的执法流程，才能发挥预期规范与教育的价值。而执法环境与流程的优化则需要严格规范的监督作为保证。也唯有监督得力，民族法制建设方能做到“有法必依、违法必究、执法必严”。因此在立法执法之外，还应该构建完备、科学的监管体系予以配置。民族法制监督体系，可涵括“权力机关监督”、“行政监督”、“群众监督”和“舆论监督”等监督角色与方式。其中，“权力机关监督”、“行政监督”须作为主体监督方式予以施行，从制度制定到权职划分，再到评价考核，须具备系统性与完整性。“群众监督”和“舆论监督”则可作为辅助性的监督补充，遇到法制建设中存在偏颇之处可行使建议权，执法中存在缺漏与错位可行使举报权，使得民族法律及执法行为更为规范、公正。作为民族法制执行方，要坚决摈弃民族执法过程中存在的主观判断，做到依法办事、公正办事，以维护好民族地区的经济社会生活秩序。可以说，只有监督下的民族法律才是公正的法律，只有全社会都认可的民族法律才是成功的法律，由此方可为小康社会乃至“中国梦”的全面实现保驾护航。

（三）创设宣传渠道，弥补民族法制教育缺位

民族法制建设，用于民而利于民。但是作为民族法制建设的主体对象，民族地区群众对法制建设的认可度是极为重要的。而这种认可度则首先来源于民族法制的普及宣传。从民族分布来看，我国各县市级范围内几乎都居有少数民族公民。可以说，民族法制建设不仅仅要面对西部少数民族聚居区，民族关系还体现在民族散居区域。因此，弥补民族法制教育的缺位，要积极拓展多种宣传渠道，像学校等培训单位的法制知识融入、公共媒体的法制信息植入、互联网软件及游戏中的法制理念贯入都可成为选择对象，从而实现各民族、各地区全覆盖式的民族法制教育。

不过，民族聚居地与散居地存在一定的人群差异。在民族法制教育宣传过程中，可对法制内容及方式进行取舍与调整，要做到兼顾地域与人文，争取做到“全民普及”。从另一层面来看，青少年是民族未来、民族希望。民族法制建设宣传要将重点放在青少年群体上。要让其明晰民族区域自治法的法律地位及在区域经济发展中的重要作用，并将青少年群体打造成为民族法制教育的先锋队，以点及面，提升民族法制建设的持续性。

（四）丰富民族区域群众健康生活体验

在现代化建设中，物质文明与精神文明要齐抓并进。民族地区群众精神文化的充盈程度，反映着其文化层次或生产力水平的高下。同时精神文明在民族地区的开展程度，也影响着群众对民族法制建设的理解与支持。而在民族区域推进法制建设，要依托于营造良好的社会氛围。因此，在民族区域形成法制建设氛围，须注重“立威”与“人性”并重。

所谓立威，不是采用强制的行政手段来达到提升群众认可度。而是要着力优化法制建设各个环节，完备“立法-执法-守法”体系，以科学的法律为民族促发展，以公正的法律为群众谋权益，让民族地区百姓真正体会到法律的权威性与公正性。而“人性”主要是指保证基层群众精神文化设施与场地配套，使之拥有工作之余参与精神文化活动的空间与条件；建立大型科学馆与图书阅览室，使群众行为有“先进的法制理念”作为引导，文化素养有“优秀的文化知识”作为滋润；建立“民族交流”、“官民互动”等的常态化机制，增进文化融合与问题交流，使得“有问题及时疏导”、“有疑惑及时解决”，排遣消极因素，为民族法制建设营造良好的社会环境。

（五）加强民族法学研究引领法建设实践

民族法学是对民族法制建设理性思考的智慧结晶。[3]它反映了我国民族法制建设进程，亟待在借鉴与实践中予以完善与优化。因而，在民族法制建设过程中，要设立独立、高效的理论研究部门，纳入优秀的法制相关专业人才，利用专业的眼光引入世界范围内的先进经验做法，对民族法制建设难题进行分析、论证并加以解决。

同时，民族法学研究既要做到问题处理的随机性、及时性，又要做到对未来建设发展趋向的预见性。民族法学研究受制于中国乃至世界政治、经济形势的变化，其复杂性就体现在基础法制内容在具体民族区域的适应度与融合度。当前条件下，民族法学重点的研究内容应该放在科学、独立的法学理论上，要创新行之有效的研究方法并用之于国家立法、执法和司法以及民族法制教育与普及中去。[4]

[1]吴钦敏.少数民族的公民意识和国家认同[J].贵州民族研究，2010，（4）.

[2]杜海英，程延军.传统与变革：少数民族传统法律文化的现代化之维[J].赤峰学院学报，2012，(2).

[3]方乐，缪文生.少数民族法律文化形态与现代化[J].中南大学学报（人文社会科学版），2015，(3).

[4]赖星华.法治思维下的高校考试招生制度改革[J].教育评论，2015，(7).