简论唐代廉政制度建设

叶 玲

(渭南师范学院 人文与社会发展学院，陕西 渭南 714099)

【历史文化研究】

简论唐代廉政制度建设

叶 玲

(渭南师范学院 人文与社会发展学院，陕西 渭南 714099)

唐代是我国古代政治、经济、军事、文化高度繁荣的一个朝代。除了实行开明的统治政策外，还进一步强化各种制度的建设，尤其注重对官吏廉政管理制度的建设，既有完善的三省六部制，又有严格的官员选拔制度，还有细致周密的监察制度作保障，这些都有力地促进了唐代的政治清明，国富民强，其中诸多内容为今天的廉政建设可以起到一定的借鉴作用。

唐代；廉政制度建设；三省六部制；选官制度；监察制度

为政清廉是影响一个政府生存至关重要的因素。中国古代有作为的统治者为维护其王权统治，无不注重廉政建设。据《尚书》记载，早在公元前16世纪商朝的伊尹便在其制定的官刑中，规定对官员中存在的不利清廉政治的“三风”“十愆”进行严厉打击。在西周时期，就实行了一些初步的廉政考课措施。《周礼·天官冢宰·小宰》记载着周公考核官员的六条标准：“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”这六条标准集中体现了以廉为本的思想。春秋战国时期，为政清廉的思想得到统治者的倡导，而至秦汉时期，则作为一种制度得到实施，并由此发展下去，在后世起到了整顿吏治、廓清世风的作用。唐代在对各代借鉴、引申的基础上，其廉政制度达到了相当完备的程度，隋唐统治者从行政中枢制度、选官制度、官吏管理制度、监察制度等方面采取一系列廉政制度建设，从而使唐代出现了政治清明、国富民强的繁荣局面，其中诸多内容为今天的廉政建设起到一定的借鉴作用。

一、完善三省六部制,奠定 廉政制度建设的基础

一个完备而高效的中央官僚体制是廉政制度建设的重要基础。三省六部制萌芽于魏晋南北朝时期，隋唐两代都对这种中央官僚体制进行了全面改革和完善，使之成为隋唐的中枢决策机构。其中中书省是秉承皇帝旨意，掌管国家机要大事，制定和下达政令的机关，所谓“佐天子而统大政”，其长官为中书令、中书侍郎，属决策机构；门下省，负责审核诏令和签署章奏，如有不当，可封驳奏还，所谓“佐天子而执大政”，其长官为侍中二人，侍郎、给事中四人，属审议机构；尚书省为最高执行机关，负责执行各项政令，“部领百官，庶务皆令决务矣”。长官尚书令一人，左右仆射各一人。其下设立吏、户、礼、兵、刑、工六部，长官为各部尚书，具体负责各部事务。

这种中央官僚体制的设置，把原来决策、审议、执行等权利集于一身的个人开府宰相制，变成了决策、审议、执行三权分立的施政机构宰相制，促使中央官署之间的牵制和监督局面的形成。如专门设立了封驳审议的门下省，对中书省的传宣诏赦的实施之前，行使封还诏书之权，形成了多层审议，用以保证诏赦的准确无误。

同时这种体制也使唐代官僚队伍的行政效率得到调整与提高。为了克服官署衙门办事推诿，相互扯皮和议而不决等弊政，唐代在职官设置中还采取了调整与提高行政效率的廉政措施。在中央设立了政事堂制度。政事堂是宰相集体“议政之所”。据《隋书·虞世基传》记载，虞世基迁内史侍郎，“与纳言苏威，左翊卫大将军宇文述、黄门侍郎裴矩、御大夫裴蕴等参掌朝政”[1]85。政事堂在唐代有一个发展过程。据《旧唐书》“门下省”条云：“旧制，宰相与门下议事，谓之政事堂。永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。开元十一年，中书令张说奏改政事堂为中书门下，其政事印改为中书门下之印也。”与此同时，又于中书门下置吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房于正厅之后，“分曹以主重务”[2] 25。这种集体议政、集体负责的议政形式，便于发挥集体的智慧，极大地提高了行政效率。在尚书省设立了都省机构。“都省”是唐代尚书的总官署，又称都司、都台、都堂，始于隋，其职权是纠正省内诸司文案，监督省属官员的职责履行、检核省内诸司失。正如《唐六典》所云：“都省掌举诸司之纲纪，与其百僚之程式，以正邦理以宣邦教。”[3]41为了使各类文件都按时签发、勾检，都省还制定了详细的程限：“凡内外百司所受之事，皆印其发日为之程限：一日受，二日报，小事五日，中事十日，大事二十日，狱案三十日，其急务不与焉。小事判勾，经三人以下者，给一日，四人以上者给二日，大事各加一日。”[3]43如果违反上述规定，还要以“稽缓制书官文书”之罪被起诉，视其情节判处杖等刑。另外，尚书省内诸司及中央各部门下发的文件，“准式并合都省发付”和“勾检稽失”，否则，“不在行用之限”。[4]108

言谏记注官制的完善和重用。言谏官指设在中书、门下两省向天子进谏得失的官员，主要有散骑常侍、谏议大夫以及补缺、拾遗等，均分左右，左隶“门下”，右属“中书”。谏官向皇帝指陈得失的形式大致有二：一是廷诤，二是上封事。廷诤是当面向皇帝直言得失，有时因与皇帝意见不合，常会在庭殿发生争议，甚至会“面折”皇帝之失，故名廷诤。贞观时期魏征常用这种形式，向唐太宗进谏。上封事是用书面章奏陈述为政得失。贞观时期，“宰相入内平章政事，必使谏官随入，预为政事，有所开说，必虚以纳之”[5]39。这对限制皇权，纠正皇帝决策的偏差，保证政治清明，起到了非常重要的作用。记注官指设在门下省的起居郎和中书省的起居舍人，其执掌是记录皇帝的言论和起居事宜，是古代天子左史记言、右史记事职官的演变。由于记注官的特殊使命，故唐制规定：天子御含元殿或宣政殿，受百官朝见时，记注官可左右侍立于阶，“人主有命，则逼阶廷首而听之，退而编录，以为起居注”[6]156。朝会完毕，天子与宰相商议政事，记注官则“秉笔随相入禁殿，命令，皆得详录”[4]118。记注官在唐初和唐文宗时最受重视，多以名臣兼任，虽品位不高，但却被称为清选，故有“左右史正同第一流，其选殆精于尚书郎”之说。记注官的设立与重用，不仅为修撰国史的史官积累了必要的第一手资料，而且也起着“戒人主不为非法”的作用。

二、严格选官考课制度，提供廉政制度建设的必要条件

廉政的一个重要内容就是官员的德行操守，只有本身清廉正直的人才能够为政清廉，所以严格地选拔和考核官员，便成为廉政制度建设必要的前提条件。

隋唐时期的选官制度主要是科举制，而这种选官制度是继魏晋的九品中正制以后又一新的选官制度，创始于隋，完善于唐。此后科举制成为中国封建社会一种基本的选官制度。

唐代的选官制度主要有科举、铨选二项，另外前代的自举，荐举及门荫等继续存在。唐代科举分为常举和制举。常举即是每年举行的考试。常举的科目很多，一般依据应举人的条件和考试内容分为秀才、明经、进士、明法、明书、明算等科，其中最常见的科目是明经和进士。考试内容主要是帖经、经义、策论、诗赋等。参加考试的人，“由学馆者曰生徒，由州县者曰乡贡”。生徒即是国子学、弘文馆、崇文馆及州县学的学生，他们通过一定年限的学习和考试，合格者被推荐到尚书省参加科举考试。乡贡即由州县推荐到尚书省参加考试的考生，在此之前，要参加当地的选拔考试。由于唐代科举考试没有出身门第的限制，考生可以自行报名投考，因而为许多下层的读书人开辟了一条入仕的道路，有利于国家广泛地选拔经邦治国的优秀人才。制举是临时不定期由皇帝亲自或由皇帝指派官员主持考试，科目极多，总共120多种，如博学宏词科、文经邦国科、博通坟典、达于教化科、详明政术等等。参加制举的人不仅有“白身”——没有做过官的人，而且包括有出身和有官职的人，可以被他人举荐，也可以自举。常举的应考人数千人之多，明经及第比例为十分之一二，进士及第为百分之一二。参加制举考试的人“多则两千，少犹不及千人”，但“所收百才有一”，及策者极少。唐代科举考试及第者只是取得了出身及做官的资格，并不能直接授官，要想获得职事官，原则上必须参加铨选。

铨选是科举及第者、前资官、流外官等人通过考试步入仕途和迁转官职的重要途径。唐代官员的选授，五品以上的高级官员和六品以下的中下级官员在方法和程序上是不同的。五品以上的官员不需要通过考试，他们的授官依据是“具员簿”(个人履历)。一般六品以下文官由吏部选授，武官由兵部选授。文官考试的科目是身、言、书、判，也就是选人的言行举止、书法文辞和判事能力，合格者再按照德、才、劳的标准决定取舍。武官的考试内容是考箭法包括长距离射箭(长垛)、马射、步射、枪法(马枪)和表达与反应能力(应对)，然后再根据骁勇、材用(武艺水平)和领导能力(可为统率之用)决定选授的官职。

为了保护科举制度选官的公平公正性，唐代在科举取士制度中渗入了一系列的廉政措施如：南曹驳放，联保官保，锁闭考官、搜索夹带、糊名暗考、审查复试、对照笔迹、回避之制。如唐太宗曾规定：三省高级官员及诸王、驸马等，其亲属不得做京师的地方官，一般官员不得在本籍任职。

同时为了保证官僚队伍的廉洁性，唐政府对任命的官吏建立了一套严格的考课制度。首先颁定考格。考格即官吏的考课资格。唐代规定：每个官员任职连续在二百日以上者方可参加考课，若不足二百天，或请假超过一百天者均不得参加考课。同时也颁布了周密而完善的考课制度。其考课的标准是 “四善”和“二十七最”。“四善”是指“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈”，这是对官员个人品德、工作作风和态度等方面的要求。“二十七最”是指“一曰献可替否，拾遗补阙，为近侍之最；二曰铨衡人物，擢尽才良，为选司之最；三曰扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；四曰礼制仪式，动合经典，为礼官之最……二十六曰牧养肥硕，蕃息孳多，为牧官之最；二十七曰边境肃清，城隍修理，为镇防之最”[3]47。这是根据不同工作岗位和职责提出的最高标准。根据善最的多少将官员的考课成绩定为上上到下下九个等级。

其考察方法，首先，先由被考核者自己写出“当年功过行能”(自我鉴定)，然后由部门负责考核的官员，根据被考核者的表现和他的自我鉴定，写出考状(单位鉴定)，由部门长官当众宣读，大家再进行评议，定其等级。而且，允许被考人对其考评提出异议，甚至上诉。

其次，考功复审。诸司和各地将考簿送达尚书省后，由吏部考功司进行复审。其中“(考功)郎中判京官考，员外郎判外官考”，此外，还要由主事3人，令史13人，书令史25人，掌固4人，共同组成考课复审机构。如发现不符，有权纠正。

第三，校考监考。复审结束后，皇帝还要委派其他官员进行监、校。正如《旧唐书》所云：“每年别敕定京官位望高者二人，其一人校京官考，一人校外官考。又定给事中、中书舍人各一人，其一人监京官考，一人外官考。”[2]85如发现不当，可驳回。如唐代宗大历年间，刑部侍郎班宏任京官考使，右仆射崔宁丁所属兵部侍郎刘乃为上下考班宏以“上多虚美，则下趋竟；上阿容，则下朋党”为由，“因削之”[7]178。

第四，对读注定。经过复审和校监后，“京官集应考之人对读注定，外官对朝集使注定”。如仍发现不当之处，可提出复审，如没有异议，即奏闻皇帝。

第五，奖惩黜陟。据《文献通考》记载：“凡考，中上以上，每进一等，加禄一季；中中守本禄；中下以下，每进一等，夺禄一季。”同书又云：“四考皆中中考，进一阶；计当进而参有下考者，解任。”[8]198考课等第是奖惩制度黜陟的依据，奖惩制度是考课制度发挥“惩恶扬善”作用的体现，使官吏的为政清廉有了制度上的保障。

三、强化监察制度，保障廉政制度建设的深入实施

监察制度是官吏制度的重要内容，也是对官僚队伍进行法律监督，促进廉政建设的主要措施之一。经过秦汉和魏晋南北朝以来的演变发展，唐代的监察制度进一步强化，它同官吏考课制度相辅相成，收到了“考中监绩，察中监法”的效果。

唐代官吏监察机构设置日益周密完善。御史台成为唐代中央最高监察机构，下设三院：台院、殿院、察院。其长官侍御史、殿中侍御史和监察御史共同承担具体的监察职责，又各有分工，侍御史要弹劾，殿中侍御史要知班，监察御史要出使。除一般的监察工作外，御史还有特定的监察任务，如侍御史要知东西推，即把京城分成东西二区，由侍御史二人分别推鞠两区发生的案狱；如殿中侍御史要分知左右巡，巡查京城内不法之事，还要监临国库开支，担任监左藏库使和监太仓使；又如监察御史除分察尚书省六仓、分巡州县外，还要任监祭使和馆驿使，开元以前还出任监军。严密的监察机构有利于监察职能的发挥。

监察立法严密细致。武则天光宅之年(684)，在改御史台为左右肃政台的同时，又命尚书省刑部侍郎韦方质修成左右肃政台《风俗廉察四十八条》。据《新唐书》记载：“光宅元年，分左右台，左台知百司，监军旅；右台察州县，省风俗。寻命左右兼察州县。两台岁再发使八人，春曰风俗，秋曰廉察，以四十八条察州县。”经唐玄宗开元年间的补充修订，发展为《六察法》。《新唐书》载：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私囊；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器隐迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱思哭不能自申者。”[7]180“六察法”不仅涉及官员的政绩，也旁及官员的品行、才能、学识等方面。同时对官员违法监察规定了严格责任。唐律规定：“诸诬告人者，各反坐，即纠弹之官，挟私弹事不实者，亦如之。”[2]130

监察官员慎重选任。按照唐代铨选官员的规定：“五品以上须经皇帝亲自批准制授，六品以下吏部量资而任，其选任多由御史台长官提名，皇帝制授。”[2]132

唐代御史台官员，除其长官御史大夫和御史中丞为五品以上外，其余如侍御史、殿中侍御史、监察御史等，均为六品至八品官。唐代的监察官员虽然品秩较低，但在选拔上却十分严格，而且形成了比较系统的标准和条件。主要有六条：一是要清正廉明，刚正不阿；二是要敢于指陈得失，无所回避；三是要对贪赃枉法等腐败现象疾恶如仇、勇于斗争；四是要有真才实学、精明能干，善于决狱断案；五是要有地方州县的任职经历；六是要选进士举人充任御史。玄宗天宝十四年(754)，李华撰写的《御史大夫厅壁记》记载：“距义宁至先天，登宰相者十二人，以本官参政事者十二人，故相任者四人，籍声威以棱缴外按戎律者八人。”开元、天宝年间，“至宰相者四人，宰辅兼者二人，故相任者一人，兼节度使者九人，异性封王者二人”[9]585。对监察官选任的严格要求有利于提高监察官素质并最终提高监察工作的效能。

唐代通过一系列廉政制度建设，在一定意义上强化了唐代国家政权的自身调节能力，促使吏治有所改善，政治相对清明，经济文化繁荣，先后出现了“贞观之治”“开元盛世”局面。但是，由于主客观因素，唐代的廉政制度在贯彻执行过程中，难以充分发挥廉政建设的积极效用。它的成败得失给当今社会的廉政制度建设提供可资借鉴的经验。

[1] [唐]魏征.隋书[M].北京：中华书局，2005.

[2] [后晋]刘昫.旧唐书[M].北京：中华书局，2003.

[3] [唐]李林甫.唐六典[M].北京：中华书局，1992.

[4] [宋]王溥.唐会要[M].北京：中华书局，1955.

[5] [唐]吴兢.贞观政要[M].北京：中华书局，2006.

[6] [唐]刘知几.史通[M].北京：中华书局，2006.

[7] [宋]欧阳修,[宋]宋祁.新唐书[M].北京：中华书局，2003.

[8] [元]马端临.文献通考[M].北京：中华书局，2006.

[9] [清]董诰,徐松.全唐文[M].北京：中华书局，2007.

【责任编辑 梁红仙】

On Building of an Incorruptible Government in Tang Dynasty

YE Ling

(School of Humanities and Social Development, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

Tang is a dynasty during which the politics, economy, military and culture highly developed in ancient times. In addition to liberal ruling policies, it strengthened the building of its systems, especially the building of government officials’ incorruptible supervision. The incorruptible supervision systems included the sound system of Three Councils and Six Boards, the serious selection system and meticulous supervisory system, which greatly promoted the incorruptible politics and the mightiness of the people and prosperity of the nation. Most of the incorruptible supervision systems in Tang Dynasty are helpful in today’s incorruptible construction.

Tang Dynasty; construction of incorruptible system; Three Key Departments and Six Boards; selection system; supervision system

2015-07-02

陕西省教育厅科研项目：清代丰图义仓与民间仓储研究(12JK0186)

叶玲(1964—)，女，陕西子洲人，渭南师范学院人文与社会发展学院副教授，主要从事中国古代史、秦东历史文化研究。

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1009-5128(2015)21-0063-04