人民监督员制度改革方案的运行和思考

李 锐

(重庆市人民检察院第二分院，重庆 404100)

2013年11月，党的十八大三中全会顺利通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出了司法改革的要求。［1］检察机关积极响应党的号召，部署实施了相关改革。人民监督员制度是检察机关于2003年推出的一项社会民主监督制度。在人民监督员制度推行的十多年实践中，检察机关对人民监督员制度进行了有益探索。2014年9月，最高人民检察院正式印发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，试点范围为重庆等10个省(区、市)。2015年3月，最高人民检察院、司法部联合印发并实施了《深化人民监督员制度改革方案》，至此人民监督员制度驶入了新的全面深化改革阶段。［2］重庆市某分院积极推进落实人民监督员制度改革，积累了一定的经验，取得了较好的成效。笔者重点从以下几个方面来分析人民监督员制度改革方案的一些运行情况。

一、改革人民监督员的选任、管理方式

2010年10月，最高人民检察院通过的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称为《规定》)第二章对人民监督员的选任做了详细规定，第七条规定，“省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任;［3］有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。”［4］自 2003年以来，检察院一直主导着人民监督员的选任工作，由检察机关发布选任公告，考察个人自荐和单位推荐的候选人，最后进行公示任用。［5］这使得社会普遍质疑检察机关是否是“自己监督自己”，甚至认为检察院和人民监督员有“裙带关系”。选任及管理人民监督员是基础性工作，司法行政机关直接选任管理人民监督员可以减轻公共资源方面的负担，另一方面也保证了选任机构的中立性。这种制度构想有比较强的可行性和操作性，同时使监督者有别于被监督者，保证了人民监督员产生的公正性。由司法行政机关来选任管理人民监督员，充分反映了人民监督员制度及中央司法改革精神的现实状况，有助于深化司法民主思想，增加广大人民群众参与司法的途径;有助于反映人民监督员制度对外部监督的作用，进一步强化了监督司法权运行的制度;有助于全面发挥法律监督及司法行政职能，推进国家法治民主建设。

目前，重庆市某分院共组织人民监督员(由司法机关选任)监督案件12次，在笔者组织人民监督员监督案件的过程中，发现他们评议和表决更加独立、客观，这对检察机关的外部监督制约来说，是一个崭新的开始。

重庆市某分院2008年选任了61名人民监督员，2011年换届选举后共选任39名人民监督员。［6］新的改革方案规定，检察机关不再选任人民监督员，改由司法行政机关选任，并统一负责人民监督员的日常管理工作。2015年，重庆市司法局首次选任了218名人民监督员，并组织人民监督员培训。重庆市某分院辖区的人民监督员有49名，其中上一届留任的人民监督员有24名，新选任的人民监督员有25名，新选任的约占辖区50%。新一届人民监督员人员构成情况延续了“精英化”特征。笔者统计了重庆市某分院辖区人民监督员的情况，有32名是机关事业单位、基层群众自治组织干部，占65.3%;14名是企业人员(13名是主要负责人，1名是职工)，占28.6%;3名是退休干部，占6.1%。社会精英确实具有较高的素质，可以极大地节约监督时间，节省监督成本，但他们不具有代表性，不符合人民监督员制度起草的理念。尽管明确规定选任的人民监督员中，党政、群团机关、事业单位的人员不得超过选任人民监督员总人数的50%，但笔者还是建议把社会精英担任人民监督员的比例控制在一个更加合理的范围，尽量从社会各个阶层、各个领域都选任一些人民监督员，使其人员构成具有广泛的群众基础。

二、拓展人民监督员的监督范围

《规定》第三章第十七条列出了人民监督员实施监督的七种情形，改革后人民监督员监督案件的范围拓展到“十一种情形”，增加了“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”“采取指定居所监视居住强制措施违法的”“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”“应当退还取保候审保证金而不退还的”四种情形。［7］在改革方案中，拓展监督的范围，基本上是刑事诉讼法增加的检察职能内容及在办理职务犯罪中较易产生漏洞的地方。检察院在办理职务犯罪案件时，没有其他机构对其进行监督，权力不能得到约束，也容易滋生滥用权力的情况，所以，需要引入人民监督员制度，以加强监督，树立检察机关的形象和司法公信力。

重庆市某分院从2009年至2014年共组织人民监督员监督案件167件186人，其中检察机关主动提交监督的拟不起诉案件和拟撤案案件共162件180人，占总案件数的97.0%;人民监督员主动监督案件共5件6人，占总案件数3.0%。到目前为止，重庆市某分院没有新增的“四种情形”的案件监督。从以上数据可以发现，在过去，虽然人民监督员可以对“七种情形”实施监督，但人民监督员监督的案件绝大多数都是检察机关主动提交监督的拟不起诉案件和拟撤案案件，人民监督员监督的案件类型非常单一。监督采取听取承办人汇报的方式，笔者建议在有条件的情况下可以采取案件评查、听庭评议、公开听证等多种方式。这一方面反映了改革方案中拓展监督案件范围、增强人民监督员独立性，另一方面是对人民监督员知情权的完善。

三、完善人民监督员的监督程序

《规定》第四章第二十六条和二十七条规定了由检察机关确定人民监督员监督案件，《改革方案》规定参与具体案件监督的人民监督员，由负责组织案件监督的检察机关与司法行政机关从监督员信息库中抽选产生。抽选完成后，司法行政机关要及时通知被抽选的监督员，告知相关事项，并为监督员开展监督工作提供必要的服务。这种新的抽选人民监督员的形式避免了检察机关抽选人民监督员监督案件的情形，保障证了人民监督员独立行使评议和表决案件的权利，提高了司法公信力和透明度。

《改革方案》还增设了复议程序，即当人民检察院的处理决定没有采纳多数人民监督员评议表决意见时，经反馈说明后，多数人民监督员仍然持异议，可以申请人民检察院复议一次。人民监督员的监督对检察机关不具有强制约束力，人民监督员的监督意见对检察机关仅仅是参考，检察机关可以不采纳人民监督员的意见，检察机关具有最终决定权。［8］在改革方案实施前，检察机关只是对有异议的人民监督员做必要说明，如果检察机关不采纳人民监督员意见，人民监督员就没有救济程序。这在一定程度上挫伤了人民监督员发表不同意见的积极性，不利于保护人民监督员的履职积极性，长此以往，人民监督员会认为自己的意见没有受到重视，可能丧失人民监督员制度设计的初衷。笔者统计，重庆市某分院自2012至2014年以来共组织人民监督员监督案件76件，人民监督员不同意检察机关拟处理意见的共有13件，占案件总数量17.1%。从以上数据可以发现，人民监督员的不同意见基本没有被采纳，他们的异议声音由于各种原因很难发挥作用。所以复议程序的设置极为重要，一方面符合程序正义的原则，另一方面给了人民监督员一个救济渠道，他们可以向组织案件监督的检察机关申请复议一次。

四、完善人民监督员知情权保障机制

《改革方案》中列出了三点要求，建立职务犯罪案件台账制度，建立人民监督员监督事项告知制度，建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。这些要求可以很好地解决人民监督员知情渠道狭窄的问题，有效保障人民监督员的知情权。有助于人民监督员了解案件基本情况，及时发现监督的线索，［9］了解检察机关的执法情况。目前，重庆市某分院积极推进落实改革方案，已建立了职务犯罪台账制度及人民监督员监督事项告知制度，21名人民监督员已查阅职务犯罪台账25次，人民监督员对此项制度的反映良好，消除了检察机关的神秘感，树立了良好形象。重庆市某分院向申诉人、举报人、犯罪嫌疑人及其近亲属通告有关人民监督员监督事项共计63人次。这一方面保证了举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属应有的权利，另一方面对外宣传了人民监督员制度，给他们提供了另一种救济渠道。

五、结语

人民监督员制度改革是深化司法体制改革的一项重要内容，完善后的人民监督员制度将更加有助于充分发挥外部监督的作用，强化人民监督员制度的公信力，提升检察机关法律监督能力，建立高效、权威、公正的中国特色社会主义司法制度。这充分体现了检察机关接受社会各界监督的政治勇气，实现司法为民的宗旨。人民监督员制度将在党的领导下，在实践探索中不断完善并走向成熟。

［1］卞建林，褶宁.人民监督员制度的运行和完善［J］.国家检察官学院学报，2014，(1):68.

［2］袁定波.法学专家学者解读深化人民监督员制度改革方案［N］.法制日报，2015－03－11.

［3］［4］最高人民检察院.最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(2010年10月26日最高人民检察院第十一届检察委员会第四十五次会议通过)［EB/OL］.(2011－04－29)［2015－11－ 13］.http://www.law － lib.com/law/law_view.asp?id=359393.

［5］王忠良.人民监督员选任机制研究:困境解析与路径探究［J］.西部法学评论，2013，(1):118.

［6］李锐，邓礼娥.人民监督员制度探析及建议—由国外相关法律制度带来的思考和启示［J］.行政与法，2013，(9):78.

［7］新华网.深化人民监督员制度改革方案［EB/OL］.(2015－03－1)［2015－11－13日］.http://news.xinhuanet.com/legal/2015 － 03/11/c_127570568.htm.

［8］花沙.人民监督员监督效力的实证分析［J］.理论前沿，2014，(9):135.

［9］郭洪平，徐盈雁.充分发挥人民监督员监督作用健全检察机关接受外部监督制约机制［EB/OL］.(2015－03－12)［2015－11－13］.http://newspaper.jcrb.com/html/2015 － 03/12/content_181181.htm.