政府的正义责任与行政体制改革的关系

朱凤娟

（沈阳师范大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110034）

一、正义是政府合法性的基础和价值核心

伴随着人类文明和社会实践的发展，对正义问题的研究已经延续了几千年。中西方古代的先哲们就用正义、公正、公道等德性要求来解释政治。孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”（《论语·颜渊》）在古希腊的政治学家看来，政治统治的合法性、权威性来自于道德伦理的基本要求。为政者必须是善的，这一点在古希腊人那里是不言而喻的。柏拉图和亚里士多德都把“善”或“至善”作为政治活动、国家生活的最高目标，而国家的善就是正义。柏拉图在其名著《理想国》中把正义作为其国家学说的核心理念，亚里士多德则称：“政治上的善即公正，也就是全体公民的共同利益。”[1]95“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”[1]5特别是到了近现代，正义已经越来越多地被作为评价社会制度合理性的一种道德性标准，被看作是社会制度的一个首要的和根本的价值。也就是说，一个社会制度，首先体现的应该是公平正义，而非其它。正如党的“十八大”所指出的，“必须坚持维护社会公平正义”，“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”，“推动政府职能向维护社会公平正义转变”，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，要“在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利”，必须牢牢把握的基本要求之一就是“坚持维护社会公平正义”[2]。随后，党的十八届三中全会进一步指出：“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。”[3]党的十八届四中全会则在其通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调要“依法维护社会公平正义”[4]。因此，无论是在理论研究中还是实践领域里，政府的正义责任建设都是一个共识，正义是政府的合法性基础和来源。

正如温家宝同志在2008年召开的十一届全国人大一次会议闭幕后答记者问时所强调的：“如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。”[5]当然，作为社会主义国家，原本就是建立在对资本主义制度不正义现象进行批判并在超越资本主义的一切不平等基础上的。但是，随着以市场为取向的经济体制改革的深入，我国社会转型过程中出现的一系列不正义问题使得人们开始怀疑市场经济甚至怀疑社会主义的正义性。因此，如何协调市场经济发展中因追求利益最大化而导致的不正义问题，保证市场经济健康持续发展，维护社会和谐稳定，政府应该承担起对诸种不正义现象的矫正治疗任务，这就是政府的正义责任，也是政府的价值核心所在。

二、当前我国社会正义缺失的现状及原因

我国改革开放的伟大实践经历了将近40年的发展历程，社会主义市场经济体制在经济领域取得了举世瞩目的成就。其中，最重要的成就是把我国从一个总体经济水平非常落后的国家转变成一个总体经济实力跻身世界前列的国家，基本上解决了十几亿人的温饱问题。当然，随着总体经济实力的增强，其他各项事业也取得了快速发展。可以说，这些成就表明，我国从计划经济体制向市场经济体制改革的战略和实践是成功且正确的。为此，我国凭借社会主义市场经济体制成功地融入世界经济体系之中。这是一条充满希望和前景的道路，任何想要改变这种发展道路的企图都是徒劳的，也是错误的。

但是，在建立健全社会主义市场经济体制的过程中却出现了很多不正义、不公正的问题，且越发多样和严重。前些年，媒体报道的瘦肉精事件，毒豆芽、毒奶粉、毒胶囊等现象层出不穷，关乎百姓健康甚至生命的食品药品安全问题屡禁不止，可以说，诚信缺失、道德滑坡现象的泛滥几乎到了令人发指的程度。当然，必须承认的是，市场经济是以寻求利益最大化为永恒诉求的经济模式，这种经济模式本身必然设定了行为主体的“经济人”特征，那么这种“经济人”努力追求自身利益的最大化本应就是合理的。但是，对利益的最大化追求却使得一些“经济人”采取一些非常规的甚至是不道德的手段来满足自身对金钱和利益的贪婪。这样，市场经济所设定的行为主体自由地追求利益最大化的权利，往往以损害他人的利益甚至生命权利为代价。加上监管不到位、官场的腐败，加剧了百姓因无法维护自身的权益而表现出的无助和失望，使社会的冲突和摩擦等各种社会矛盾时有发生。倘若长此以往，必然会对社会主义市场经济的持续健康发展及和谐社会的构建产生消极影响。

在市场经济卓有成效发展的同时，我国的贫富差距也在逐渐拉大。可以说，贫富分化问题是我国现阶段最突显、最易引发矛盾的问题。2013年1月18日，国家统计局首次公布了我国2003年至2012年10年的基尼系数。数据显示，这10年间的基尼系数值在0.473-0.491之间。其中，2008年达到最高值0.491，随后开始逐步回落，至2012年降为0.474。然而，无论此间基尼系数是如何变化的，都高于联合国所设定的0.4这个警戒线。国家统计局局长马建堂也表示，0.47到0.49之间的基尼系数表明我国居民的收入差距还是比较大的，凸显了我国加快收入分配改革、缩小收入差距的紧迫性[6]。与官方统计不同，西南财经大学公布了我国家庭金融调查，结果显示：2010年我国家庭的基尼系数为0.61，其中城镇家庭内部和农村家庭内部的基尼系数分别为0.56和0.60[7]。无论是官方统计还是民间调查的数据，都表明我国居民收入差距的扩大，贫富分化问题越来越成为我国社会亟待解决的重大问题。

与贫富分化同等严峻的另一个问题是权钱交易所产生的寻租式腐败。我国社会进入转型期以来，公权力寻租和官员腐败的状况就不断恶化，已然成为当前中国社会最大的危险之一。权钱交易所产生的腐败不仅造成了巨大的经济损失，由于潜规则盛行，严重破坏了我国市场经济发展的正常秩序，而且对非既得利益者而言也是最大的不公正，这种不公使许多人通过正常努力获得财富地位的观念和通道被改变和阻断。

当然，当前我国社会的不正义问题还有很多，这里指出的仅是与市场经济运行有密切关系的重大问题。我国建立的是社会主义市场经济体制，这一体制除具有市场经济的一般特征外，还具有社会主义的属性，用政府这只看得见的手调控自发市场经济发展中无法解决的问题，是社会主义市场经济的应有之义。

要解决以上不正义问题，首先要弄清楚出现上述不正义问题的原因，即我国政府正义责任缺失的原因。概括起来，我国政府正义缺失的主要原因在于：首先是行政理念的偏失。当前我国正在经历一场巨大的变革，从计划经济向市场经济的转变、从农业社会向工业社会的转变。在中国社会的嬗变中，政府首先选择了以经济建设作为其行政的目标，把效率作为其行政的理念，在一定程度上忽略了对公平、正义的维护，从而导致某些非正义问题的出现。当然，作为发展中国家，在现代化建设的过程中把效率作为行政理念是正常且合理的。物质匮乏不是社会主义，更谈不上正义的实现。然而，在加紧经济建设的同时，更应该意识到，人才是目的，效率只是手段。在社会急剧转型中，政府更应该肩负起其作为公共权力机构所应该承担的正义责任。市场与政府应各归其位、各负其责，不能混为一谈，更不能越俎代庖。党的“十八大”指出要推动政府职能向维护社会公平正义转变，就是执政新理念的体现。

其次是政府与市场之间的纠结关系。就政府与市场的正常关系而言，市场是主角，政府是配角，即是说在经济活动中，政府的功能主要是弥补市场的缺陷，对经济活动进行调节。而对于实行过计划经济的我国而言，虽然政府职能不断地在进行调整，但仍有大量的政府越位现象存在。政府直接介入微观经济活动领域，这一政府与市场间变态现象的存在不仅易使公共资源遭到极大浪费，而且只要存在政府干预市场的空间，哪怕空间再小，就必然存在权力寻租的可能。结果，由于市场经济本身所蕴涵的经济人逐利行为所导致的不正义现象非但不能通过政府得到纠正，反而会因政府的越位行为导致不正义现象的增加。这是问题的一方面。问题的另一方面是，一些应当由政府履行的职责政府却没有做好，其中最主要的就是政府应该对市场行为进行有效监管，特别是应该纠正由于市场经济的运行带来的不正义现象，维护公共利益。

三、政府正义责任建设敦促行政体制改革

随市场经济而来的各种非正义问题，有的源于政府正义责任的缺失，有的源于市场经济本身对于利益最大化的追求。对于前者，显而易见的，政府必然要承担起自身的正义责任。而对于后者，市场无法解决此类问题，或者更确切地说，市场认为追求利益最大化本身是正义的，因此这就需要市场的辅助者——政府发挥宏观调控作用，承担起对非正义的矫治任务。而且，市场经济本身的“经济人”假设之所以会带来一些非正义问题，归根结底也是政府的正义责任缺失所致。因此，政府承担正义责任，必须转变执政理念，对行政体制进行改革。

（一）将正义确定为行政体制改革的首要价值。

我国行政体制改革要实现多种价值目标，比如公平、正义、精简、高效、民主等。而推进行政体制改革的首要任务应是明确其首要价值或者说核心价值，因为任何活动的首要价值都决定着其未来发展的方向。

改革开放以来，我国进行了多次行政体制改革。虽然改革主题各有不同，但是改革的首要目标都是为社会主义市场经济的建立和完善创造良好的政治环境。长期以来我国行政体制改革的首要价值都是在提高行政效率上下功夫，而忽视了对公平、正义等其他价值的追求。学术界虽未把行政体制改革的首要价值界定为提高行政效率，但是也没有形成统一的看法。如有学者认为效率是我国行政体制改革的核心目标[8]，有学者认为公平应成为我国行政体制改革的价值导向[9]，另有学者认为我国行政体制改革的核心价值应该是多元的[10]，近来也有学者认为行政体制改革应该同时贯彻效率与公平正义的双重取向[11]。不可否认的是，政府必须尽可能地提高行政效率，用最少的行政资源提供最优质的公共服务，但是这应该只是手段和工具。作为公共权力的主体和公共利益的代表，政府应公平分配公共资源，公平对待所有利益关系。政府把公平正义放在所有价值的首位，这是由政府的公共性本质决定的。当然，这也意味着，一个政府如果忽视公平正义，其行为就不具有合法性。因此，行政体制改革应当把公平正义作为其首要价值。

从党的“十八大”报告提出“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”[2]，到党的十八届三中全会提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”[3]，再到习近平主席发表的2014年新年贺词“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好”[12]等等，说明公平正义已然成为新时期我国深化行政体制改革的首要价值。

当然，我们需要注意的是，将行政体制改革的首要价值确定为正义，并不是忽视经济效率。首先，普遍贫穷不是社会主义，也不是真正的公平正义。对此，习近平强调指出：“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济社会发展水平……我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实的物质基础。”[13]这就是说经济发展效率是实现社会公平正义的物质前提和保障，没有生产力的大力发展，没有把“蛋糕”做大，就不能真正实现社会主义制度的内在要求和价值取向——正义；这也意味着我们必须坚持经济体制改革的市场化取向不动摇。其次，必须注重改革的系统性、整体性和协同性。正如习近平总书记强调的：“并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题。一个时期有一个时期的问题，发展水平高的社会有发展水平高的问题，发展水平不高的社会有发展水平不高的问题，‘蛋糕’不但做大了，同时还要把‘蛋糕’分好。”[13]

（二）将正义理念现实化

在政府行政体制改革的首要价值确立为正义之后，紧接着要做的就是将正义理念现实化，也就是说行政体制进行怎样的改革才能体现政府行政的正义理念，即将正义从理念变成具有可操作性的制度和政策。正如习近平总书记指出：“不论在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展的权利。”[13]为此，我们对制度的完善提出以下一些重要的原则性构想。

首先，处理好政府与市场之间的关系。按照柏拉图的观点，城邦正义的基本内容就是“各司其职”“各尽其力”，而这非常适用于政府与市场之间的关系。经济领域中，在资源配置中起决定性作用的是市场而非政府。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中指出了政府应尽的三个义务：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。”[14]在他看来，政府只需履行这三个义务就做到了一个正义的政府所应该做的，而经济领域的事情完全交给市场就可以形成“完全自由与正义的自然制度”。这就是政府与市场之间的正常关系。由于我国的市场体系还不健全，市场发育还不充分，特别是政府与市场的关系还没有理顺，市场在资源配置中作用的有效发挥还受到很多限制，所以在行政体制改革中要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”[3]，而政府要做的就是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”[3]。这就意味着，市场机制蕴涵着正义，蕴涵着经济人活动起点的平等：机会平等、竞争平等和权利平等。然而市场中经济人自利的预设又使得市场会造成一些不正义的结果和诚信缺失、道德滑坡、贫富分化等现象。在坚持和推进市场化改革的过程中，我们不能在欣然享受市场所提供的举世瞩目的物质成果的同时承受不正义的痛。政府不仅要对市场竞争的不正义结果进行事后调节，而且要在事前通过法律政策等保障市场规则的正确应用。但是，长久以来政府不但没有解决好由于市场本身对利益最大化的追求所带来的某些不正义问题，反而还因越位干预市场而造成更多的诸如权力寻租式腐败等不正义问题。因此，必须调整好政府与市场之间的关系，使正义得到最大程度的实现。

其次，建立健全各种法律法规。正义理念的实现需要通过一定的法律来进行，因此必须建立健全各项法律法规，推进法制建设，实施依法治国。要形成有效的权力制约和监督体系，用法律制度监督制约行政人员及其行政行为。用各种机制约束政府及其行政人员，从法律制度上对行政人员的各种以权谋私行为进行事前的防范和事后的惩治。

再次，完善各项制度政策以帮助弱势群体。人民群众是历史的创造者，社会的发展成果是由人民群众共同创造出来的，所以必须由人民群众共享发展成果，这既符合共同富裕的社会主义本质，也是社会主义正义的体现。因此，一方面要根据国情民情选择适合我国实际情况的社会保障模式，进一步完善社会保障体系，保护公民尤其是弱势群体的基本利益。另一方面要通过健全公平正义的再分配制度对社会富裕阶层进行调节。可以说，任何不公正的收入分配都会引起社会成员的不满，进而影响社会的和谐稳定。因此必须发挥政府的调节职能，对初次分配所造成的各种不公正进行再分配调节，在再分配中更加注重公平，特别是要完善以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的机制，加大税收调节力度。当然，必须强调的是，我国将长期处于社会主义初级阶段，发展仍然是解决我国所有问题的关键，因此，我们在完善再分配制度的同时，不能忽视效率，仍要坚持以按劳分配为主、各种分配方式并存的分配制度。

最后，加强道德建设。制度的正义设计与改革永远不能穷尽制度实施中所面临的环境变化，所以一定要有道德作为支撑。这个问题可能正好契合了一些现代西方政治哲学家们为政治正义确立道德依据的努力，例如罗尔斯，他在《正义论》中高度重视政治的正义与道德能力的关系：“我希望强调，正义观只是一种理论，一种有关道德情感（重复一个十八世纪的题目）的理论，它旨在建立指导我们的道德能力，或更确切地说，指导我们的正义感的原则。”[15]在此，一方面要注重培养一般公民的内在于道德素质的正义精神和正义能力，另一方面更要着重培养行政人员的职业道德。行政人员作为公共权力的执行者，其活动的出发点和归宿理应是公共利益，所以要无条件地服务于公共利益和人民群众，决不能将公共权力当作谋取私人利益的工具。

需要特别指出的是，一旦我们将正义确立为政府行政或者行政体制改革的首要价值或理念，就已然预设了一个前提：它永远是无法完整实现的理想，因为它不是抽象的、一成不变的，它在任何时代、任何国家都是具体的、历史的。所以政府正义是一个理念，它永远在路上，人们只能在无止境地追求中无限接近它。

[1]亚里士多德.政治学[M].颜一，秦典华，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告[EB/OL].[2012-11-19].http∶//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-15].http∶//finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].[2014-10-28].http∶//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[5]十一届全国人大一次会议举行记者招待会温家宝总理回答中外记者提问 [EB/OL].[2008-03-19].http∶//news.sina.com.cn/c/2008-03-19/052013595261s.shtml.

[6]国家统计局首次公布2003至2012年中国基尼系数[EB/OL].[2008-01-18].http∶//politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html.

[7]报告称中国家庭基尼系数0.61贫富悬殊世所少见[EB/OL].[2012-12-10].http∶//news.qq.com/a/20121210/000069.htm.

[8]王世雄,陈国旺.论中国行政体制改革的目标模式——对90年代行政体制改革目标理论的回顾与思考[J].南京社会科学，2000（7）：52-57.

[9]周庆国.公平：我国行政体制改革价值定位的核心要素[J].华侨大学学报：哲学社会科学版，2009（3）：22-28.

[10]王洛忠.论中国政府行政改革的基本价值选择——以1998年中央政府机构改革为例[J].中国行政管理，2000（10）：60-64.

[11]王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理，2014（2）：6-13.

[12]习近平.2014年新年贺词 [EB/OL].[2014-01-01].http∶//news.sina.com.cn/c/2014-01-01/070429133511.shtml.

[13]切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].[2014-01-01].http∶//politics.people.com.cn/n/2014/0101/c1024-23994509.html.

[14]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下[M].郭大力，王亚南，译.北京：商务印书馆，1974：253.

[15]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1998：50.