论开放型经济新体制的基本框架与实现路径

全 毅

党 的十八届三中全会决定提出要构建开放型经济新体制。这是经济全球化进入新阶段，我国成为世界贸易大国和对外投资大国的背景下，对我国经济体制改革提出的新要求和战略部署。什么是开放型经济?如何构建开放型经济新体制?本文首先分析我国提出构建开放型经济新体制的背景，然后辨析开放型经济概念并据此提出构建开放型经济体制的框架，最后指出实现开放型经济新体制的路径。

一、提出加快构建开放型经济新体制的背景

我国当前提出加快构建开放型经济新体制具有深刻的国际国内背景。习近平指出:要准确把握经济全球化新趋势和我国对外开放新要求。从国际形势分析，多边贸易体制和区域贸易安排一直是驱动经济全球化向前发展的两个轮子。目前全球贸易体系正经历自1994 年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构的关键时期。

(一)经济全球化进入新阶段:以产品贸易为主导转变为以价值链贸易为主导的新阶段

全球价值链的兴起与发展对国际生产体系、商业业态与贸易投资格局产生了深刻影响，成为重新塑造世界经济格局的重要因素与趋势之一。全球价值链与国际贸易紧密联系的结果之一是，全球贸易中中间产品贸易份额已经高于最终产品，占全球货物贸易总额的60%。进入21 世纪后，全球生产、贸易与投资体系已经逐步由传统模式向新型模式的转变。贸易与投资关系已经不是传统的替代关系，而是表现为互补关系，跨越国界的贸易、投资、服务日益融合，国际贸易的障碍已经不是关税，而是“边境内”的监管、非关税壁垒和繁文缛节的行政管理。现行的以1994 年乌拉圭回合协议为主的WTO 贸易规则和贸易政策，难以适应以全球价值链为代表的新贸易模式的要求。在美欧日等发达国家的跨国企业已经完成对全球生产体系的布局后，在全球价值链和国际生产网络成为塑造世界经济格局的重要因素时，传统的多边贸易体制难以满足其利益最大化的要求。他们迫切需要制定对其有利的新贸易投资国际规则以实现全球价值链的无缝对接，降低成本，继续保持领先竞争力。

(二)全球多边体制停滞不前，区域经济一体化向更高水平发展

2001 年多哈回合启动以来，由于发达国家与发展中国家陷入旷日持久的争议，使得多边贸易体制谈判陷入僵局。相反，区域经济合作加速发展，各种双边和区域贸易协定逐渐扩展和巩固，作用日益突出。截至2015 年4 月，全球共签署449 个区域贸易协定，其中70%是近10 年出现的。特别是2008 年国际金融危机后，世界贸易大国纷纷参与到双边和区域贸易协定谈判中，不仅推动全球区域经济一体化更广泛的发展，而且使区域经济集团日趋“大型化”。尤其是美欧牵头商谈规模庞大、标准更高的自贸协定，推动全球经贸格局和国际经贸规则加速演变，使其他国家都感受到新的竞争压力，被迫调整贸易策略，寻求新的更高水平的贸易与投资自由化安排。新一代区域贸易协定所涵盖的领域和规则已经不再囿于传统的货物贸易自由化及其所涉及的关税和非关税壁垒减让，而是涵盖了服务贸易自由化、农产品贸易自由化、投资自由化、贸易争端解决机制、竞争政策、知识产权保护标准，甚至包括环境标准和劳工标准等超越WTO协定的内容。

(三)美国主导TPP、TTIP 和TISA 的谈判，正在构建一个全新的国际贸易规则体系

美国主导的TPP 和TTIP 分别于2010 年3 月和6 月开始谈判。而TISA 则是美国和欧盟带领的20多个服务业挚友集团于2012 年12月启动的。美欧日等发达国家和地区签署的自贸协议多数都包含新一代贸易与投资议题。这些谈判将贸易新规则所规范的领域从边境延伸到边境后，试图在竞争中立、投资保护、贸易便利化、知识产权、劳工标准、政府采购、电子商务、环境产品等议题上形成新规则，力求实质性地提高全球市场的相互开放程度。这些议题成为当前规则博弈的重点，鉴于美欧日市场规模及在国际价值链的主导地位，美欧主导的这些谈判的结果很可能成为引领未来全球贸易规范的基准。

(四)构建开放型经济新体制是中国经济发展的必然选择

新一轮开放型经济发展是在我国已经成为世界第一大贸易国、资本净输出大国的背景下推出的。2010 年我国取代日本成为世界第二大经济体，2013 年取代美国的成为世界第一大贸易国。第一大外汇储备国。中国国内市场广阔、资金充裕、产业配套能力强，企业创新和国际化经营能力也逐步提升，这为我国扩大开放，全面参与经济全球化奠定了坚实的物质基础和提供了有利条件。中国巨大的生产能力需要构建双边和多边的自由贸易体制为中国产品提供稳定的国际市场环境，巨大的国内市场则构成贸易体制更加自由、更加便利的市场基础。这要求我国实行更加积极主动的开放战略，构建以我国为核心的自由贸易区网络和参与多边国际经贸规则的制定，使国际经济秩序更加合理。

但随着我国跨入中等收入国家行列，劳动力、土地等要素价格持续上升，以及因对外贸易摩擦导致人民币持续的升值，以往外向型经济增长所依赖的低成本竞争优势遭到严重削弱，同时能源、资源和生态环境约束趋紧，国内经济发展进入新阶段和新常态。2010 年以来我国经济告别持续30 多年的高速增长阶段和出口导向驱动阶段，以往的重商主义贸易政策难以为继。中国需要在巩固传统优势时，引进研发与技术创新等更高级的生产要素来促进国内的产业结构升级转型，创造对外开放新优势。以往中国制造业的开放，促进了制造业的跨越式发展，现在，我国需要审时度势，扩大服务业、农业等领域的对外开放，特别是生产性服务业，来促进经济结构调整。服务贸易与货物贸易的最大差别是，货物贸易可以通过商品进出口满足消费者，而服务贸易则通过市场准入直接为消费者提供服务。

与此同时，中国正在从引资大国向对外投资大国转变。2013 年末中国对外投资累计高达6091 美元，仅次于美国与日本，位居世界第三大投资国，其中，非金融类对外投资累计为5257 亿美元。而且近年来我国利用外资与对外投资日益持平，可能成为净对外投资大国。但我国企业“走出去”仍处于初级阶段，特别是对外投资管理体制建设相对滞后，无法完全适应对外投资加快发展的新形势，在投资审批、外汇管理、金融服务、货物进出口、人员出入境等方面仍存在诸多障碍。中国的资本输出需要更加畅通的渠道，这对对外投资体制提出更高要求，对外投资引申的投资保护(准入前国民待遇、负面列表清单、知识产权)也更加迫切。这就要求构建促进内外双向投资更加完善的投资管理体制。因此，中国需要构建促进资本、服务、劳务、信息和技术顺畅流动的开放型经济体制，实行以自由投资为导向的投资政策和投资规则，构建以双边或多边投资协定为基础的投资保护体制，实现“引进来”与“走出去”更好地相互结合。构建开放型经济新体制具有迫切性与现实性。

总之，当前国际投资贸易格局正深度调整，新一轮开放型经济要求我国主动参与全球经济治理，参与制定国际贸易投资新规则，推进双多边贸易协定，构建高层次自由贸易区网络，嵌入设计、营销等全球价值链高端，培育国际竞争新优势。我国经济发展进入新常态，为了妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要扩大对外开放，实施积极主动的开放战略，加快构建开放型经济新体制，努力在经济全球化中抢占先机、赢得主动。

二、开放型经济新体制的内涵、目标与框架

(一)开放型经济体制的内涵

目前学术界对什么是开放型经济?什么是开放型经济体制?它们与外向型经济和外向型经济体制有什么区别?概念非常模糊，存在许多认识上的误区。

我国学者认为，开放型经济是与封闭型经济相对应的一个概念。开放型经济是开放度较高的经济体系、运行机制和法律制度，或者说是指商品、服务和生产要素(资本、技术等)能够较自由地跨越边境双向流动，按照市场规律在世界范围内实现资源优化配置的一种经济状态。与外向型经济不同，开放型经济更多地体现为一种政策取向和制度安排，具有经济制度的性质。而外向型经济是与内向型经济相对应的一个概念，它强调利用外部市场和资源在本国经济运行中所起的作用，它侧重依赖外部市场和资源(尤其依赖出口)促进国民经济增长。从本质上看，外向型经济就是出口导向型经济;从主观意义上来讲，外向型经济乃是一种经济发展战略;从客观的角度而言，外向型经济则是一种经济发展模式;在一定阶段上，它是产业、地区、企业的出口导向发展战略，更多的时候是指“两头在外”的一种经济发展模式，而不是一种经济制度。

上述看法具有代表性，但仔细推敲就会发现，学者们没有区分经济形态与经济制度的关系。比如上文认为外向型经济是一种经济发展模式，而开放型经济则是一种经济制度。实际上，不论外向型经济，还是开放型经济，都是特定经济政策(或者经济发展战略)及其经济法规基础上形成的一种经济形态。我国外向型经济是改革开放以来，沿海外向型经济发展战略以及一系列“奖出限入”政策和法律制度下，形成的一种经济发展模式或经济形态。特别是1988 年沿海国际经济发展战略以及1994 年汇率制度并轨后，形成了一整套的重商主义经济政策。这一重商主义政策体系在我国2001 年加入WTO 后仍然没有改变。

尽管我国从十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出积极参与国际竞争与国际经济合作，发挥我国比较优势，发展开放型经济，使国内经济与国际经济实现互接互补，这是第一次提出发展开放型经济的概念。十五大报告又两次提到发展开放型经济，强调“开放型经济进入新阶段”，要求“提高开放型经济水平”。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的若干问题的决议》提出按照市场经济体制目标及WTO 规则，建立一个公平、透明和稳定的涉外经济管理体制，逐步消除原先外资外贸导向型的特殊开放政策的扭曲效应，实行内外资两税并轨和反垄断法、调整加工贸易和出口退税政策等等。十七大报告提出发展“内外联动、互利共赢、安全高效”的开放型经济体系。十八大报告再次提出发展“互利共赢、多元平衡、安全高效”的开放型经济体系。但是，无论政府正式报告，还是我国学者的研究文献中，都将发展对外贸易、利用外资和对外投资等“三外经济”作为开放型经济体系的论述范畴，没有区分外向型经济与开放型经济的本质区别，更没有正式提出构建开放型经济体的问题。

冯苏宝先生指出:开放型经济与外向型经济这两种模式从内容到形式有相同之处，二者都立足于对外开放，着力于深化国际分工与合作，以解决国内资源要素的匮乏，提高经济发展效率。但实际上它们的差异甚大，开放型经济是外向型经济发展的更高阶段，是外向型经济发展的一种逻辑结果。开放型经济类似世界上的自由港经济，以贸易投资自由化为导向，与国际经贸规则全面接轨，在制度安排上实现“四大自由”，包括贸易自由，即解除贸易管制;金融自由，即外汇自由兑换，资金自由出入和转移;投资自由，即自由投资、经营;运输自由，即物流国际一体化。

中国作为区域经济发展与城乡发展不平衡的大型经济体，不可能完全实现类似自由港制度的开放政策。但开放型经济应该是与以重商主义为指导的外向型经济有本质的不同。开放型经济应该是以自由贸易理论为指导的市场经济范畴，实现更加中性的贸易与投资政策。真正的开放型经济是生产、交换、分配、消费都国际化的经济。开放型经济也是以相应的法律制度和经济政策为基础的。因此，开放型经济体制本质上是一套政府基本按照市场经济的机制和规则进行管理活动的运行机制和法律制度。

(二)开放型经济体制的目标

我国从加入WTO 开始构建开放型经济新体制，加入WTO 前后，中国出版了数百种普及WTO 书籍和学习材料，立法机构和行政部门进行了历时数年的文件整理和清理，如此大规模的国内外贸体制接轨行为在GATT 和WTO 历史上都是罕见的。加入WTO 在中国改革史上留下了浓重的一笔，成为以开放促进改革，以开放倒逼改革的案例。当然，由于WTO 更多涉及的是国际贸易和国内商品流通的体制安排，其对投资行为、要素市场、资本账户开放乃至服务贸易的涉入都不深。因此，随着中国改革进入深水区，2003 年以来国内经济体制关键领域的改革和开放进展缓慢。

随着WTO 启动多哈回合谈判的失败。各国竞相推出双边和区域性的自贸协议安排，推出高标准、广覆盖的自贸协议，正在重塑全球贸易体系，加上中国经济进入新常态，我国面临的内外压力再次增加。因此，十八届三中全会《决定》明确提出了构建开放型经济体制的目标，要求“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、‘引进来’和‘走出去’更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。”2014 年12 月5 日，习近平在加快自由贸易区建设集体学习时再次强调，必须适应经济全球化新趋势、准确判断国际形势新变化、深刻把握国内改革发展新要求，推进更高水平的对外开放，加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，培育国际竞争新优势。

深刻理解和把握新常态下构建开放型经济新体制的基本要义和具体目标是重要的。开放型经济的主要特征是:商品、要素与服务在不同国家之间自由流动，从而实现全球范围内最优资源配置。笔者认为，构建开放型经济新体制的总体目标是:适应经济全球化新形势和中国对外开放的新要求，构建全方位、立体化、网络状的开放系统，推动国内外商品、生产要素和服务的双向自由流动，资源高效配置，市场高度融合。以开放促改革，以改革促发展，实现我国经济的转型升级目标。

第一，构建开放型经济新体制，就是要适应经济全球化新形势。开放型经济新体制必须适应国际经贸规则由产品贸易模式向价值链贸易模式的转变，把握国际贸易与投资新规则从边境开放向”边境内“开放拓展的新形势。但适应高标准的国际贸易投资规则，不是单纯的与国际惯例接轨，被动接受其他国家制定的经贸规则，而是我国主动参与全球经济治理和国际投资贸易规则标准的制定，推动国际经济秩序朝更加公正合理方向发展。我国从贸易大国向贸易强国的转变，就是从国际贸易规则接受者向规则制定者和引领者的转变。自由贸易区作为制定国际贸易规则的重要平台，中国要加快高标准的自由贸易区谈判，构建自由贸易区网络。通过构建高标准的自由贸易区，利用国际约束力促进国内的经济体制改革，必然推动中国贸易体制与投资体制的自由化与便利化，建立更加成熟、规范、透明的市场经济体制，营造更加法制化、国际化的营商环境。

第二，构建开放型经济新体制，就是要更好地协调和促进对内对外开放，促进国内统一市场和一体化程度的提高。开放型经济新体制是促进国内区域、部门之间的开放，促进国内东中西部生产要素的自由流通，克服部门和地区保护主义，实现区域均衡发展的有力抓手。我国资本西进和劳动力自由流动，是促进东西部协调发展的基础和前提。去除束缚国内资本与劳动力自由流动的各种行政壁垒和藩篱，扩大对内开放是对外开放的基础和前提，国内统一市场的规模和一体化程度决定了对外开放的效益和对外商和投资者的吸引力。构建开放型经济新体制，是对中国36年开放型经济发展经验的继承与发展。“以开放促改革”，这是新常态下我国对外开放的新目标。当前，我国改革已经进入深水区，各种体制机制弊端严重制约改革进一步深入推进，亟须通过更高水平的对外开放倒逼国内社会经济管理体制改革，以此进一步释放市场活力。因此，开放型经济新体制是国内市场经济体制的有机组成。

第三，开放型经济新体制要促进“引进来”和“走出去”更好的结合，促进国内外要素有序自由流动，促进资源高效配置和经济结构的转型升级，培育我国参与国际经济竞争的新优势。经济学常识告诉我们，资本、劳力、技术、信息、服务等生产要素的通畅流动是价值生产创造的重要条件。特别是在经济全球化时代，一个国家或地区在要素联通上越畅通，越高效，其活力与增长势头就越可观。作为当代国家竞争基础的广义要素既可能通过国际流动实现其优势，又可能通过本国的培育而形成其优势。迈克尔波特指出:“人力资源、知识和资本是可以在各国间流动的。高级技术人才正如科技知识般高度流动，这种人才流动随着国际通信的发达而更加显著。当一国任凭它拥有的人力资源等生产要素离去时，这一部分生产要素也就不成为该国的优势。能有效应用这些流动的生产要素、提高配置生产率的国家，通常也是国际竞争中的赢家”。构建开放型经济新体制的要义，就是要解决“引进来”和“走出去”过程中的“肠梗阻”，促进生产要素在国内外有序自由流动，实现资源高效配置，促进我国经济的国际化。

第四，开放型经济新体制是与世界经贸规则全面接轨，促进我国深度参与全球化，也能确保国民经济安全的制度安排。加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，显然会让我国优势产业和优势生产要素在深度参与全球化过程中获得更加广大的发展空间，享受全球化红利。但我国在获得全球化收益的同时，也面临着国际投机资本冲击的风险，以及国际强势企业竞争激烈，国内弱势产业和群体遭受冲击的风险，需要构建监管高效的安全保障机制。但对弱势产业和国内弱势群体等贸易输家实行贸易保护政策，必然招致贸易伙伴的强烈报复，使得国家整体利益受损，因而贸易保护政策并不符合帕累托最优原理。达成自贸协议构建开放型经济新体制对整体经济产生正面效应的必要前提是建立一套能够使资源有效重新分配的机制，让赢家的利得能够补偿输家的损失，再让输家愿意支持赢家，以便经济顺利运转。建立健全对外开放补偿机制即贸易调整援助制度是更符合帕累托效率改进的政策选择。

(三)开放型经济体制的基本框架

根据开放型经济的基本特征与制度要求，我们认为，开放型经济新体制应当包括这些内容:

第一，贸易自由化与便利化的制度安排。贸易自由化是开放型经济的应有之义。中国加入WTO 后，中国在开放市场和市场化改革方面取得重大进展。但由于WTO 规则是1994 年达成乌拉圭回合协议，主要涉及关税和非关税壁垒的制度安排，其对投资行为、要素市场、资本账户开放、乃至服务贸易的涉入都不深。其深度和广度都已经无法满足当今各国产业发展和彼此间更加密切的经贸联系的需要。在全球价值链发展日益常态化的今天，贸易的主要障碍已经不是关税，而是“边境内”的监管、非关税壁垒和繁文缛节的行政管理。贸易自由化政策从货物贸易转向服务贸易、从最终产品转向价值链、从获取资源转向要素整合。因此，我国要增加贸易机会，减少贸易成本，必须削减“边境内”的贸易壁垒。这涉及国内经济体制、规制与政策的调整。

第二，投资自由化与便利化的制度安排。投资自由化与便利化已经成为新一代自由贸易区谈判的主要议题。新的投资协定则要求给予外国企业“准入前国民待遇”和“负面清单”管理制度，增加了对外国投资者进行必要规制与促进可持续发展的内容，包括投资者义务、企业社会责任、投资便利化、知识产权、竞争政策、公共治理、反腐败、投资者与东道国争端解决、基础设施与公私合营等内容，投资自由化和保护程度更高。我国采取逐案审批和产业指导目录的正面列表管理方式，对内外资企业也使用不同的法律法规。正如汪洋副总理指出的:这种管理方式的优点是政策导向性强，缺点是审批环节多、政策透明度差，容易导致“玻璃门” “弹簧门” “旋转门”等问题，行政成本和营商成本都较高。而采取“准入前国民待遇”和“负面清单”的管理方式，将有利于规范和约束政府行为，为企业创造一个稳定、透明、可预期的营商环境。改革利用外资和对外投资的管理体制，让国内外资本、劳工、技术、服务等生产要素能够更顺畅的自由流通。

第三，金融国际化与资本账户开放。加入WTO 后，我国对国外金融机构开放已经迈出坚实的步伐，比如逐步取消外国金融机构进入中国的地域限制和业务限制;放宽外国证券公司和保险公司的股权限制和业务限制等，金融国际化成效显著。但在金融市场化和放开经营方面还有诸多限制。我国迫切需要通过国际化优化金融发展理念、制度、技术以及金融资产和资本机构，不断为金融发展注入新的活力。要积极探索金融市场化、国际化和金融监管等重点领域的改革，突破制约金融发展的体制机制，充分发挥市场在金融配置中的决定性作用。放松利率、汇率与信贷管制，允许各类金融机构自主决定交易产品和服务的价格是金融体制改革的方向。放松外汇管制，开放资本项目下可自由兑换，促进国际资本自由流动是金融开放的重要内容。积极参与国际金融秩序和规则的制定，稳步推进人民币汇率形成机制改革，加快人民币国际化进程。推动我国金融机构实施“走出去”战略，提高金融机构国际化能力建设和跨国经营能力，提高金融服务效率和风险管控能力，致力建设好具有良好品牌和国际竞争能力的开放型金融机构。

第四，生产要素的跨境有序自由流动的制度安排。促进劳动力、资本、技术、信息、服务在国内外有序自由流动是构建开放型经济体制的重要目标。为了促进国内产业转移和东西部经济均衡发展，既要提高中西部地区政府公共服务效率和改善基础设施，更要促进国内东西部和南北部劳动力的自由流动，例如改革户籍管理制度，消除城乡壁垒，户籍不能与社会保障等挂钩，对人口进行工作和生活属地管理。以自由贸易试验区和国际自贸协定为载体，通过双边、区域合作协定协调自然人移动和出入境签证服务，促进国内外资本、技术、管理人员、劳工、信息、服务的自由流动，促进资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。

第五，安全高效的监管制度与监管能力建设。构建开放型经济新体制，对我国政府的监管制度和监管能力提出更多挑战和更高要求。习近平主席要求在构建开放型经济体制时，要坚持底线思维、注重风险防范，做好风险评估，努力排除风险因素，加强先行先试、科学求证，加快建立健全综合监管体系，提高监管能力，筑牢安全网。这要求我们在对外开放时，要做好预测，哪些产业可以完全开放、哪些可以部分开放，哪些不能开放，以及对开放后面临的风险要做到心中有数。中国要改变重前期审批，轻事中事后监管，重合规性监管轻风险性监管的监管模式。要建立健全安全审查制度，对发生在我国境内的股权投资和并购要依法进行投资安全审查，确保国民经济的安全。资本账户开放后，要防止突击资本的大进大出，建立数据共享和分析监测体系。金融监管需要改变分业监管的模式，银监会、证监会和保监会在筑好防火隔离墙的同时，要强化协调合作，建立数据共享系统，堵塞监管漏洞。

三、构建开放型经济体制的实现路径

为实现构建开放型经济新体制的目标，中央的顶层设计和战略部署是在三个方面采取重点突破:一是放宽投资准入，尤其是服务业的开放。包括统一内外资法律法规、扩大企业和个人对外投资、加快同有关国家和地区洽签投资协定。二是加快实施自由贸易区战略。包括坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边和区域次区域开放合作，改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制。三是扩大内陆沿边开放。包括推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展、支持内陆城市增开国际客货运航线、加快沿边开放步伐等。

根据中央深化改革的战略部署，改革要取得成效，选准突破口是至关重要的。

(一)以自由贸易试验园区为突破口

构建开放型经济新体制第一个最好的突破口，就是建设若干个自由贸易试验园区。经济体制改革是重大利益结构的调整，随着改革的深入推进，其所面临的风险难以预料。最主要的风险是国家治理方式变革和利益调整。这就需要通过具有相当好基础的自由贸易实验区的先行先试，取得改革经验，调整各种改革主体的改革收益预期，降低改革风险。

2013 年9 月18 日国务院颁布的中国(上海)自由贸易试验区总体方案要求:经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革。加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。

中国自贸试验区试点的可复制和可推广的改革试验主要包括三个方面。

一是国家治理制度变革，主要表现为与政府职能有关的投资管理制度改革;首先是行政审批制度改革中的管理制度创新。行政审批导致的监管缺位和效率低下等问题长期困扰着我国经济。从行政审批到备案管理是从事前审批到事后监管的必然要求。根据自由贸易区授权法，在自由贸易区内对“外资三法”规定的行政审批进行调整，制定的《中国自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》对“负面清单”之外的领域，将外商投资项目核准制改为备案制;将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。其次是采取“负面清单”的投资管理制度。“负面清单”管理模式的实质是投资自由化。采用“负面清单”必然导致政府监管的重心由事前审批转向事后监管，如果政府不能实现过程监管，必然导致风险剧增。这对习惯于审批管理的政府管理能力是一个挑战。

二是贸易自由化改革，主要表现为构建海关、商检和外汇等政府机构的协同、高效管理模式。遵循国际惯例和标准是贸易便利化改革的重要目标，其改革包括贸易过程的所有环节。除海关和跨境制度等核心问题外，还涉及运输、许可、检疫、电子数据传输、支付、保险及企业信息等方面。中国长期以来实行部门垂直化管理，海关、商检及其他职能部门间的协调机制不畅，直接影响了企业进出口效率。自由贸易区顾名思义是贸易的自由化，自由贸易区内除国家明令禁止的武器与黄赌毒外的其他商品和服务应在可自由贸易之列。实行“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的监管制度。这就要求建立数据共享系统和电子口岸，推行第三方检验检疫，国际贸易结算服务，拓展专用账户的服务贸易跨境支付和融资功能等海关、商检与其他职能部门高度协调的监管体制。

三是市场起到决定性作用，核心是金融市场化改革，表现为金融市场化与资本项目可兑换。上海自由贸易试验区金融自由化改革的重点。一方面是金融服务业的开放:自由贸易区明确支持各类金融机构在试验区设立分支机构，包括中外资银行、保险公司以及非银行金融机构，特别是允许民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。另一方面是金融市场化改革:自由贸易区内允许实现人民币资本项目的可兑换，金融产品利率市场化、人民币跨境使用等先行先试。第一，在自由贸易区内实现金融机构资产实行市场化定价。第二，鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资便利化。第三，深化跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点，促进跨国公司设立区域性或全球性资本金管理中心，实现贸易投资便利化。

(二)加快实施自由贸易区战略

作为“引进来”与“走出去”相结合、通过“互利共赢”谋求更高开放利益的重要平台和载体，中国参与区域经济合作尤其是构建自由贸易区，能够化繁为简，将稳定和拓展外需，发挥扩大内需对贸易平衡的推动作用，促进扩大开放与区域协调的多层次互动，突破发展的资源环境瓶颈和外部体制约束，“扩大和深化同各方利益的汇合点”，适当提供公共产品，增加话语权，促使国际经济秩序更加公正合理等。因此，加快实施自由贸易区战略，是适应经济全球化新趋势的客观要求，是构建开放型经济新体制的必然选择，也是我国积极运筹对外关系，实现对外战略目标的重要手段。

习近平指出:“加快实施自由贸易区战略是一项复杂的系统工程。要加强顶层设计、谋划大棋局，既要谋子更要谋势，逐步构筑起立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球的自由贸易区网络，积极同‘一带一路’沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。要努力扩大数量、更要讲质量，大胆探索、与时俱进，积极扩大服务业开放，加快新议题谈判”。高质量的自由贸易区建设将等同于又一次加入世贸组织的效果，会带动全方位的改革。

在今后的自由贸易区谈判中，对于中国已经被普遍接受和认同的新议题，可以进一步将其推广，并纳入新的自贸区谈判模板中。例如，对于海关程序、投资和服务领域等条款的覆盖率和承诺率较高，可以在今后的谈判中进一步细化协议的规则，打造这类条款的中国范本;货物贸易要尽量采取“负面清单”列表的承诺模式，逐步实现自由贸易区在货物贸易方面完全自由化的目标;对于国有企业、竞争政策、知识产权、研发等覆盖率较高的条款，可以先做出非约束性承诺，然后逐步严格实施，促进国内外公平竞争和要素自由流动，并克服国内规制的政策壁垒。

中国应坚持权利与义务平衡的原则，维持有效监管的权利。主动发掘自身的攻势利益，在谈判中敢于提出自己的要求。例如，中国在谈判中可以适时提出反倾销规则、全球供应链自由化、自然人流动、电子商务、对外投资保护等有利于本国经济发展的新议题。而对于政府采购、环境和劳工标准等由发达国家强势主导并向发展中国家施加压力的条款，则需要保持警惕和保留态度，保证现阶段中国的经济增长红利，实现产业结构和经济结构转型升级的平稳过渡。对于不同的谈判对象采取不同的灵活态度，构建利益同盟与集团，最大限度地争取本国的政治与经济利益。

(三)构建双边或多边投资协定

目前，国际投资规则正在制定过程中，主要有TISA 协议谈判，各种双边投资协定(BIT)。抓住中美、中欧等投资协定谈判的机会，改革涉外投资审批体制、外汇管理体制、人员出入境签证制度、完善领事保护体制，提供权益保障、投资促进、风险预警等更多服务，扩大投资合作空间。一旦中美、中欧投资协议签署，对中国计划经济脱胎而来的政府审批制度及传统政府思维模式和管理模式将是一个颠覆性冲击。因此，把中美和中欧投资协定谈判比喻为中国经济的第二次入世并不为过。

中国以前的投资管理制度采取“准入后国民待遇”原则和“肯定列表清单”管理制度，与现行国际投资规则存在较大差距。我国将按照“准入前国民待遇”原则和“负面列表清单”管理制度，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明和可预期性。但这要求我国必须将所有部门纳入谈判范围，包括不可预知的新兴部门。如果不能将其列入清单则意味着新部门一出现即全面开放，面临其他国家强大的竞争压力。因此，除将少数敏感部门和未知新兴部门列入“负面清单”外，过去保护较多的金融、教育、文化、医疗、通信、育幼养老、建筑设计、会计审计、海运空运、商贸物流、电子商务等服务业领域将全面放开外资准入限制。现阶段，开放金融、教育与医疗对我国培育高级生产要素具有特别重要的意义。我国需要大力引进国外特别是发达国家的理工类大学和职业技术类教育资源，需要引进美国大学先进的教育理念和德国严谨的职业技术精神，为中国创造和中国质量插上翅膀。

对外洽签投资协定也为我国实施“走出去”战略提供了制度保障。但加快实施“走出去”战略，扩大企业和个人对外投资，关键是深化对外投资管理体制改革，放宽对外投资限制，落实“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，确立企业及个人对外投资的主体地位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许企业和个人发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式“走出去”开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。我国政府要在投资审批、外汇管理、金融服务、人员出入境方面简政放权，消除对外投资的各种障碍。这体现了国家支持企业加快“走出去”的政策导向，必将推动我国对外投资迈上新台阶。

(四)扩大内陆沿边地区全方位开放

随着上海、天津、福建和广东自由贸易试验区的初步试验成功，我国还可以选择若干沿海重要港口城市如青岛、大连、宁波(舟山)、连云港等，选择长江流域的南京、武汉、重庆、成都等经济重镇，以及内陆地区的中心城市如西安、郑州、兰州，以及沿边地区的重点口岸如珲春、绥芬河、满洲里、二连浩特、霍尔果斯、喀什、瑞丽、河口、东兴等城市设立自由贸易园区。

抓住全球产业重新布局和我国东部地区产业结构转型升级的机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。促进东部地区产业西进转移，创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市开辟航空港或陆港自由港，增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，推广属地单证、口岸放行的通关模式，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。

加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和通关、签证政策。建立开发性金融机构，大力发展金融中介组织，为民间资本与开放型经济实体的对接搭建平台。加快同周边国家和区域的互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设。

(五)加快实施“一带一路”战略

“一带一路”战略以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，是全方位、立体化、网络状的开放系统，意在全面推进与沿线国家和地区的经贸、文化、安全合作，带动我国沿边地区和内陆地区的发展，构建利益共同体、命运共同体和责任共同体。

加快基础设施的互联互通，强化商路联通。陆上基础设施以铁路、公路和空港为主，加快建设欧亚大陆桥和中蒙俄、东南亚和南亚的国际大通道，构建联通内外、安全畅通的综合交通运输网络，协调轨道交通标准。海上丝绸之路以港口建设及互联互通为重点，有利于促进海上航道的安全与高效。未来还要扩大非洲国家的港口和铁路项目建设，帮助这些国家发展电子商务、改进通关制度，推动海关、质检、电子商务等部门的协调合作，实现基础设施标准协调化以及通关制度便利化，协调沿线国家运输与安全标准，降低贸易和投资成本。

建设合作平台与经贸新规则，促进货物畅通。中国应根据“一带一路”建设的需要与战略安排跟沿线国家搭建更多的自由贸易区、双边投资协定和境外经济合作区，简化出入境签证手续以及组建丝绸之路沿线港口城市联盟等合作机制，促进贸易与投资自由化，为双边和多边经济合作提供制度保障。在港口互联互通与航运安全领域构建起通用的海关程序与通关制度、船舶登记制度、船舶检查制度、船舶签证制度、航线管理制度、船员保护制度、海上救助制度、海洋生态环境保护制度、联合打击海盗等区域协定，为海上丝绸之路保驾护航。通过合作平台与自贸协议，构建适应丝绸之路建设的开放型经济新体制，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。

加强人文交流与人力资源培训合作，促进民心相通。加强人文交流有利于民心沟通，形成区域身份认同，为区域合作奠定广泛社会基础。海上丝绸之路连接东亚、南亚，沟通太平洋与印度洋，是地缘上的印太区域，该战略的实施显然有利于培育该区域的身份认同。加强该地域的教育与培训、宗教与文化的交流合作对构建海上丝绸之路具有重要作用。比如，中国宣布设立400 亿美元的丝绸之路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供融资支持;未来5 年中国将为周边国家培训2 万名互联互通领域的人才;中印计划合作创办印度铁道学院，为印度培养铁路建设和经营管理人才等。这类人文领域的合作有利于民意基础的形成。

创新投融资机制，促进金融合作、货币流通。港口建设与基础设施互联互通需要巨额资金。亚洲地区有足够的外汇储备和民间储蓄，要想动员这些资金投入基础设施建设，需要创新融资和利益分配机制和强化金融风险监管。中国倡议筹建亚洲基础设施投资银行、中国东盟海上合作基金及丝路基金，扩大亚洲债券市场以及公私伙伴关系，这些举措能够利用市场机制动员更多的国家参与新丝绸之路基础设施建设;促进双边金融机构合作，共同建设中国香港、新加坡、迪拜、伦敦等离岸人民币交易中心，促进丝绸之路沿线国家的货币流通。

(六)完善政府监管制度与涉外法律法规体系

市场经济是法治经济，开放型经济新体制是国际化、法治化的市场经济体制。把握经济全球化发展趋势，适应我国改革开放的新要求，服务于开放型经济新体制，发挥法治对改革开放的引领、规范和保证作用，需要修订和废止阻碍开放型经济发展的法律法规，制定扩大开放急需的涉外法律法规，堵塞政府监管的法律漏洞，为扩大开放排除制度障碍。

一是完善对外贸易法律制度。修改《对外贸易法》第44 条，明确规定当进口产品对国内产业造成损害时，国家应当对企业和个人提供调整援助。推动服务贸易立法和贸易调整援助立法，以适应服务贸易开放发展和经济结构调整的新要求。尽快出台《口岸工作条例》，适应贸易便利化通关改革要求。

二是废除“外资三法”规定的行政审批制度，出台统一的《外国投资法》，并与《公司法》相衔接。借鉴“负面清单”的外资管理方式，构建统一的外资准入管理和事中事后监管制度，完善外商投资国家安全审查制度，并调整修改《公司法》，做好外国投资法与《公司法》的衔接。

三是尽早出台对外投资促进法。理顺对外投资管理体制，确立企业和个人对外投资主体地位，健全权益保护、投资促进、风险预警等服务保障。修改《中华人民共和国外汇管理条例》和《边境贸易外汇管理办法》中外汇管制条款，放松外汇审批管制，促进资本自由流动。

四是完善外国人服务管理法律法规，促进国内外人力资源自由流动。废止和修改《外国人在中国就业管理规定》《外国人在中国永久居留审批管理办法》《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规范外国人在华居留、工作管理法规。完善《中华人民共和国出入境管理法》，允许雇佣外籍劳工，并简化签证和住留手续、做好签证服务。探索建立外国技术移民制度，吸引国外技术人才。构建外国非政府组织在华管理和难民救助等管理法规。

五是加快制定领事保护条例，规范政府和中国公民在领事保护中的权利和义务。同时，要求提高我国涉外法律的执法水平和司法水平，强化涉外法律服务。