我国农村地区的发展策略与治理模式

张翔鸢，李 娟

（1.晋西车轴股份有限公司，山西 太原 030000；2.太原理工大学 政法学院，山西 太原 030000）

一、农村分类及其主要矛盾

2014年7月12日至8月31日，笔者作为指导老师，带领太原理工大学政法学院“法之梦”团队分别在山西省吕梁市岚县、运城市平陆县，四川省巴中市平昌县，陕西省咸阳市泾阳县，河南省驻马店市驿城区，山东省聊城市东昌府区等地的农村地区开展了一系列调研活动。通过对调研结果的归纳总结，我们把广大农村分为三类：

一是经济落后但社会和谐的农村。例如，山西省岚县陶家沟村、河南省驿城区钟楼村、四川省平昌县金坪村，等等。以山西省岚县陶家沟村为例。据该村村民反映，他们经济收入微薄，人均年收入4300元左右。年轻人多外出务工，农忙时节返乡打理农活。村里没有文体中心，留守村民平日就是到邻居家串串门，在家门口聊聊天。村里每年唱一次大戏，以丰富村民的文化生活。生活虽然不富裕，但是幸福指数很高，辛勤劳作，自食其力。家长里短一般通过邻里或村委调解，十多年没有发生上访事件，离婚率极低。

二是经济起飞但矛盾尖锐的农村。例如，山西省岚县西村、东阳涧村和袁家村，陕西省泾阳县费家庄、赵家堡、王堡子、樊家堡，河南省驿城区蒋楼村和刁庄村，山东省东昌府区固均店村和大杨村，等等。这些农村地区一般区位较好，具有经济起飞的优势，但与此同时，征地拆迁也首当其冲，由此而引发了尖锐矛盾。以陕西省泾阳县费家庄为例。据该村村民反映，基层政府与村委联合，千方百计压低征地补偿金。费家庄1989年量地719亩，管委会现在自行量地617亩，所差地亩连同青苗价值大约500万元。普通村民没有发言权，在基层政府、村委会的联合高压下，甚至有黑恶势力参与其中，敢怒而不敢言。

三是经济富裕且社会和谐的农村。例如，山西省岚县普明村，河南省临颍县南街村、濮阳县西辛庄村，江苏省江阴市华西村，等等。以山西省岚县普明村为例。据调研，普明村有4000多亩土地，工业园区占了2000多亩，村民以务工为主，务农为辅。村里基础设施较为现代化，集中供热、供水，实现了道路硬化，修建了下水道，目前正在准备集中供气。重视教育，设有中心幼儿园和希望小学。文化生活丰富，成立了老年活动中心，还组建了秧歌队和锣鼓队。注重普法宣传。

我国经济社会的发展呈现较大不平衡性，纵向的历史发展规律体现为横向的地域差异规律。第二类农村较之于第一类农村是一种进步，第三类农村较之于第二类农村又是一种进步。这符合事物发展的否定之否定规律。贫穷落后不是社会主义农村，矛盾尖锐也不是社会主义农村。我国社会主义农村建设的目标就是实现农村地区经济富裕和社会和谐高度统一。要实现这一目标，各级党委和政府要在农村地区做好两个工作：一是科学推进经济建设，二是正确处理人民内部矛盾。

不同类型的农村有着不同的主要矛盾：

第一类农村以小农经营为主，经济收入微薄，生活水平较低，因而，其主要矛盾是农民对高水平物质文化生活的期望与微薄的经济收入之间的矛盾。

第二类农村一般区位较好，以周边城镇为依托，尝试发展经济作物、养殖业、乡镇企业，经济收入与第一类农村相比有了较大改观。也正是由于第二类农村具有较好的区位优势，因而，它们成了农村各类征地的热点。也有一些第二类农村本身较为贫穷，但是随着大型矿产资源的发现，它们成了工业生产征地的热点。在基层腐败高发的背景下，农村地区征地工作引发了激烈的矛盾。因而，第二类农村的主要矛盾是农民对公平正义的期望与拙劣的基层治理之间的矛盾。

第三类农村也具有良好的区位优势，或者通过招商引资建立了工业园区，或者通过自力更生建立了集体所有制企业。第三类农村的发展前景是城镇化，但是，传统的村民自治模式阻碍了第三类农村的进一步发展。因而，第三类农村的主要矛盾是城镇化趋势与传统农村治理模式之间的矛盾。

不同类型农村的主要矛盾不同，发展策略与治理模式也有所不同。

二、第一类农村的发展策略与治理模式

（一）经济发展是第一要务

对于第一类农村而言，经济发展是第一要务。经济发展要开阔思路，从农业、养殖业、乡村商业、乡村服务业、乡镇企业、招商引资、劳务输出等多个方面寻找突破口。县级政府应给予科学的市场引导，乡镇政府要做好经济发展的服务工作。

农业要注重粮食作物和经济作物均衡发展。为了延长农业价值链，建议就地或就近发展农产品加工业，打造具有地方特色的农业品牌。

养殖业不但要重视传统肉、蛋、奶的供应，而且要重视医药、观赏、皮毛等其他用途动物的生产，实现二者的均衡。传统的肉、蛋、奶要实现就近供应，药用动物、观赏动物和皮毛则重在开发市场。

乡村商业要发挥基层供销社的引领作用，发挥乡村集市的商品集聚作用，发挥家庭超市的积极性，立足于乡村小商品经济现状，鼓励规模化经营。

乡村服务业要立足于乡村基础服务项目，探索高端服务的新途径。乡村基础服务项目包括理发、餐饮、乡村文艺、娱乐、交通运输等方面。乡村高端服务项目主要是旅游、下乡游以及与之相配套的基础服务项目。要引导乡村服务业规范化经营，提高服务质量，严厉打击以服务业为招牌的黄、赌、毒行为。

乡镇企业要立足于农业、养殖业、乡村商业和服务业的发展现状，延展价值链，推进规模化经营，建设一批农产品加工厂、养殖场、商场、销售公司以及服务公司。农村地区也有一些窑厂、水泥厂和煤厂，对之要进行严格的资源环境评测、区位规划和生产监管，因为发展经济不应以浪费资源和污染环境为代价。

招商引资要与地方区位优势相结合，量力而行，不可强求。如果有招商引资项目，应引入第三方代理公司，在地方政府的监管下实现投资方与农民的互利共赢。

劳务输出要关注县、市、省、国家各层面的人才市场动向，遵循由近及远的原则，向县城、地级市、省城、发达地区城市有序输出劳动力。每一行政村要成立农工商联合会，在乡镇政府的协助下，保护农民在家务农、在外务工经商的合法权益。

（二）提供优良的基本公共服务

“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。……基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”［1］均等化是基本公共服务的发展趋势，但是就目前的经济社会状况而言，不同发展阶段、不同类型的城乡社区对基本公共服务的具体需求也各不相同。我们要在因地制宜中实现均等化，而非简单地整齐划一。

目前，贫困农村对基本公共服务的需求主要包括生产帮扶、养老抚幼、义务教育、医疗卫生、修桥铺路等五大方面。

生产帮扶要发挥乡镇农技站、农机站、农电站、林果站、水利站、种子站和兽医站的服务功能，壮大其技术队伍，把工作小组配到村上，为农业和养殖业提供技术支持。县级政府要从市场的高度科学引导农村生产经营。探索联合保险之路，使广大农民在歉收、绝收、瘟疫的情况下得到合理补偿。

养老抚幼要以家庭为主力。村委会要关注家庭养老抚幼状况，及时调节因养老抚幼引发的家庭矛盾。对于无力进行养老抚幼的困难家庭，村委会要向乡镇政府汇报，以便得到及时的政府救济。对于没有儿女的鳏寡老人，乡镇政府和村委会要落实五保政策。对于无人抚养的孤独儿童，乡镇政府和村委会要给予足够的爱护，将他们安置在儿童福利院，并关注他们的教育和成长。

义务教育要实现农村儿童接受良好教育的机会均等化。机会均等化是对资源均等化的一个变通。不少贫困农村位置偏僻，人口稀少，如果一味强调资源均等化，必然造成宝贵教育资源的浪费。贫困农村可以自筹经费或靠政府补贴购买校车，将适龄儿童、少年送到乡镇或县城比较好的学校接受教育。

医疗卫生要发挥乡镇卫生院的带头作用，激发小诊所的积极性，落实合作医疗政策。卫生院的医疗保健人员要定期为农民举行义诊，定期在各乡村巡回普及医疗保健常识。加强对小诊所的监管，提高其行医的规范性和安全性。完善合作医疗报销制度，杜绝一切形式主义，打击一切官商勾结的腐败行为，使合作医疗真正惠及千家万户。

修桥铺路要以实用为原则，便于农村地区的生产和生活。若经费充足，可以村村通公路。若经费不足，不可强求，可以村村通砖渣路或石末路。村庄、田野和通向城镇的主干公路要彼此连通。修桥也要根据经济状况量力而行，以安全和实用为原则。要杜绝修桥铺路的面子工程和腐败行为，使桥与路成为贫困农村迈向富裕的金桥金路。

（三）保持基层民主的纯朴之风

通过和村民交流发现，贫困农村的村干部大多是处理村民内部矛盾的能手，是经过村民民主选举产生的，一般口碑较好。通过观察，他们的衣食住行与普通村民相比没有特殊之处。这些优良作风是需要继续保持的。但是，第一类农村在经济起飞的过程中，是否会出现基层民主状况的恶化？

如何鞭策第一类农村始终如一地保持基层民主的纯朴之风呢？唯一的途径就是加强村民监督与政府监管。目前，县乡政府与村干部的联合腐败呈高发之势。要赋予村民向地市级和省级政府汇报情况的权利，以免村民监督被县乡政府与村干部的联合腐败扼杀。政府监管要实现乡镇级、区县级、地市级的联动与互补，实现逐级监管与跨级监管的统一。做好对村干部的专项考评、综合考评和民意测验工作，罢免不达标的村干部，奖励成绩优异的村干部。奖励要物质与精神并重，不可只是口头表扬。打通优秀村干部向乡镇和区县党政系统逐步晋升的通道，进一步激发村干部全心全意为人民服务的热情。

（四）在发展中正确处理人民内部矛盾

第一类农村的经济发展必然导致其矛盾的增多。不能因为害怕矛盾就止步不前，而应在发展中正确处理各种矛盾。这里的矛盾主要是人民内部矛盾，有三种可能的表现形式：一是村民之间的矛盾，二是村民与投资者之间的矛盾，三是村民与基层政府之间的矛盾。第一种矛盾一般可以通过邻里、村委或法院的调节工作来解决，不会出现什么大问题。第二种矛盾和第三种矛盾关乎村民的核心利益，如果处理不当，往往会造成农村地区的纠纷或骚乱。

多元化是中国社会发展的一个趋势。多个利益群体的博弈是正常的，问题的关键在于如何释放由此而产生的利益张力。各级党委和政府不可成为利益博弈中的一员，而应以公义束腰，不遗余力地促进社会和谐与利益均衡。

纯粹的多元化是不存在的，必然存在一条主线作为纲领。当下的中国社会，虽然利益群体众多，但是却存在一条主线，那就是中国共产党领导的工农联盟是中国人民的主体。各级党委和政府要坚持人民立场和群众路线，使公共政策适当向普通工农倾斜，实现政治治理的科学理性与人文关怀的辩证统一。

如果出现村民与投资者之间的矛盾，县乡两级政府要做好以下三方面的工作：第一，科学的经济核算；第二，群众的合理安置；第三，在投资者的容忍限度之内，尽量多为群众争取利益。这些工作要在阳光下进行。

如果出现村民与基层政府之间的矛盾，县乡两级政府要先反思自身的行为，这就好比射箭，“失诸正鹄，反求诸其身”［2］。如果是自身没做好，那么就要及时改正，以免群众利益遭遇更大亏损。如果自身做好了，只是群众在认识上存在偏差，那么就要做好群众的说服教育工作，否则，正确的也可能变为错误的。

事实上，不少贫困农村的经济尚未起飞，村民与投资者、村民与基层政府之间的矛盾尚未出现。然而，我们要未雨绸缪，做好在发展中正确处理人民内部矛盾的筹划，切不可只追求片面的经济发展，让各类矛盾堆积发酵。

三、第二类农村的发展策略与治理模式

（一）加强基层腐败治理力度

在一些经济起飞的农村地区，基层腐败渗透到经济建设、村民自治、社会管理、基本公共服务等领域，方法多样，手段“高明”，无所不用其极。

经济建设领域，征地乱象丛生，基层政府与村干部粗暴征地、联合压低克扣征地补偿金的现象较为突出。据一些村民反映，目前的征地工作透明度不高，基层政府和村干部有联合压低、克扣征地补偿金之嫌。事实上，征地应广泛征求群众意见，征地补偿应进行科学的经济核算，并且应充分考虑被征地村民的生活与劳动安置。然而，很多时候，这三项重要工作都被基层政府简单化处理了。广大农民的核心利益被轻忽，激烈的矛盾对抗也就在所难免。

村民自治领域，基层政府与村干部有联合贿选、逼选之嫌。据一些村民反映，十几年来，村委、支委就是那几张老面孔。这些人一般都家大业大，把当村官作为一种投资，每逢选举，不但收买选票，而且行贿县乡政府。令人扼腕叹息的是，甚至有黑恶势力参与其中，逼迫村民将阎王推举为上帝。

社会管理领域，基层政府与村干部联合压制普通农民的现象也较为常见。当农民利益遭遇侵损的时候，往往还要看施害人的身份地位和经济势力。如果施害人的身份地位和经济势力较为优越，那么，受害人就不能很好地维护自身的正当权益。如此一来，普通农民必然驯服在基层政府和村干部的联合高压之下，不得已接受严重扭曲的人民调解。

基本公共服务领域，官商勾结问题严重。不法商户提供劣质商品牟取暴利，基层干部从中赚取回扣，广大农民得到的却是劣质产品和服务。合作医疗就是一个鲜明的例子。一些地方，基层干部与不法药商勾结，以次充好，广大农民拿到的却是假冒伪劣药品。

基层腐败极大地损害了广大农民的核心利益，在广大农村地区诱发了尖锐矛盾，损害了党和政府的光辉形象，是人民政权的一个蛀虫。中央和省级党委和政府要加大基层反腐力度，将基层腐败这根毒刺拔除！

治理基层腐败，要明确以下五点内容：

第一，基层腐败的主体。基层腐败的主体有三个：一是县级党政机关及其官员，二是乡镇党政机关及其官员，三是村委支委及其工作人员。对个人腐败行为要依法严惩。对集体腐败行为要进行集体问责，并且要对负责人和主要参与人进行依法处理。对洁身自好或举报有功的个人进行提拔或奖励，对监督得力的单位提出表彰。

第二，基层腐败的标准。对腐败标准的界定，“不能只局限于党纪国法，而且应延伸至伦理道德领域。同时，还应该明确区分腐败与技术性失职。对腐败官员要严惩不贷，对技术性失职官员则应批评教育，并且留有改进与重新启用的余地”［3］。不可乱扣帽子，借反腐之名排除异己。

第三，基层腐败的治理主体。治理基层腐败，需要中央和省级联合互动。中央巡视组要重点摸鱼，起到杀鸡儆猴之功效。省级巡视组要全面撒网，建立本省（市、自治区）基层腐败治理的长效机制，令有欲者弗敢为之。

第四，对基层腐败的惩处。目前，基层腐败乱象丛生。治乱用重典。在以党纪国法为准绳的前提下，对基层腐败官员从重处理，记录在案，持续跟踪。绝不可不疼不痒，免职了事，等过了风头重新启用。

第五，坚持人民立场和群众路线。人民立场是一种价值观，即全心全意为人民服务。群众路线是一种方法论，即依靠群众，为了群众，从群众中来，到群众中去。治理基层腐败，要拨开基层一片大好的云雾，千方百计听取群众的呼声。借助网络系统，建立底层群众表达意见的绿色通道。发挥新闻媒体的监督功能，支持记者对基层腐败曝光和跟踪。鼓励青年志愿者尤其是青年大学生的社会调研活动，在经费上和制度上加以支持，培养他们的正义感、责任感和实践能力，听取他们关于基层腐败的心声。

（二）做好征地补偿善后工作

在基层腐败的背景下，征地补偿在第二类农村地区引发了大量矛盾。不少农民反映，基层政府与村干部有联合压低、克扣征地补偿金之嫌。一些基层干部却认为，至少80%的农民是刁民或者具有刁民心理。事实上，农民在既有的约束条件下争取利益最大化是可以理解的，因为任何社会人都有争取利益最大化的本能；基层干部的刁民观则甚为震撼人心，因为连封建王侯将相都明白的“载舟覆舟”这一个基本道理，最贴近底层的人民公仆却不明白。

如何消除征地补偿在第二类农村地区引发的大量矛盾呢？唯一的办法就是做好征地补偿的善后工作：

一要严格依据国家标准支付征地补偿金，千万不可自作聪明，对广大被征地农民一唬二吓，故意压低、克扣征地补偿金。对于那些故意压低、克扣征地补偿金的行为，不论是为公为私，都要依法严惩，将少补贴的那一部分交还给被征地农民。

二要做好被征地农民的安置工作，既包括生活安置，也包括劳动安置。生活是民生之基，劳动是民生之本。被征地农民不论是在生活方面还是在劳动方面，都面临着全新的境遇。如果做不好这两方面的安置工作，被征地农民就会陷入迷茫与困顿。在与一些被征地农民交流中发现，他们对征地具有抵触情绪，不是故意与政府唱反调，而是担心土地一旦被征，今后的日子就没了着落。还有个别农民，拿了征地补偿金之后，不知如何经营，拿去赌博，一夜输得精光。孟子说：“若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。”［4］此言发人深省，各级党委和政府要引以为鉴。

三要加强对县域经济社会工作的监管。省级党委和政府要派遣专项巡视组，直接对县域经济社会工作督查、纠偏。巡视组要实事求是，放下身段，绕开基层官员和村干部的干扰，多向广大普通农民了解实情。为了避免巡视组与基层官员联合腐败，可以分批次向被巡视县派驻不同的巡视组。要提高巡视的透明度，让新闻工作者和社会志愿者参与其中。

（三）拓宽经济发展渠道

对于第二类农村来说，征地补偿确实是经济起飞的捷径。但是，为了实现生活与生产水平的持续提升，第二类农村必须拓宽经济发展渠道。

第二类农村往往具有良好的区位优势。它们或者靠近城镇，或者紧邻交通干线或交通枢纽，或者资源能源丰富。因而，发展乡村商业、城乡物流、家政服务、环卫保洁、农家餐饮等第三产业是一个不错的选择。根据实际情况，可以采取个体经营、集体经营、规模私营、混合所有制经营等多种形式。

养殖业也是一个不错的方向。第二类农村经营养殖业，要紧盯城乡肉、蛋、奶的有效需求。除了在数量上满足大宗消费以外，还要积极培育绿色品牌。提升肉、蛋、奶的产品质量和供货效率，产品质量符合国家标准，供货效率实现点对面和点对点的畅通直达。点对面指的是养殖户对经销商，点对点指的是养殖户对居民，畅通直达旨在及时提供新鲜健康的肉、蛋、奶产品。

四、第三类农村的发展策略与治理模式

（一）由新农村向新城镇跨越

第三类农村实现了经济富裕和社会和谐。那么，它是不是就可以安享桃源生活了呢？当然不是。在新的历史条件下，第三类农村理应成为城镇化建设的排头兵。

农村向城镇跨越，必须经历三个转变：一是生产方式的转变，二是生活方式的转变，三是管理方式的转变。第三类农村一般实现了前两个转变，即：生产上虽然也有农业，但却以工业、商业和服务业为主导；生活上虽然也有旧农村的痕迹，但是普遍住进了小区，并且具有配套的基本公共服务。但是，就管理方式而言，第三类农村还停留在村民自治的水平，明显与其生产生活方式不相匹配。今后，第三类农村的村民自治应逐步向社区自治过渡。

一些第三类农村与城镇毗连，可以方便地纳入城镇发展规划。而另一些第三类农村远离城镇，在向新城镇跨越的过程中，必然会遇到行政规范的尴尬。实际上，对于经济社会的排头兵，各级党委和政府要解放思想，在坚持党的领导这一基本前提下，敢于在行政上为之松绑。冠冕是为脑袋服务的，颠倒过来，那就本末倒置了。对于经济社会发展中的新生事物，我们不能盲目否认，而应因势利导，逐步跟进治理策略，使之朝着好的方向发展。可以想象，由远离城镇的第三类农村发展而来的微城镇，必然像珍珠一样闪烁在乡村土地上，成为带动周边乡村快步前行的先锋力量。

（二）培育特色核心竞争力

第三类农村在向新城镇跨越的过程中，要着力培育特色核心竞争力，唯有如此，才能实现其持久繁荣。

一些第三类农村的工业发达，工厂集聚。基层政府要组织社区居民参加劳动技能培训，掌握一技之长，要么成为工厂员工，要么经营与工业相配套的服务业。与工业相配套的服务业，既包括生活性服务业，如餐饮、理发、娱乐、超市等；也包括生产性服务业，如货物运输。劳动技能培训不可追求高大上的面子工程，而应与当地的生产生活需求相契合。

一些第三类农村的农产品加工业发达。基层政府要因势利导，做好市场信息服务与技术支持工作，培育具有地方特色的知名品牌。河南省漯河市的南街村方便面就是乡村品牌的典范［5］。广大乡村地区具有丰厚的农业文明底蕴，这给农产品加工业披上了文化的圣衣。农产品加工企业要善于运用这一软实力，将农业文明底蕴转化为面向市场的品牌文化。

一些第三类农村的旅游业发达。基层政府要加大这些地区的环境保护力度，实现旅游业的可持续发展。环境保护既包括自然环境保护，也包括人文环境保护。同时，要做好与旅游业相配套的社会管理与公共服务工作，使来自五湖四海的宾客不但有美的享受，而且有家的温馨。

当然，第三类农村培育特色核心竞争力的途径是丰富多彩的，各地方要因地制宜，各基层政府也要有所担当。

五、结束语

目前，我国的农村工作依然任重而道远。与发达国家相比，我国的工业化与城市化水平需要进一步提升。在此期间，新农村建设与新城镇建设是两个并行不悖、相互支持的重大工程。这两个建设都包含三个方面的内容：一是生产方式的转变，二是生活方式的转变，三是社会管理与公共服务方式的转变。唯有实现这三个方面的同步跟进，我们的新农村和新城镇才有意义。在此过程中，各级党委和政府要坚持人民立场和群众路线，解放思想，实事求是，统筹新农村和新城镇两个局面，及时跟进发展策略与治理模式。唯有如此，才能推动我们党和政府的各项工作取得新的进展，引领经济社会的各项事业实现新的繁荣！

［1］ 国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划［EB/OL］.（2012-07-20）［2014-09-18］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

［2］ 大学·中庸［M］.王国轩，译注.北京：中华书局，2006：76.

［3］ 张翔鸢.政治权力的约束与腐败治理.安徽行政学院学报，2014，（1）：75-80.

［4］ 孟轲.孟子［M］.呼和浩特：远方出版社，2004：16.

［5］ 张俊霞.让更多漯河产品走进电商新天地［N］.漯河日报，2014-06-11（01）.