城市PPP投资评级指数研究及应用初探

王皓良

（上海城建投资有限公司，上海 200232）

自2013年9月国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》开始，PPP模式在我国迎来了前所未有的发展机遇。在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措[1]。当前我国经济正处在“衔接期”，一些传统的支撑力量正在消退，与此同时，一些新兴力量则在成长[2]。但新经济力量还不足以支撑经济实现中高速增长，投资依然是实现“稳增长”的重要手段。PPP作为政府向社会力量购买公共服务的重要实现形式和积极财政政策的重要载体，是践行“一带一路”战略，实现中国经济向前发展的重要推手。当前我国PPP的发展还存在一些问题，例如PPP模式主要是由各级政府推动、参与PPP研究的社会力量不足及PPP模式推广缺乏具有广泛传播效应的工具等。本文依据公私合作本质提出的城市PPP投资评级指数，将极大的提高PPP模式的推广效率，为社会资本参与PPP市场提供指引。

一、PPP模式的本质

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府与私人组织（国有/民营/外商法人机构）因提供某种公共产品或服务而形成的一种合作关系的统称。虽然私营企业参与公共产品或服务已有很长的历史，但PPP术语的出现在国际上是1997年[3]。在此之前，使用较多的是建设-运营-转让（Build-Operation-Transfer）、民间主动融资（Private-Finance-Initiative）等词来形容这种模式[4]。PPP模式是一个宽泛的概念，它包含多种形式，在具体项目的操作方法上也不尽相同，这使得对PPP模式进行统一定义非常困难。联合国开发署对PPP的定义是：“PPP是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的项目合作关系，通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险[5]。联合国培训研究院、亚洲开发银行及美国、加拿大等国相关的管理机构也都有自己对PPP的定义。目前，国内讲PPP模式的概念时习惯从广义和狭义的角度进行界定。一般而言，广义的PPP模式包括了外包类、特许经营类和私有化等多个种类，其中每个种类又包含了多种形式[6]。本文所研究的是基于特许经营权的PPP城市投资评级指数。

在现代社会，政府扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”，这就要求政府“花费更少、做得更好”，从内部管理上挖潜，更有效地使用公共财政资源[7]。而私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法，为政府进行管理创新提供了方向，这最终导致了不同于传统的政府管理模式的新公共管理典范的诞生，也直接催生了公共物品提供市场上基于“特许经营权”的公私合作模式。

由此可见，公私合作模式本身是市场“看不见的手”在公共产品和服务领域内的应用，之所以强调以特许经营权为基础是基于产权理论对于主体属性的界定。布坎南等人认为，即使权力初始配置不合理或不公正，只要界区清楚，且产权可自由转让，那么资源配置的有效性便可保证[8]。由于公共产品或服务本应由政府提供，在改变提供的主体时，为保护相关方的合法利益必须得到产权方的明确授权，在特许经营中界定合同相关方的权利和义务以合理保证合作风险的可控。至于PPP模式部分解决了公方的融资需求、为社会资金找到新的投资渠道及形成了混合所有制经济的新格局，都是PPP模式的结果。因而，PPP模式本质是私方提供公共品的高效率和社会福利的帕累托改进。目前国内部分专家过多强调PPP模式在缓解地方政府负债压力和增强地方政府投融资能力的功能是不恰当的，其更应被看作是改良的社会管理模式在公共品市场的具体应用，是公共品市场的一种创新的发展模式。

二、城市PPP投资指数介绍

目前，国内学者对PPP的研究主要集中于PPP概念的界定、单个PPP项目的运作模式及PPP模式对政府方的意义等主题，对PPP项目私方主体的关注较少。财政部力推PPP模式的举措主要是从PPP立法、设立专职管理机构和举行专题培训等传统的手段为主，在PPP模式的推广手段方面并未从市场的角度推出具有前瞻性和易广泛传播的方法和工具。本文认为，在厘清PPP本质后，通过经济学和数学手段构建的城市PPP投资评级指数可以与上述传统推广手段形成良好的互补效应，将极大地推动社会资本参与PPP市场的积极性。

我们将城市PPP投资评级指数定义为：私方依据自身定位，基于城市的社会经济发展情况、政府治理能力和PPP模式发展程度等指标构建的旨在评估城市未来基础设施建设可运用PPP模式进行管理的可能性的一系列评级指数。根据城市PPP投资评级指数的定义，它将有效揭示诸如政府回购意愿、财政履约能力和PPP发展现状等市场投资环境信息，这对项目私方的投资有良好的指导作用。同时PPP投资指数会间接对地方政府在PPP项目运作上的不规范行为形成有效约束，这对营造高效、透明和开放的基础设施投资市场具有重要意义。

（一）城市PPP投资评级指数的定义及指标体系

根据PPP模式的特点，我们将城市PPP投资评级指数模型的一级指标分为三类。三类指标涉及PPP模式的两个主体和一个客体，其中两个主体分别是“公”“私”两方，客体是指PPP的目标市场，三位一体的指标体系力求全面衡量某城市PPP模式投资的潜力。从PPP项目的投资方选择市场的角度来看，PPP公方评价指标体系和PPP市场评价体系两个维度就可以很好的评价PPP模式投资的外部环境，之所以另设PPP私方评价体系一是为了从PPP投资者的角度对市场评价指标体系进行补充，二是私方评价指标体系有利于PPP投资者基于本企业对目标城市的发展战略定位，应用城市PPP投资评级指数去指导其对目标市场的选择。三类指标具体见表1。

表1 城市PPP投资评级指数指标体系

PPP公方评价体系是评价地方政府的指标，指标的构建以反映政府的履约意愿和履约实力为基础，以“伙伴关系”“风险共担”“利益共享”为导向；第二类指标是反映拟开展PPP项目投资城市的社会和经济的发展情况，细分指标包括目前基建的投资水平和PPP发展程度等指标；第三类指标为从PPP模式私方出发的指标，主要考虑的是目标市场在基建投资企业发展战略中的重要性及现阶段PPP模式竞争的激烈程度。前两类指标是城市PPP投资评级指数评价的基本组成部分，是组成评价城市PPP投资指数的必要条件，第三类指标是城市PPP投资指数的可选部分，可以根据企业实际情况进行补充研究。在对第二类指标的具体评价方面我们借用了通用矩阵的思路，将二级指标的各项因素划分为优秀、良好和一般三类，采用九宫格的形式进行综合评价。

（二）PPP公方评价体系

构建PPP公方评价指标的主要目的在于评价地方政府作为PPP项目的甲方是否具有相应的履约能力，这种能力不仅包括在设立SPV时可能应承担部分资本金提供的任务和按时按量进行项目回购等经济方面的能力，也包括与政府治理水平密切相关的地方投资氛围、地方政府的契约精神及法治程度等非经济因素。经济因素的衡量我们可以选用政府公共财政收入和负债情况等定量指标进行评价。在非经济因素的履约意愿方面，我们主要依据的是地方政府的财政管理绩效、政府治理方面的重大负面新闻和地方政府主要领导人的任职背景三个因素来研究。理想的情况是我们既要考虑地方政府财政收入现有的规模，还要研究其来源结构和未来可能的发展趋势，甚至是现金流的匹配情况也需要考虑。另外，有时政府换届也会对PPP项目的顺利进行带来影响。在综合评价时，我们认为地方经济发展良好、财政实力雄厚、政府治理水平优秀的地方政府更适合PPP模式的发展，反之亦然。我们假设将城市财政实力和政府治理水平两个指标分为优秀、良好和一般三种情况，分别用符号A、B和C表示，这样两个指标的组合共有九种情况。在对组合进行描述时，城市财政实力评价符号在前。具体见表2。

表2 PPP模式公方评价指标的九种情况

就公方评价指标体系而言，上表中AA组合是基础设施投资企业最理想的目标市场，AB和BA的组合次之，而CC组合代表的城市则是应回避的投资市场。

（三）PPP市场指标体系

PPP市场指标体系旨在评价公私合作模式在该城市的发展的可能性。我们认为某市场公私合作模式发展的可能性主要取决于当地基础设施完善程度和PPP发展现状。在评价的细分指标选择上，可以用固定资产投资水平（尤其是基建投资水平）和已采用PPP模式建设的项目类型和规模等数据。固定资产投资潜力主要取决于该地区的经济发展阶段、产业结构和基础设施完善程度。PPP项目的类型和规模方面，可以采用搜寻历史资料的方法获取。如果有必要，我们还可以加入地方PPP项目规模与当地基建投资规模之比进行量化。

本部分的评级原理同公方评价指标体系基本一致。需要说明的是，对部分私方的投资主体而言，最优的投资组合并不是（基建投资潜力优秀、PPP发展水平优秀）的组合，该组合表明PPP模式在该地区已经进入产业发展的成熟期，这也意味着激烈的竞争和无法获得超越行业的平均利润率水平。（基建投资潜力优秀、PPP发展水平优秀）组合更适合于采取稳健策略经营的企业，而进取型企业更倾向于（基建投资潜力优秀、PPP发展水平一般）的组合。在国务院大力推广向社会力量购买公共服务和相关主导部门力推PPP模式的大背景下，（基建投资潜力优秀、PPP发展水平一般）组合表明企业选择避开竞争激烈的成熟市场，开辟新的蓝海，这也意味着在某一市场的先发优势和较强的议价能力。两类指标具体的九种组合如下表所示（基建投资潜力评价符号在前）。

表3 PPP城市投资评级指数市场指标评价体系

（四）私方评价体系

私方评价体系是根据私方同业企业对城市的定位和PPP行业竞争的激烈程度去评价PPP模式的一个指标体系。基础设施投资企业对目标城市的定位取决于企业自身的发展战略，而企业的发展战略则主要取决于企业自身的属性和目标城市基建的发展潜力。对于企业自身属性的考察会因企业不同而不同，本文私方评价体系更偏向从整个行业的角度去评价，因而在同业城市定位评价的选取中我们选取城市行政级别和发展定位、城市发展阶段和当地基建投资公司的实力来考察。PPP行业竞争的激烈程度主要取决于同业企业在该城市的业务规模和该市场已有的PPP投资商数量。如果某个城市是大多数基础设施投资商的重点目标市场、当地基建企业实力强大，而各主要基建投资商都已进入或者即将进入该市场，那么该城市的PPP投资市场面临着类似完全竞争的局面，那么对后进入者而言，将不是一个具有吸引力的投资市场，反之亦然。该指标体系内的指标既包括对市场定位的定性指标，也包括竞争者数量的定量指标。两类指标的九种组合如下表所示（同业城市定位指标在前）。

表4 城市PPP投资评级指数私方评价体系

（五）小结

在本部分我们从PPP模式的公方、私方和市场的维度构建了城市PPP投资评级指数的评价体系。在考察每个维度的评级时，我们均用了两个二级指标，模型中应包括的三级指标如表5所示。根据上文研究，无论是公方评价指标体系还是私方和市场的评价体系，均会出现9种组合，因而理论上某个城市的PPP投资评级指数可能是从（AAAAAA）到（CCCCCC）的729种的一种。如果仅采用第一类和第二类基本指标进行评价，城市PPP投资评级指数则只有81种可能。每个符号所代表的城市投资评级指数背后，都代表着每个城市所对应指标的评价。当然，并非所有组合都有实际的投资意义，例如所有PPP私方都会回避前两类评价指标的（CCCC）组合。在大样本评价中，为方便比较和宣传，我们还可以依据符号代表的优劣逻辑对相应的组合赋予分值。

三、PPP城市投资指数在企业投资策略中的应用

本部分是私方（基础设施投资企业）企业基于自身的经营策略，如何应用城市PPP投资评级指数选择目标投资市场的分析。根据笔者对基础设施投资企业同业的分析，我们合理假设基础设施投资企业大致分为三类：第一类企业是行业内大型、特大型的建筑施工企业，这类企业主要以传统的施工总承包业务为主，专业的PPP投资业务占整个营收和利润的规模还较小。由于规模庞大企业内部存在多种形式的投资主体，投资的项目类型和规模参差不齐，且这些主体在区域市场上相互竞争，而集团公司主要协调大型及超大型的投资，这类企业优点是资本、技术、人员和市场开拓能力等方面都具有一流强大的竞争力，缺点是内部管理层级多、决策缺乏效率和执行力不强。第二类企业是在基础设施行业领域内整体实力并不十分突出，但是在行业内单个或者几个领域内具有突出实力。由于处于行业追赶者的角色且规模适中，他们在管理效率和内部执行力方面具有优势，在制定企业经营策略时意识到需扬长避短，因而他们的发展战略会聚焦于自己具有比较优势的领域，采取差异化的竞争策略。第三类企业为基础设施行业内众多的中小型企业，他们大多为区域型竞争企业，或者资产规模较小的上市公司，他们的发展更多的是依靠行业整体发展的推动或者领导者的个人才能，在PPP市场，主要以承担中小型项目为主。上述三类囊括了基础设施投资企业内的大多数企业。在假设他们在基础设施领域内的投资策略时，我们运用传统的战略管理中关于企业竞争策略的选择：第一类企业由于在业内具有规模、品牌、技术和资本的优势，对项目的规模要求较高，最好是成熟市场的大型、超大型投资项目，项目的利润率只需达到行业的平均水平或者平均水平以下都可。相对而言，他们较少采用市场化的手段去开拓新的市场，且对小体量的市场关注度不高，他们较多采用的是成本领先的竞争策略。第二类企业基于特定领域内的优势，他们更多的是采用差异化的竞争策略。他们对基础设施领域内特定类型、特定规模的项目把握能力强。一般而言，他们的目标市场重点聚集于基建潜力大的某几个重点区域，有时候他们也会专心耕耘于单个市场。第三类企业由于自身实力的限制，他们更多的是与前两类企业进行合作，或者采用集中化的战略，聚焦于某区域内的单个细分市场。这三类企业在应用城市PPP投资指数时所对应的最优策略如下表所示：

表5 城市PPP投资评级指数二级、三级指标体系

表6 企业类型与投资策略和最优PPP投资指数的对应关系

四、结论

PPP的本质在于私方参与本应由政府提供的公共品从而提高了产品的供给效率。公私合作中的“特许经营权”的产生是基于产权理论保护合作双方的合法权益而得到强化的。PPP模式部分解决了公方的融资需求，为社会资金找到新的投资渠道，降低了基础设施工程的融资成本，形成了混合所有制经济的社会经济格局。为快速有效的推广PPP模式在我国公共品供应市场的应用，应该加快建立城市PPP投资评级指数的研究以指导社会资本对市场的选择。本文从吸引社会资本参与PPP市场的角度出发，较为完整地提出了城市PPP投资评级指数模型，该模型包括PPP模式的公方、私方和PPP目标市场三个一级指标体系。模型中二级指标的评价借鉴了管理学中通用矩阵的概念，三级指标的衡量可根据实际情况从定性和定量两方面来考虑。本文还对基础设施投资企业进行了分类，并根据每类企业的特点和竞争策略，分析了其如何应用地方城市PPP投资评级指数选择最优的PPP市场。

本文虽然提出了城市PPP投资的概念，也构建了较为完整的分析模型，但仍存在一定的不足有待改进，如模型中没有涉及三个评级指标体系的权重问题；较多的采用了定性评价指标，某些指标自身的评价也没有形成定论；在定量指标中，PPP项目类型及规模、基础设施投资企业实力强弱等也没有统一的官方数据。

〔1〕国务院办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm,2015-05-22

〔2〕穆柏.李克强：中国经济正处“衔接期”[N]新京报,2015-04-15

〔3〕王守清：PPP无定式 [EB/OL].中国环保网.http://www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?k =20140516143741937

〔4〕王灏.PPP（公私合伙制）的定义和分类探讨[J]都市快轨交通,2004（5）.

〔5〕贾康,孙洁.中公私伙伴关系（PPP）的概念、特征与职能[J]经济纵横,2009（8）.

〔6〕吴献龙.各种PPP模式之类型特点分析[J]世界轨道交通,2014（11）.

〔7〕王琦琦.纠结于“官民比”不如关注行政绩效[EB/OL].http://hlj.rednet.cn/c/2012/03/28/2564099.htm.

〔8〕费方域，蒋士成.不完全合同、产权及企业理论[M].格致出版社,2011-07-01.