城镇企业职工养老保险制度转轨成本实证分析

彭碧荣

（深圳大学，广东 518060）

一、引言

自1997年我国养老保险制度实现了从“现收现付制”向“部分积累制”的转变后，其运行结果并没有达到“部分积累制”下形成基金积累的预期，反而产生了巨大的养老金缺口。由《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）规定的养老金计发办法可知，我国养老金统筹账户采用现收现付制，个人账户采用完全积累制。同时，由于现有离退休人员全部为老人和中人，其个人账户尚未达到足够的积累，养老金主要由统筹账户给付，且个人账户的给付方式为付完即止，资金上可以达到自身平衡，因而养老金缺口主要指统筹账户的基金缺口。现实运行中统筹账户基金缺口从个人账户挪用，造成了个人账户长期“空账”运行，直接影响了未来我国养老保险制度的财务可持续性，因而详细研究我国养老保险统筹账户基金缺口产生的原因很有必要。本文主要对1997年—2013年我国城镇企业职工基本养老保险数据进行分析，研究现有统筹账户基金缺口产生的原因。

理论界比较一致的观点认为，统筹基金缺口产生的原因一是人口老龄化，二是转轨成本的存在。孙祁祥（2001）[1]认为，“人口老龄化、在职人员提早退休以及退休人员的增长比例大大高于在职职工增长比例等因素，是导致我国养老保险基金空账及巨大隐性债务的根本原因”。徐瑾，刘畅（2007）[2]认为，“由于旧体制遗留下的养老保险隐性债务问题未能得到妥善的处理，并随着时间的推移日益显性化，养老保险基金缺口逐年扩大，从而使现行养老保险体制运行已经面临财务危机”。

我国养老保险制度转轨以来覆盖面主要为城镇企业职工，近10年来制度覆盖面的扩展速度略高于退休人员数量的增速，制度赡养率较为稳定，负担水平约为3位参保者抚养1位退休者（郑秉文，2012）[3]。也就是说，虽然从全国人口结构看，我国老龄化比较明显，但在城镇职工养老制度内并不存在明显的老龄化问题，因而我国现有城镇职工养老基金缺口产生的主要原因并非人口老龄化。同时，由于统筹账户内部以现收现付制运行，在人口结构变化平稳且缴费率逐年上升的前提下，每年依然存在基金缺口，则主要原因应是转轨成本的存在。那么转轨以来我国每年的转轨成本是否真实存在，如果存在每年转轨成本金额是多少及对基金缺口的影响程度如何呢？下文将从转轨成本的涵义着手进行测算和分析。

二、转轨成本的定性分析

（一）转轨成本的涵义

对转轨成本涵义的界定，国内学者的观点大致有两类：一是显性化的隐性债务；二是新制度消化能力之外的显性化债务。

王燕（2001）[4]等认为，“转轨成本的概念产生于即使在部分缴费已分流到个人账户、但仍要继续向养老金领取者（和未来的退休人员）支付退休金而出现的融资缺口，它是一个流量的概念。转轨成本的产生是由于仍需要在一定时期内偿还旧体系的债务。该融资缺口源于隐性债务，但并不等于隐性债务，因为部分支出用于保留部分旧体制而每天新增长的债务，一些当前债务则是由继续的缴费所覆盖。”龙卓舟（2007）[5]认为，“养老社会保险转制成本实质上是指由于养老社会保险转制所引起的政府在养老金上的额外支出，如果转制中政府不必因转制而在养老社会保险支出上增加额外支出，那就不存在转制成本。”何晖（2010）[6]认为，“社会养老转轨成本就是解构旧制度,推行新制度所产生的在新制度收支范围外的养老金债务。……转轨成本不包含新制度能消化的历史债务或隐性债务。”

笔者认为在新旧制度转轨过程中，新制度能够消化的债务属于制度内的正常给付义务，不构成转轨成本；超出新制度承受能力之外的金额才是制度转变所付出的代价，即转轨成本。也就是说制度转轨过程中可能会产生转轨成本，也可能不会产生转轨成本。如：瑞典通过“名义账户”制，在基本不付转轨成本的基础上，完成了从现收现付制向积累制的平稳过渡（蔡向东，2011）[7]。很显然，从过去制度的运行结果看，我国是存在转轨成本的，但转轨以来我国每年实际发生的转轨成本金额是多少，理论界并无明确结论。由于目前新人尚未退休（假设新人平均参加工作年龄为20岁，最早退休年龄为50岁，从转轨后的1998年开始参加工作，那么最早退休年份为2028年），因而从1997年至今退休的全是老人和中人，本文将仅测算和分析1997年—2013年离退休老人、中人的养老金给付水平，研究1997年—2013年转轨成本是否存在以及如果存在每年发生的转轨成本金额及其对基金缺口的影响程度。

转轨成本的涵义可以界定为，新制度兑现旧制度积累下来的养老金权益所超出新制度给付能力的那部分金额。很显然，这里涉及两个问题：其一，新制度下养老金给付能力的衡量标准；其二，旧制度积累的养老权益在新制度下的给付标准。下面将分述之。

（二）转轨成本的衡量标准界定

1.新制度下养老金给付能力的衡量标准

对养老保险制度而言，养老金替代率是衡量离退休人员养老福利程度、生活保障程度以及制度设计的养老权益目标是否实现的指标。首先须界定两个范畴的养老金替代率概念：按制度规定的缴费率缴费时所应当实现的替代率称为制度缴费替代率，简称为缴费替代率；按制度规定的待遇计发办法所能够达到的替代率称为制度待遇替代率，简称为待遇替代率。由《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005〔38〕号）可知，我国新制度设计的养老金给付能力应由缴费替代率决定。新制度养老金的给付能力既要体现对新制度下老人、中人、新人养老权益的保障，又要体现其财务承担能力，且与制度设计的待遇替代率保有了一定差距。“说明制度设计的给付能力大于制度设计的待遇标准，即制度设计本身已经留出了巨大的支付空间。在制度正常运行情况下，不应当出现养老金收不抵支的情形。”（褚福灵2006）[8]。也就是说，如果新制度正常运行，其以缴费替代率为标准的给付能力的制度设计是合理的。

具体测算方法上，由于转轨成本只在统筹账户内部消化，因而在考虑新制度对养老金历史债务的给付能力时，只对统筹账户的给付能力进行衡量。由于统筹账户采用现收现付制，可由现收现付的收支平衡原理作为新制度下统筹账户养老金给付能力衡量标准。公式表达为：

2.旧制度积累的养老权益在新制度下的给付标准

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005[38]号）文明确提出，建立基本养老保险的任务是保障离退休人员的基本生活。其“保基本”的目标定位比较符合我国转轨初期新制度下老人、中人和新人的共同福利权益保障。但“保基本”的内涵是什么，多少退休金才能保基本，政策上无明确的规定，理论界也无一致的结论。学界比较一致的观点认为，60%的目标替代率是制度设定所希望达到的替代率水平，即实际给付中应达到的替代率。国务院发展研究中心（2000）[9]认为，基本保险加个人账户的养老金平均替代率大致在60%左右是合理的。李珍（2012）[10]认为基本养老保险应该为生存必需品相关的消费支出提供保障，而在目前情况下，社会平均替代率至少要达到60%才能基本做到“保基本”。因而在新制度下衡量对旧制度所积累的养老权益的承诺标准时，笔者认为以60%目标替代率作为考核标准较为合理，体现了新制度下对老人、中人和新人等离退休及在职人员相对公平的待遇保障，过高或过低都会直接影响在职人员和离退休人员权益的公平性、转轨成本的规模及制度的承受能力。

由于转轨成本只在统筹账户内部进行考查，因而需考查60%总目标替代率下对应的统筹账户目标替代率。同时，由于目前统筹账户只包括老人、中人的养老金给付，则统筹账户的目标替代率应为老人、中人养老金平均目标替代率。在具体测算方法上，由于老人的养老金全部从统筹账户内支付，老人的统筹账户目标替代率应为60%；中人的统筹账户目标替代率应等于60%目标替代率减去中人个人账户实际支付所产生的替代率。其中，中人由于个人账户积累不够，因而不能用制度设计的中人、新人的平均个人账户目标替代率去考查，而是用中人实际所享有的个人账户替代率去衡量。

用公式表示为：

3.转轨成本的衡量标准

根据转轨成本的含义和上述分析，进一步考核现实运行中老人、中人养老金支出是否超过了新制度的承受能力并产生了转轨成本。由于实际运行中的给付标准与制度设计的目标替代率不完全一致，因而运行过程中会产生几种不同的结果。若实际给付大于或等于目标替代率且超过了制度设计的支付能力而产生的基金缺口称为转轨成本；若实际给付低于目标替代率则无论其是否超过了制度设计的支付能力均不构成转轨成本。同时，若实际缴费率低于制度设计的缴费率而产生的缴费收入减少、支付能力下降，以致养老金正常给付下资金不足，由此而产生的基金缺口也不能归咎于转轨成本。

在具体的测算方法上，可以按上述三种情况测算1997年—2013年的转轨成本。关于实际缴费率与政策规定的缴费率关系设定，由于我国的缴费率畸高，所以现实执行中多缴费的可能性较小，逃费的可能性较大，因而在下列分类中不考虑实际缴费超过政策规定的情况，事实上现实运行的结果也是如此；关于实际待遇替代率与目标替代率的关系设定，由于我国养老金替代率从转轨之初到现在变化较大，由1997年的约80%下降到2013年的约40%,因而对实际待遇替代率作三种情况进行分析，即大于、等于或小于目标替代率。同时下列三种情况下的缴费率和替代率均指统筹账户的缴费率和替代率。

设：Rn为制度设计的统筹账户缴费率；Rn′为实际运行的统筹账户缴费率；Tn为统筹账户目标替代率；Tn′为实际运行的统筹账户待遇替代率；Wn为在职职工平均工资；Pn为参保在职职工人数；Qn为离退休老人、中人人数；其中，n表示年份。

①若Rn′=Rn，Tn′=Tn

则每年应产生转轨成本和基金缺口，且转轨成本=基金缺口。

公式表达：

如果制度设计的缴费率是合理的，且划分到统筹账户的比例也是合理的，在人口结构比相对稳定的前提下，则统筹账户基金缺口产生的原因主要为转轨成本的存在，且等于全部的转轨成本，即制度设计的转轨成本。

②若Rn′＜Rn，Tn′≥Tn

则每年应产生转轨成本和基金缺口；且转轨成本＜基金缺口。

公式表达：

由于实际缴费率低于制度设计，而实际替代率正常给付，则会由于缴费不足导致资金的不足；基金缺口大于转轨成本部分为实际缴费率低于政策规定的那部分。

③若Rn′≤Rn，Tn′＜Tn

不产生转轨成本；有可能产生基金缺口。如果实际的养老金支付大于养老金收入，则产生基金缺口，反之则不会产生基金缺口。转轨成本、基金缺口的公式同上述2中公式。

三、转轨成本的定量分析

（一）定量指标

由上述分析，形成转轨成本应具备两个条件：一是转轨成本为养老金给付中超过新制度可消化的那部分金额，即养老金给付超过新制度设计的统筹账户正常缴费收入的金额；二是新制度的养老金给付须体现旧制度下积累的养老权益的合理保障，实际给付的待遇替代率应大于或等于老人、中人的统筹账户目标替代率。也就是说，必须同时满足这两个条件所产生的基金缺口才可以判断为转轨成本。转轨成本分析中所涉及公式如下：

（二）新制度下统筹账户对历史债务的消化能力测算

本文采用1997年—2013年《中国统计年鉴》中养老保险、人口、就业等统计数据，对转轨成本、统筹账户基金缺口等进行测算。首先对转轨成本应具备的第一个条件——新制度下统筹账户对历史债务的消化能力，即新制度设计下统筹账户的正常缴费收入进行测算，以此作为测算转轨成本的标准之一。

由表1可知，1997年—2013年统筹账户内人口结构比趋于平稳，说明在现收现付制下，其产生基金缺口的原因之一应是转轨成本。同时由政策规定的缴费率测算出来的缴费替代率显示，缴费替代率逐年上升，且从2006年起达到60%以上；也就是说在正常缴费下，新制度对隐性债务的消化能力呈上升趋势，且从2006年起养老金给付水平超过新制度设计的60%目标替代率水平。很显然，在正常缴费和正常给付的前提下，从2006年起，养老金给付能在统筹账户内部消化历史债务，不再存在转轨成本的问题。

（三）新制度下应产生的转轨成本测算

按转轨成本应具备的第二个条件——新制度下对旧制度积累的养老权益的合理保障，对体现老人、中人养老权益的统筹账户目标替代率进行计算，并以此测算出养老金正常缴费和正常给付下1997年—2013年应产生的转轨成本。

统筹账户的目标替代率为老人、中人的统筹账户平均目标替代率。同时，在养老金替代率的具体计算方法上，由于养老金替代率的计算基数有四种标准：养老金最后收入替代率、终生平均工资替代率、某些年份的平均工资替代率、社会平均工资替代率。本文拟采用第四种，即养老金占当期社会平均工资的比例。测算结果见表2。

可见，如果按新制度设计的缴费率及60%总目标替代率进行养老金的筹资和给付，统筹账户转轨成本在1997年—2005年存在，且对应的1997年—2005年目标替代率大于缴费替代率，养老金给付超过新制度设计的缴费收入；而2006年—2013年则相反，对应的2006年—2013年目标替代率小于缴费替代率，养老金给付低于新制度设计的缴费收入，新制度完全可以在统筹账户内部消化历史债务，养老金支出不再产生转轨成本问题。表2数据显示，1997年—2005年所产生的转轨成本总额被2006年—2013年资金盈余抵消后的累计余额约为1197亿元，即1997年—2013年不仅没有产生转轨成本，反而产生资金盈余1197亿元。

表1 1997年-2013年新制度下统筹账户对历史债务的消化能力

（四）实际给付应产生的转轨成本测算

由于实际运行与制度设计不一致，因而转轨后历年的养老基金缺口、转轨成本与制度设计均不一致。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005〔38〕号）文明确规定，老人的养老金待遇“仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整方法。”即老人的养老金权益标准沿续旧制度并随时调整。中人的养老金标准为新制度下的“基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金”。可见，在具体执行过程中，我国养老金的给付标准是实际待遇替代率，与目标替代率并不一致。

由转轨成本应具备的条件，测算实际给付应产生的转轨成本需先测算统筹账户内老人、中人养老金实际给付的待遇替代率，再与目标替代率相比较来判断是否产生了转轨成本。具体方法为：首先计算老人的养老金支出，再由全部的统筹账户支出倒推出中人的养老金支出。设1997年为最后的全部老人离退休年份，则老人1997年的人均养老金支出标准可由当年的全部养老金支出除以全部的离退休人数计算得出，之后年份的老人养老金人均支出标准根据1997年—2013年人社部（或劳社部）的各年养老金政策调整标准得出。从而可测算出各年的老人、中人养老金实际运行的待遇替代率和对应的转轨成本。测算结果见下表3。

表2 1997年-2013年以目标替代率为标准的养老金给付下应产生的转轨成本

可见，实际运行中1997年—2013年老人、中人统筹账户平均替代率约为59.09%，约等于表2中制度设计的统筹账户平均目标替代率58.94%，从养老金平均支付水平看兑现了新制度对旧制度养老权益的保障。但老人、中人统筹账户实际替代率呈逐年下降趋势，其中2003年—2013年低于目标替代率，即从2003年—2013年起不再产生转轨成本，由此而产生的统筹账户基金缺口不能归咎于转轨成本。同时，表3数据显示，如果按正常缴费和当前的实际给付，因转轨成本所造成的总基金缺口不仅不存在，反而因转轨成本的逐年降低直至消失而给养老金总收支形成约2.9万亿的盈余，抵减了基金总缺口。而事实上，从1997年—2013年我国统筹账户的基金缺口呈逐年递增状态，总额达2.6万亿（见表4），可见统筹账户基金缺口产生的真正原因不全是转轨成本，而是实际平均给付标准达到了制度设计，但实际缴费标准达不到制度设计而形成的资金不足所致。测算出来的1997年—2013年统筹账户平均遵缴率（即实际缴费收入与新制度设计的正常缴费收入之比）只有约65%，进一步验证了实际缴费率之低直接影响了保费资金的不足，是造成收不抵支的主要原因。

四、1997年—2013年转轨成本占统筹基金缺口的比重分析

（一）1997年—2013年我国城镇企业职工统筹账户养老基金缺口测算

表3 1997年-2013年以实际待遇替代率为标准的养老金给付下所产生的转轨成本

由保险精算技术可测算出我国1997年—2013年我国城镇企业职工统筹账户实际运行的收、支、结余结果如下表4所示。同时，由于每年全国城镇企业职工统筹账户总基金收不抵支，因而测算过程中未考虑部分盈余地区的基金投资收益。

表4测算结果显示，1997年—2013年统筹账户收入的平均增长率高于支出的平均增长率，但收入的基数较低，其绝对数每年均低于支出的绝对数。因而统筹账户依然每年收不抵支，且基金缺口逐年攀升，截至2013年底，统筹账户基金总缺口达2.6万亿元。

（二）1997年—2013年转轨成本占统筹基金缺口的比重分析

为细化统筹基金缺口产生的原因，以便有针对性地采取措施，需进一步研究统筹基金缺口的原因究竟哪些是转轨成本造成的，哪些是资金的不充足性造成的，以及转轨成本到底占基金缺口多大比重。下表5反映了1997年—2013年转轨成本与基金缺口的关系。

综上可知：实际运行中若严格执行制度设计的缴费率和目标替代率，则统筹账户基金缺口和转轨成本均可在2006年—2013年消失；实际运行中若能保证正常的缴费率，由于实际替代率逐年降低，从2003年起已低于目标替代率，则转轨成本从2003年起不再存在，也不再是产生基金缺口的原因。然而，由于现实执行中并不能保证正常的缴费率，测算出来的1997年—2013年平均遵缴率（即实际缴费收入与新制度设计的正常缴费收入之比）只有约65%，导致实际征收到的缴费收入远低于制度设计，因而即使在实际替代率逐年下降的情况下，每年的统筹基金缺口依然逐年上升，与政策最初的设计相差甚远。

表4 1997年-2013年我国城镇企业职工养老基金统筹账户收、支、结余表①计算方法说明：其中，各年统筹账户收入由各年城镇企业职工基本养老保险实际征缴收入中统筹账户所占比例得出；各年统筹账户支出由各年城镇企业职工基本养老保险基金总支出减去个人账户总支出得出。 单位：亿元，%

同时，1997年—2002年实际替代率下所产生的转轨成本占基金缺口的平均比重为73%，也就是说剩余27%的基金缺口是其他原因所致；且2003年—2013年全部的基金缺口产生原因也与转轨成本无关，需另考查其他原因。若考虑老人、中人统筹账户在实际缴费率下的养老金给付达到目标替代率标准，则现有的基金缺口会进一步扩大。表5结果显示截止到2013年统筹账户累计基金缺口将扩大到5.49万亿元，比现有统筹账户的实际基金缺口2.65万亿多出约2.84万亿；而实际运行中的统筹账户基金缺口是在实际缴费率下，由低于养老金目标替代率的实际替代率给付标准所产生，因而统筹账户基金缺口产生的主要原因在于遵缴率的过低导致的资金不足所致，需另考察遵缴率过低及导致资金不足的其他原因。

五、结论和建议

从上述分析可得出如下结论：

1.转轨以来的1997年—2013年由于实际替代率的下降，转轨成本也因老人、中人福利的下降而逐渐减少直至消失，因而造成基金缺口的主要原因并非转轨成本。

2.我国养老保险制度转轨之后运行的结果是以牺牲老人、中人的福利程度来降低转轨成本；且从2003年起，养老金的给付已低于“保基本”的目标值，既不能反映对老人、中人养老福利和基本生活的保障，也不再产生转轨成本。在这种较低的养老金支出水平下统筹基金缺口依然逐年增加只有一个原因，就是养老资金来源不足。

从政策规定来看，我国养老金统筹账户的缴费比例是逐年上升的，但其现实的遵缴率却是逐年下降的，这是导致统筹账户资金不足、基金缺口逐年扩大的直接原因。在考虑过去制度覆盖内人口结构基本不变的情况下，资金不充足的原因应是多方面的，如：养老金来源渠道单一、未充分发挥多支柱的优势；制度设计的缴费率过高致使遵缴率过低；统筹账户与个人账户计发系数的不合理导致其不同年份收支匹配的不合理；养老基金投资的局限性降低了基金的增值收益、政府未能明确转轨成本的财政责任及偿还方法使得转轨成本只能在制度内消化等。

表5 1997年-2013年转轨成本占统筹基金缺口的比重测算 单位：亿元，%

根据上述结论，提出如下政策建议：

一是适度降低缴费率，使之符合我国国情并具有可执行性。

二是合理预测未来人口结构比和养老风险，合理设计统筹账户与个人账户的养老金计发系数。

三是合理测算每年应发生的转轨成本，区分基金缺口中转轨成本和非转轨成本原因，便于有针对性地采取措施。

四是提高实际待遇替代率，使其达到目标替代率标准，从而达到“保基本”的目标，避免以牺牲离退休人员的福利为代价来减少历史债务和转轨成本。

五是充分发挥养老金多支柱的功能，扩大养老资金的来源。

六是尽量发挥养老金全国统筹功能，提高统筹账户养老基金收大于支地区的基金投资增值效应，以弥补统筹账户养老基金收不抵支地区产生的基金缺口。

七是发挥政府承担历史债务的兜底责任，明确制度内外转轨成本的消化渠道。

〔1〕孙祁祥.“空账”与转轨成本——中国养老保险体制转轨的效应分析[J].经济研究，2001第5期.

〔2〕徐瑾，刘畅.论我国养老保险转制成本的合理消化[J].经济问题探索，2007第5期.

〔3〕郑秉文.中国养老金发展报告2012[M].经济管理出版社，2012年.

〔4〕王燕等.中国养老金隐性债务、转轨成本、转轨方式及其影响——可计算一般均衡分析[J].经济研究，2001第5期.

〔5〕龙卓舟.养老社会保险隐性债务不等同于转制成本[J].财经科学，2007第6期.

〔6〕何晖.风险管理视阈下养老保险转制成本消化的再思考[J].学术问题研究（综合版），2010第2期.

〔7〕蔡向东.统账结合的中国城镇职工基本养老保险制度可持续性研究[M].经济科学出版社，2011年.

〔8〕褚福灵.论养老保险的缴费替代率与待遇替代率[J].北京市计划劳动管理干部学院学报，2006第1期.

〔9〕国务院发展研究中心社会保障课题组.分离体制转轨成本，建立可持续发展制度——世纪之交的中国养老保障制度转轨研究报告[J].管理世界，2000第6期.

〔10〕李珍.基本养老保险目标替代率研究[J].保险研究，2010第1期.