政府行政改革背景下的府际关系转型问题探索

□ 宁 晋

一般情况下，政府之间的关系主要指各国或各地政府之间综合交错的实际联系，不仅包含着纵向的从中央到地方各级政府之间的关系，也包含着横向的各个国家、地区政府之间的关系。而府际关系转型受到其性质影响包含着诸多的主体和领域，并且由于各个主体存在着相应的认知程度和接受程度差异，因此在转型过程中极易引起意识领域的矛盾和冲突，一旦控制不当还会引发一系列的社会问题。所以必须积极对行政改革背景下府际关系的改革进行相应的探索，为府际关系的改善和现代化发展创造相应的条件。

一、府际关系的基本界定

府际关系简单说就是政府之间的关系，虽然国内外专家对府际关系的确定还存在一定的意见分歧，但是已经初步对府际关系的核心内容为政府这一问题达成共识，主要指承担着执行法律责任的各级行政机关［1］。一般情况下，按照府际关系中实施主体的范围大小基本可以将府际关系划分为四个主要类型:其一，不同层次级别政府之间的纵向垂直关系;其二，中央政府与各地区政府之间纵横交错的政府网络关系;其三，各级政府之间的纵横关系以及政府各行政部门之间的条块关系;其四，在广义上泛指能够涉及国内政府之间的关系，也包含国际各个国家间各级政府之间的关系。

二、行政改革背景下府际关系转型存在的主要问题

(一)政府间存在横向竞争。这种横向竞争主要是由于不同地区政府各项资源、工作效率、投资环境等问题存在较大差异导致的。从资源竞争来看，各地区地方政府在地区利益驱动下产生的竞争关系是无法避免的。从政府工作效率看，各地区地方政府在贯彻落实国家改革理念和要求、利用适当的行政改革手段对政府机构进行科学合理的改革，促使政府逐渐转变为工作高效的政府。从投资环境存在的竞争看，各地区地方政府为了吸引投资，推进本地经济发展，必然会在投资政策方面产生相应的竞争。而一旦地方政府无法合理处理这些必然存在的竞争，就会产生相应的恶性竞争现象，最终产生极其严重的后果。可以说，政府间的横向不良竞争不仅会对地区经济发展产生相应的制约，甚至会损害广大人民群众的利益，对政府社会公众形象产生不良影响，从而引发诸多的后续问题［2］。

(二)政府间纵向关系处理模式僵化。在我国传统的府际关系处理模式中，政府间的纵向关系的处理关键在于下级绝对服从于上级，缺乏相应的协调性。虽然我国政府为了解决这一问题，也积极开展了多次大型的行政改革，在一定意义上促进了各地方政府在管理地区事务上的自主性，但是随着地方行政管理自主性的加强，中央对地方的行政监管能力被削弱，直接导致一些地方政府为了维护地方利益而作出违背国家公共利益的决策，中央政府决策的执行受到一定制约，对社会利益造成一定损害。

(三)与民间组织的交流合作存在空壳化现象。一是一部分政府官员与民间组织合作意识偏低，在行政改革背景下的府际关系转型中忽略了民间组织的参与需求，对民间组织情绪产生不良影响。二是民间组织在府际关系转型方面提出的要求缺乏一定的科学性和实践性，可行性相对较差，政府对这些要求的实施需要一定的物质资源基础，在条件不成熟的情况下，政府无法对这些要求进行实施［3］。三是民间组织在府际关系转型方面提出的建议与地方政府自身的价值取向存在偏差。政府部门的价值取向对政府机构的实际管理活动产生着较大的影响，决定着府际关系转型的实际方向，一旦民间组织提出的相关转型工作建议与政府价值取向存在偏差，就会被政府相关部门所搁置。这在一定程度上会引起民间组织或社会大众的不满，对政府行政政策的执行产生极为不利的影响。

三、政府行政改革背景下推进府际关系转型的措施

(一)保证我国中央政府在政治决策中的权威性。在政府行政改革体系中，我国中央政府作为政策的制定供给者与扩散推行者，在行政改革，尤其是府际关系转型处理工作中扮演着极为重要的角色，其自身各项功能的发挥程度对府际关系转型进程和实际效果产生着决定性的影响。保持纵向政府的权威性也就是保持府际关系转型过程中相关制度的变迁以及政策扩散的实施基础，有利于纵向政府关系的良性发展［4］。同时，应该注意的是，保持中央政府的权威并不是对中央政府权限的一味扩散，而是应该结合本国自身发展现状对中央政府权限进行科学合理的限定:在保证中央政府主权性与支配性财政权力的前提下，对中央政府进行合理分权，科学让渡原本隶属于地方政府的地方事务管理权等内容，进一步实现对本国行政全局的统筹规划，调动地方政府工作积极性。

(二)建立健全的府际关系转型运行机制。一是应该注意建立健全的信息交互机制。在信息交互机制的建设过程中，应该紧随时代发展潮流，利用先进的信息技术优势完成对相关数据的搜集和整理工作，进而建设全面、科学的政务管理系统，促进不同地区政府之间信息的交互和共享。二是要注意建立健全的利益协调机制。在纵向的政府关系处理中，应该建立科学合理的国库资源支付以及相应的转移支付制度，协调处理中央和地方政府之间的关系。在横向政府关系的处理中，应该建立健全的地方政府之间财政税收收入的合理分配制度、各区域之间的财政专项补偿制度以及明晰准确的成本分摊制度，从而实现对各地区资源的优化配置，协调各地区政府之间的利益关系。三是建立健全的考核评估制度体系［5］。行政改革背景下府际关系的转型过程也是各级、各地政府之间的博弈过程，为了本地区的经济社会效益，各地政府必然会积极探索符合本地区经济发展需要的转型方案，因此需要政府相关部门对这些方案进行科学的考核和评估，并具体参照方案的可行性评估结果采取相应的实施措施。

(三)政府相关部门应该建立新型的交流合作参与平台。在我国政府行政改革的背景下，为民间组织参与府际关系行政改革创建新型交流合作平台能够为民间组织提供充足的意见表达机会，逐渐在发展中与政府建立良好的合作伙伴关系。在府际关系的转型发展进程中，政府相关部门可以借助信息技术，构建科学的网络参与平台，在促进民间组织有效参与的同时，为跨区域合作交流创造条件。

四、结语

综上所述，在行政改革背景下，我国府际关系仍然存在诸多的问题，对和谐社会的构建和政府良好公众形象的确立产生了极大的不良影响。所以，我国相关部门应该积极探索科学的府际关系处理理念和方式，协调各地、各级政府间关系和谐发展，避免府际关系“囚徒困境”现象的产生，为社会主义和谐社会的构建贡献相应的力量。

［1］周静.政府行政改革背景下的府际关系转型问题研究［J］.河南社会科学，2014，22(10):70～72

［2］张紧跟.府际治理:当代中国府际关系研究的新趋向［J］.学术研究，2013，2:38～45

［3］鲁敏.弹性化控制:中国转型期纵向政府关系调适［J］.内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2012，44(1):37～43

［4］陈修颖，汤放华.城乡一体化背景下地方府际关系重构与政府职能转型［J］.经济地理，2014，34(12):78～84，132

［5］董国斌.服务型政府建设中纵向府际关系协调研究［D］.西北师范大学，2010