全民阅读立法的经济学思考

文/舒志彪 孙 玲

近几年来，全民阅读受到了社会各界越来越多的关注。2012年，“开展全民阅读活动”被写进党的十八大报告。2013年两会期间，115名全国政协委员联名签署并提交了《关于制定实施国家全民阅读战略的提案》。《提案》明确提出了“由全国人大制定《全民阅读法》、国务院制定《全民阅读条例》”的建议。2013年3月底，国家新闻出版广电总局专门成立了全民阅读立法起草工作小组。2013年8月，国家新闻出版广电总局宣布，全民阅读立法已列入国家立法工作计划。2014年，全民阅读首次写入政府工作报告，政府对全民阅读的重视提升到了前所未有的高度。

当前，全民阅读立法工作正如火如荼地开展。要制定一部能够有效促进全民阅读的法律，必须弄清楚一些基本的问题，比如，到底什么是全民阅读？政府应该在全民阅读中发挥什么样的作用？全民阅读立法应该着力解决哪些环节的矛盾和问题？厘清这些问题，才能使立法起到推动全国人民多看书、看好书的作用。本文拟从经济学的视角就这些问题进行一些初浅的探讨。

一、厘清全民阅读的本质是做好全民阅读立法工作的前提

做好立法工作，前提是要厘清立法对象的本质，政府应当承担的责任以及立法的作用和目的。

1．全民阅读的本质是文化消费而不是公共文化服务。全民阅读即全国人民的读书活动。很多人认为，全民阅读是一种公共文化服务。这种观念没有涉及到公共服务的本质属性。一般地说，公共服务是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共产品或服务，具有两个方面的特性：一是非排他性，即一个人对一项产品或服务的使用，不影响其他人对同样的产品或服务的使用，即人人可以享用；二是非竞争性，指一项产品或者服务被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何人对该产品或服务的消费数量和质量。公共服务的典型例子是国防，从非排他性看，一个国家的所有公民都能平等地享受国防带来的安全和保护，从非竞争性看，任何人享受国防带来的保护都不影响其他人享受国防带来的保护。

很显然，阅读不具备上述两个属性。从排他性来看，当一个人在看一本书时，其他人就不能同时再看同一本书了；从竞争性来看，当一本书被一个人买走之后，其他人就减少一次买到那本书的机会了。因此，阅读既不具备非排他性，也不具备非竞争性，不属于公共服务的范畴。从事实上来看，国防作为一种公共服务，由政府提供，每一个公民都不需要为此付费。但阅读却不全由政府来提供，主要是靠自己花钱购买。有时，人们也看了一些由政府免费提供的书，但这些书在所读的全部书里面，所占的比例是非常小的。因此，阅读不是一种公共服务。

那么，阅读的根本属性是什么？从本质上讲，阅读就是一种文化消费活动。它和吃饭、喝水一样，都是人的一种消费行为。吃饭、喝水满足的是人的物质需求，而阅读则是满足人的精神需求。

2．政府应当积极推动全民阅读活动。阅读作为个人的一种文化消费活动，不光对阅读者本人有积极的正面作用，比如能够提高阅读者的知识水平和劳动技能，能够陶冶阅读者的情操等，同时还有一种正的外部性。所谓外部性就是指一个人在做一件事情的时候，不光对他自己有影响，还能对其他人产生影响。如果这种影响是正面的，就叫做正的外部性；如果这种影响是负面的，就叫做负的外部性。从实际生活来看，一个人在自己的花园种花种草是一种典型的正的外部性，而工厂向外排放污水则是一种典型的负的外部性。一般，一个人读的书越多，其行为会更加文明，会更加遵守法律法规，这对整个社会来说，显然是一种正的外部性。正是因为正的外部性的存在，就使得阅读不仅仅是个人的事情，也是关系到国家软实力和社会整体素质提升的大事，所以政府应该积极地参与到这项行动中来，积极地在全民中推动开展阅读活动。

因此，全民阅读本质上不是一种公共文化服务，而是人们的一种文化消费活动。但作为一种有正的外部性的活动，阅读应该得到政府的大力支持，政府也应当在全民阅读活动中积极而为。尤其是针对一些特殊群体和弱势群体，政府更应该为他们提供基本的阅读服务。

3．全民阅读立法就是要找到一条通往理想阅读状态的可行路径。2014年4月发布的第十一次全国国民阅读调查结果显示，2013年我国成年国民人均纸质图书的阅读量为4.77本，这与以色列、俄罗斯、日本、韩国等国家形成了很大的差距。据相关资料显示，以色列人均每年读书60余本。全民阅读之所以在近年来受到了社会各界的重视，就是因为与发达国家相比，我国国民读的书太少了，不利于我国的长远发展。

因此，我国大力推进全民阅读工作的根本目标，就是要逐步提高我国国民的阅读数量，直到进入一种较为理想的阅读状态。在我国当前还没有全民阅读相关法律法规的情况下，全民阅读立法的本质，就是为找到一条通往理想阅读状态的可行路径提供制度供给，即用制度的力量来推动全民阅读工作。

从根本上说，社会活动都需要相应的制度来引导，否则就可能引发一定程度的混乱。但如果管得太死，社会就会失去应有的活力，从而阻碍社会的长远进步和发展。因此，制度就是在秩序和活力之间找到一个最佳的平衡点，从而促进相关活动平稳有序开展。全民阅读立法也是这样，一方面要激发各方面的活力来促进全民阅读，另一方面也要对其中可能存在的一些不法行为严加管制，从而为达到理想的阅读状态找到一条又好又快的道路。

二、立法应着力满足的阅读需求分析

任何对策的提出，其基础是要对问题本身界定清楚。因此，要实现上述全民阅读立法的目标，就需要对当前影响全民阅读的原因进行分析，从而有针对性地提出相应的解决方案。

1．没有阅读需求，就是不想读书。实际是一个需求层次问题。马斯洛需求层次理论告诉我们，人的需求分为五个层次，从低到高依次是生理上的需要、安全上的需要、情感和归属的需要（社会交往的需要）、尊重的需要和自我实现的需要。一般，只有在满足较低层次的需求之后，才能产生较高层次的需求。阅读不属于生理上和安全上的需要，至少属于情感和归属的需要这一层次，而且经常属于自我实现这一层次的需要。因此，阅读是一种较高层次的需求。在当前我国经济和社会发展还相对落后的情况下，人们生活中很多基本的需求还没有能够得到很好的满足，因此对较高层次的需求自然就比较少，这样发自内心的阅读需求就不强烈。

2．有阅读需求，但没钱买书。实际是一个消费能力的问题，与第一个问题也有一定的相关性。前面提到，阅读本质上是一种文化消费活动，其基础是一定的消费能力。在我国人均收入仍然不高而且城乡收入差距较大的情况下，我国居民尤其是农民能够花费在买书上的钱是很少的。据相关资料统计，2012年北京市文化创意产业增加值占GDP的比例为12.3%，远高于国内一些经济不发达的省份。这其中的基本原因就是北京的人均收入水平已经达到中等发达国家水平，从而有进行文化消费活动的能力。对于广大中西部地区而言，能够花在包括买书在内的文化消费活动上的支出是很少的。

3．有阅读需求和购书能力，但没有喜欢看的书。实际是一个精品生产的问题。当人们有能力买书时，有没有自己喜欢看的好书就是关键了。近年来，我国也出现了一些销量很好的书，如《朱镕基讲话实录》等，但这样的书还是太少。从现实情况来看，我们出版的很多书质量不高，作者并没有投入足够的精力。如果一本书从头到尾都没有精彩的内容，看的人自然就少。

4．有自己想看想买的书，但购买不便。实际是一个图书发行的问题。对于大城市而言，当前买书非常方便，既可以在网上买，也可以到书店买，同时还可以去各种图书馆看书。但对于不太发达的地方，尤其是广大农村，买书并不方便。很多农村地区根本就没有书店，就算有书店，书的种类也很少，可供大众选择的范围有限。

总的来看，人们不读书主要就是上述四个方面的原因。要使人们多看书，全民阅读立法就要立足解决好上述四个实实在在的问题，所制定的措施要具有鲜明的针对性。从客观情况来看，全民阅读立法在解决第一个问题上能够做的事情很少，因为这主要受国家发展水平这一大环境约束。在第二个方面，立法可以做一些有针对性的工作，比如解决一些特殊群体买不起书的问题。这几年在全国遍地开花的农家书屋，实际上解决了一部分农民买不起书的问题。在第三个方面，立法可以加强对优秀作品的奖励，同时通过政府采购等方式支持优秀作品的创作，从而改变当前社会浮躁心态造成写书人难以真正花心血创作的现状。在第四个方面，立法可以大有作为的地方很多。就当前的实际情况来看，政府做的很多推动全民阅读的工作，都属于这个方面，比如说对实体书店的支持等。另外，农家书屋除了解决一部分买不起书的问题外，还解决了一部分买书难、看书难的问题。

因此，影响全民阅读最根本性的问题是全民阅读立法难以解决，因为还有更多、更深层次的因素在影响阅读。鉴于此，全民阅读立法应该从实事求是出发，优先解决买书难、看书难等实际问题，再逐步解决提升阅读意愿等根本性的问题。

三、立法中要注意的几个问题

上面对立法应该满足的基本需求进行了分析。为更好地推动全民阅读，在具体的立法过程中，还要注意以下几个问题。

1．体现渐进性。当前我国居民的阅读状况与预期目标相比还有着较大的差距，要达到理想状态，我们还有很长的路要走。因此，对于这条路怎么走，要有阶段性的目标。比如，三年之内要解决什么问题，五年之内要解决什么问题，十年之内要解决什么问题等。只有这样，才能制定出更加有力的措施。

2．具备可行性。立法的目的是促进全民阅读，就要比在没有立法的情况下，更快地达到理想的阅读状态，但也要充分结合实际情况。比如，某个人正常情况下一年只读三本书，努努力可以读五本书，那立法要实现的目标就是让他读五本书，但如果寄希望于他读更多书，那就失去可行性了。因此，立法中的所有措施，都要有可行性，否则即使变成了法律条文，也起不到应有的作用。

3．注重整体性。全民阅读工作的推进，向上涉及到国家新闻出版主管部门，向下涉及到农家书屋、各种小书店和小图书馆等。因此，立法过程中必须考虑到方方面面的主体是否都有积极性参与到这个事情当中，比如，农家书屋的管理员是否能够真正履行好应有的职责。对于可能没有积极性参与到整个工作中来的相关主体，要有针对性地执行相关政策，从而使得各个环节都畅通起来。

4．动员各方力量。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。什么叫做国家治理体系的现代化？其最本质的特征，就是除了政府之外，还要积极吸纳各种社会力量参与到国家治理当中来。在推动全民阅读这个事情上也是这样，虽然其立法工作是由新闻出版主管部门来负责，但各项工作的具体推动，需要积极吸纳社会各方力量。如果仍然主要靠政府来推动全民阅读，不仅效果有限，而且与国家治理体系现代化的目标也会渐行渐远。

[1]中共十八大报告[N]．人民网，2011-11-08．

[2]全民阅读促进条例．列入国家立法计划[N]．网易新闻，2013-08-05．

[3]牛春颖，赵新乐．全民阅读首次写入政府工作报告[N]．中国新闻出版报，2014-03-06．

[4]平狄克，鲁宾费尔德．微观经济学（第六版）[M]．中国人民大学出版社，2006．

[5]曼昆．宏观经济学（第五版）[M]．中国人民大学出版社，2005．

[6]登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵[M]．中国人民大学出版社，2010．

[7]中国新闻出版研究院．第十一次全国国民阅读调查报告[R]．2014．

[8]加雷斯·琼斯，等．当代管理学（第三版）[M]．人民邮电出版社，2005．