中国社会治理的制度内核分析：以社会资本为视角

李 莉 宋蕾放

(1.武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉430065;2.河北省邢台市人力资源和社会保障局,河北 邢台 054001)

中国社会治理的制度内核分析：以社会资本为视角

李 莉1宋蕾放2

(1.武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉430065;2.河北省邢台市人力资源和社会保障局,河北 邢台 054001)

在国家治理现代化的追求中，政府、企业、社会组织以及充斥在三大社会治理主体内部的关系约束及互动需求成为目标达成的制度要素。以社会资本为视角，可以窥见在中国三大社会治理主体的社会规范、社会信任及社会网的建设存在着内隐与缺陷，成为社会发展的软肋。因此，对于中国这样一个关系型社会，需要通过治理主体彼此的关系构建以及信任产生来维持一种协同上进的状态，有效将组织周围及内部的社会资源充分利用，形成一种内外合力，将组织的社会资本转化为一种有效的生产力，推进社会的协同治理之路。

社会治理；社会资本；社会建设；政府；社会组织；社会关系

近年来，中国掀起了社会变革的新高潮，特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，明确把国家治理组织系统结构的现代化和国家治理者素质、方法方式的现代化作为新时期发展的重要目标，提升到一个新高度。在国家治理体系中，政府和政党作为社会的主导型力量发挥着不可忽视的引领作用，与此同时社会组织、社会大众也越来越凸显其参与社会治理的主体作用，如何实现多元社会治理主体之间的协同发展，合力解决一些矛盾性与滞后性的社会问题，答案是多元的。在社会转型的巨大推动力下，中国社会学界开始寻求更多新型的学术理论工具来探究中国社会治理的进程，试图通过交叉性研究方法为中国社会改革寻求新的突破点。相关问题的凸显与包容性观点的融合极大地促进了具有较强解释力的社会资本理论在中国的发展，使其深入到中国社会的各个领域，发挥了一定的指引性作用。社会资本作为国家三大治理主体不可或缺的资源依赖形态，对于处在瓶颈时期的中国社会建设来说，其作用是非常广泛与明显的。所以，对中国社会治理体系建设中社会资本所发挥的功效进行探究，对于进一步推进中国社会改革进程、优化社会建设模式来说是非常必要的。

一、主要概念阐释

纵观社会资本的研究历史，主要存在两个研究取向：一个是“个体取向”(或微观层次)的研究；另一个是“群体或社会取向”(或宏观层次)的研究。“个体取向”的社会资本理论研究强调存在于个体层面的社会资本及其作用，如布尔迪厄等都将社会资本理解为一种个人通过自己拥有的社会关系网络而获得的可以利用的资源[1]。“群体或社会取向”的社会资本理论研究强调存在于群体或社会层面的社会资本及其作用，着重分析特定的群体或社会如何发展一定的社会资本作为公共物品以及这种公共物品怎样才有利于群体或社会的生存与发展。例如，罗伯特·D·普特南这样界定社会资本：“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[2]

本文主要是从罗伯特·D·普特南对社会资本的界定出发，从组织内部以及外部的信任、行为规范和关系网络三个特征出发来探究社会资本在作为中国社会治理主体方面所起到的关键性作用，并由此得出其有效推动中国社会建设的可行性路径。所以，本文认为社会资本是指充斥在组织内部及外部并通过某种隐性的潜在力量影响组织运作及发展的一系列信任关系、行为规范以及关系网络等组织软要素，这些要素既是组织形成的必要条件，更是组织明确社会角色、找准社会位置、实现协同治理的关键。

从广义上来说，社会治理既包含了经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队和党的建设等各个领域的治理，也包含了政府治理、政党治理、市场治理和第三方治理等各个方面的治理。社会治理理念的核心内容是治理主体的多元化，即社会治理的主体包含着政府、社会组织、企事业单位、居民等多元行为主体，这些行为主体通过形成合作伙伴关系，依法为社会提供公共服务、规范社会成员行为、维护社会成员权益、协调社会成员关系、管理社会成员事务，实现公共利益最大化[3]。本文围绕社会建设的目标将社会治理体系的问题具体到四个方面：发展社会事业、优化社会结构、完善社会服务功能和促进社会组织发展，从这四个具体方面去探讨和分析中国社会资本功能的发挥，并以此为依据对政府、企业以及社会组织三大社会治理主体的增效机制提出相关思考。

二、中国社会治理体系建设中的制度性问题探源

从目前社会建设与社会发展存在的问题来看，不管是社会事业提供上出现的种种问题、城乡区域结构上的各种不合理和不平衡还是社会服务体系关联性的缺失、社会组织发展的诸多困难，其根本的问题是作为社会治理的三大主体在进行社会建设的过程中只重视自身力量的发展与自身关系网的维系，却没有从整个社会发展需求的角度去调整自己的目的性行为及合作关系，所以，这些现有资源集合形式的社会资本仅仅在小范围内发生了影响，从更大的社会范畴来看，社会资本并没有引起社会的注意。所以，从社会资本的三大要素来看，中国社会治理体系中的制度性问题产生的原因体现在下述几个方面：

(一)社会规范“惯性”

社会规范“惯性”更多的是强调组织内部既有规范对外界规范的一种抵触行为。在社会治理体系中，政府习惯于依据法律的强制力以及至高无上的统治权来与周围的组织进行互动，造成了在很多情况下政府管理权力的专制，虽然拥有了在经济与政治方面的至高控制权，政府还是会最大限度地把社会管理也把握在手中。所以，社会事业供给会不平衡、供给量会不够高，与其说这是资源有限导致的，不如从管理主体着手去考虑，如果政府舍得放手、舍得让权，把精力花费在该花费的地方，这样政府不仅没有损失，还会更加轻松地促进社会建设的发展。而作为社会组织也是同样存在这种社会规范“惯性”，这些组织一般出身“寒门”，组织本身在对外部人力及财力资源的吸引力上是比较欠缺的，所以，组织与外界发生的互动更多地是依靠组织的道德规范与价值理念给社会带来的初级信任感的基础之上去谋求组织发展，它不善于运用一定的组织合作手段去拓展向上的组织关系，而且也不具备从制度层面产生的约束力，因此，社会组织在社会治理体系建设中往往是处于比较被动的地位，虽然社会组织的力量是不容忽视的，但是社会规范“惯性”造成的组织自我约束却限制其更快发展。

(二)主体间信任缺失

在社会治理体系建设中，没有公信力的支撑无法形成一种相互契约的合力。从现有的问题来看，三大主体在处理诸如社会事业、社会服务等问题时明显没有形成一定的信任链接机制，从而导致分头发展的情况。造成主体之间公信力的缺失的原因是多方面的，但是从最根本来看是由于缺乏良性且频繁的互动关系。马克·格兰诺维特曾提出过对关系强度的划分标准，将关系分为强关系连带与弱关系连带[4]，这一概念的提出为研究组织之间社会关系的形成与维系以及组织在社会网中社会位置的确定提供了理论基础。在社会治理体系建设中主体之间公信力的缺失究竟是哪种关系在发挥作用，又发挥了怎样的作用呢？首先，从组织内部来看，政府内部的信任关系主要是依靠一种正式权威的恐吓力量，是一种制度性约束产生的一般信任关系；企业内部的信任关系主要是依靠一种互利往来的计算性“信任”，这种信任是一种特殊信任关系，是在企业经济行为的基础之上产生的；社会组织内部则更多的是依靠一种亲缘强关系或者认同感带来的信任，这种信任比较牢固，而且有利于组织内部采取一致性行为。其次，从组织外部来看，政府、社会组织与企业之间的信任关系的构建主要是依靠与企业的互利行为产生的，这与企业的本质相关。社会组织、企业与政府之间则是依靠政府的制度约束发生互动关系，从而形成一定的信任，这种信任在某种程度上是不可置疑的，而企业、政府与社会组织信任关系的构建则是通过社会组织的社会功能实现的。那么，三大主体究竟为何在互动中造成了信任的缺失的？就是在信任产生的不同来源上，组织之间发生了信任互动机制的错位，即任何一个组织内部的信任产生渠道以及与其他组织之间信任关系产生的渠道并不一致，当组织在试图与其他组织发生互动关系时，会被其内部固定的信任模式排斥，或者说没有合适的进入渠道去获取这种信任，此时就造成了社会治理中三大主体信任的缺失，这种缺失会带来治理主体的不平衡状态。

(三) 社会网“疏松”

社会治理体系建设问题的凸显也与整个社会运行的社会关系网有关，不管是政府、企业还是社会组织，其都是通过一定的手段巧妙地嵌入到整个社会关系网中，这种手段就相当于是连接组织与组织之间的一座座关系桥梁，桥梁搭得好、搭得密，关系就更稳定，同时关系互动也会更频繁，反之则关系不稳定且互动较少。所以，我们从社会互动的角度来看城乡区域结构的不合理及公共服务体系的脆弱性，这些社会问题完全是城与乡、区与域、政府与企业、企业与社会组织等之间的关系没有搭建好、没有形成更加紧密的资源传递通道、也没有形成良好的互利互惠机制，因此，互动的缺乏造成知识、资源和信息等一系列可以促进组织或者地域发展的资源不能在地域间、组织间顺畅地流动，因而必然导致了资源的封闭、组织的固化，社会发展也产生了极大的不平衡，所以，进一步加强社会关系网的“密集”程度将是推进社会治理主体合作的有效手段[5]。

三、中国社会治理体系建设中的社会资本增效机制

社会资本可以在中国的社会治理体系中发挥一定的积极效应，一旦这种积极的关系力量形成一种规模形态，就将会对整个社会的发展起到非常重要的作用。所以，在社会治理的三大主体中增进社会资本所具有的积极功能、解决社会治理的制度性根源问题，可以从以下四个方面开展：

(一)在社会服务层面，实现社会互助和社会服务供给

1.通过构建社会互助关系网，增加社会事业供给

社会资本作为组织的一种关系联合手段，不仅能够在组织之间产生一种关联效应，还可以把不同领域的组织联系到一起，因为社会资本是一种不定性的关系资本，只要不同领域之间有一种弱关系存在，那么这两个组织就可以产生互动关系。所以，在面临社会事业供给不足、质量低下等问题时，不同领域的社会主体可以通过构建社会互助关系网有效打造出一个可以长期互动、为彼此提供发展支撑的合作机制，以此来保证社会事业的联合供应。比如社会治理三大主体在参与教育事业的供给时，政府可以提供主要的资金、土地以及政策支持，社会组织可以通过政府的政策支持来为教育提供相应的精神诉求平台，最大限度保障民生，企业就可以通过参与教育发展项目的招投标活动与政府以及学校产生互动，形成良性的支持互动模式，在这个过程中政府就要大胆地去放权，社会组织就要想方设法地去争取政府手上的社会资源，从而有效地参与到社会建设中来。因此，通过社会资本的运用促进教育、科学、文化和体育等社会事业项目的联合供给，不仅增加了供给来源，还使得社会三元主体在社会建设中功能作用的平衡发挥得到了保障。

2．推进多方参与，扩展社会保障渠道

社会保障主要是由政府来提供的一系列保民生措施，涉及到养老、医疗、工伤、失业和生育等一系列与民生关系密切的领域，然而政府在进行社会资源再分配的过程中往往因为制度或政策原因，使得部分群体的福利传递缺失，这种利益缺损是与政府的集权管理分不开的。如果在社会保障的过程中有更多的传递途径、有更多的提供主体，则会更好地提供社会保障，也就是说在社会保障方面，需要更多的主体参与进来并承担不同的角色，这就需要组织主体之间的通力配合。从社会资本的角度来看，政府、社会组织和企业都可以从组织周围资源的易得性与回报性去进行考虑，从而确定如何提供有效的社会保障，促进社会的多元治理。例如，在医疗保障方面，红十字会和一些公益类基金会可以发挥众筹优势为社会提供更多的医疗捐助与支持，在一定程度上缓解政府的医疗保障程度有限性问题；在就业保障方面，企业可以通过与政府之间的一种制度约束，比如接受政府下放的就业指标，从而降低失业率，共同促进社会稳定。

3.从个体关系网拓展到群体关系网

从个体的层面来讲，社会资本的存量和增量不仅可以促进同一组织成员之间的同质交往以及不同组织之间的异质交往，在交往过程中形成新的、更稳固的社会互动关系，还可以巩固已有的信任关系，加强新建的社会信任，在信任的不断巩固与建立过程中丰富并完善个体的社会关系网。当个体的社会关系网更密集的时候，个体对外界的需求也就越大，而外界对个体的吸引力也会不断增大，所以个体就会更倾向去参加社会互动与社会治理从而加速组织之间的信息流动与沟通，促进社会事业的发展，提高总体的功能效率。

(二)在经济层面，打造区域互补联盟，优化城乡社会结构

1．产业层级化

社会关系网作为社会资本的一个重要特征，对于任何组织来说都是必要的，那么在社会治理体系中有产业化发展的组织对于这种关系网的需求就更加明显。社会资本通过不同的关系渠道，可以将组织产品的提供对象进行自发的层级划分，从而形成一层层相互对应的层级关系链，这些链条是指引产业层级化的隐形力量，从而满足不同层级群体对产品的需求，这种对层级关系客户的开发过程其实与中国社会资本的传统特征有一定的关系，是组织个体对以自我为中心的关系的选择，促进了这种自发层级关系的开发过程。所以，在社会治理体系建设的过程中，利用社会资本层级关系网络形成一种具有梯度感的社会供给模式，对未来社会的发展具有非常重大的意义。

2．区域优势互补

任何区域都具有其独特的优势，比如中东部地区交通上的便利可以为之带来更多的发展机遇与资源，而西部地区则具有地广人稀的特征，所以在未来的社会治理体系构建过程中，如何利用社会资本将不同区域的优势进行互补将是一个非常重要的课题。从治理主体的角度来看，可以打造独特的企业生产联盟以及社会组织互助联盟。如甲厂地处于经济较为发达地区，具有很强的生产能力，急需扩大生产规模，但现有厂房不够且在附近购置厂房又非常昂贵，而乙厂地处偏僻，产能落后，但厂房大面积闲置。这种情况下，两厂若能形成一种简单的企业生产联盟，将甲厂的生产线扩建到乙厂的车间中进行合作生产，则既可解决甲厂扩大再生产的瓶颈问题，也可使乙厂在获得甲厂技术支持、提高生产能力的同时，使闲置厂房得到有效利用，降低了社会总资源的浪费。对社会组织互助联盟来说，不同地域的社会组织具有不同的组织目标与组织资源，此时，为了扩大彼此组织的影响力，可以进行组织互助联盟，联合开展公益活动，一方面调动异质资源产生碰撞；另一方面在某种程度上实现了社会组织力量的整合和社会地位的提升。

3．形成城乡共同体

社会资本的扩展可以促进城市与农村之间形成一种连带的效应，这种连带效应是指将特定的城市与乡村进行捆绑式发展，通过地缘或者血缘关系建立起城乡之间的关联优势，通过强化双方的交易从而形成一种连体带动的城乡发展模式，这种社会群模式主要是在社会群内部打造各具特色的城乡共同体进行发展，以这样一种资源优势尽量缩小城乡差距，来降低社会矛盾。

(三)在管理层面，通过信任机制的重构，实现政府合理归位

1．打造公信力，赢取公平正义

通过社会资本在组织内部社会信任的传递与组织外部信任的交换，政府组织在这一过程中不断地塑造着自己的形象，积累着信任资源，经过一段时间的发展以后，这种信任资源将成为组织外部的一种 “招牌”性、保护性力量，从而对外界树立起一种美好的社会形象，打造出自身的公信力[6]。公信力的产生使得外界人们更容易相信政府、接受政府，从而减少相互欺瞒的行为，组织也会因此而选择性地提供更加多元化的社会服务，这样的社会互动就极大地促进了一种诚信的美德，人们不再担心因受欺诈带来的损失而采取欺诈行为，公民与政府之间进行相处时多了一份信任，信任激发下的社会互动将带来更多的公平与正义，促使整个社会风气改变，从思想领域推动社会建设转型。

2．政府内部互动，提高社会服务质量

政府组织中的个体也会在制度规范的基础上运用个人的社会关系进行社会互动，这种互动更多的是制度与政策层面的交流与沟通，是属于一种正式性的公务沟通，不同层级政府之间以及不同政府部门之间的互动本身就为公共服务增加了供给主体，另外，政府意见的沟通、政策的调整对于明确政府定位也有很大的帮助。所以，政府之间社会资本的运用有助于加强政府之间众多领域的合作，推动社会服务内容的丰富与形式的多样性。

3．政府对外让渡空间，丰富公共服务

政府在提供公共服务这一职能上一直发挥着集权与控制作用，随着社会经济的不断发展，政府承担的各项政治事务及经济事务也日益繁多，另外随着社会的不断发展，人们的社会需求也不断扩张，利益多元化格局的形成以及政府承担事务的增多都使得政府对于社会服务的高效供给显得力不从心，而作为社会治理第三方的社会组织却拥有公共服务供给能力和良好的社会资源，可以改变社会服务的单一与滞后状况。政府在与社会组织互动过程中寓管理于服务，转变政府职能，愿意并主动放权给社会组织去做一些力所能及的事情，在减轻自我压力的同时，提高了工作效率、降低了工作强度同时也促进了公共服务提供主体的多元化。

(四)在组织发展层面，构建平衡三位一体模型

1． 促进社会组织自身关系网的营造

对个体来说，社会关系网的构建与自身的社会角色有着很大的联系，人们往往是以某种身份加入到某一社会结构当中，身份的转换往往会带来社会关系的调整。而对于社会组织来说，其社会地位往往是形成社会关系的一个基础，社会组织以某种功能形式出现，自然而然地契合到某种社会地位，并通过资源的不断获取以巩固社会地位，营造社会关系圈。在此过程中，社会组织通过对社会资本的运用，可以实现不同的社会地位的获取，在社会结构变迁中所形成社会路径选择能促进社会关系网的纵向发展，而社会组织所衍生的附加功能则有助于社会关系网的横向发展，进而从整体上推进社会组织的社会网络关系逐渐向外蔓延。

2．通过个体信任传递，构建社会组织行为规范

中国的社会关系及人情分布遵循差序格局的规则，个体之间的信任传递会因为关系亲疏远近不同而形成由内而外的一层层关系网络，不同层级的关系适用不同的互动规范，所以，组织内部不同层级个体通过这样的差序格局将组织信任传递出去，以组织中的个人为出发点向外连结的各种关系而形成了以自我为中心的社会网，网内存在的一些亲信角色因为处于不同层级的位置也就与组织发生了不同的社会关系并存在不同的亲近程度，而这些处在不同层级上的亲信角色又会以自我为中心形成另外的社会网，这样网网相连，从而形成了社会组织特殊的行为规范关系。

3．形成政府、企业和社会组织联合发展模式

在传统社会中，社会治理的三大主体处于不同的位置上，而且占有着的不相等的资源，于是产生了一种较为封闭的社会关系群，那么在社会资本的充分作用下，这三大主体又会形成怎样的模式呢？最明显的改变是，随着社会资本功能的发挥，能够将社会网络强关系及弱关系运用到极致并且通过信任来获取社会地位的社会组织在三大主体中的地位将不断上升，在组织充分运用周围的社会资本并且将社会资本有效转化为一种组织生产力的基础上，社会治理的三大主体将处于相对等的治理地位上，占据相同的资源，在社会治理上形成一种均衡的三位一体发展模型，在这一模型内部，政府、企业与社会组织形成了一种更为开放而通透的社会治理状态，从真正意义上实现政府、企业和社会组织联合发展模式。

[1] 布尔迪厄.文化资本与社会炼金术——布尔迪厄访谈录[M].包亚明，译.上海:上海人民出版社,1997：202.

[2] 罗伯特·D·普特南.繁荣的社群——社会资本和公共生活[J].马克思主义与现实,1999(3)：61-64.

[3] 谢家琛.社会治理的核心是主体多元化[EB/OL].[2014-01-13].http://www.charity.gov.cn/fsm/sites/newmain/preview1.jsp?ColumnID=640&TID=20140113160455447153621.

[4] 马克·格兰诺维特.镶嵌——社会网与经济行动[M].罗家德，译.北京:社会科学文献出版社.2007：69.

[5] 郑杭生.社会建设的前沿理论研究——社会建设问题的社会学思考[J].武汉科技大学学报:社会科学版，2009(4):1-5.

[6] 刘米娜，杜俊荣. 转型期中国城市居民政府信任研究——基于社会资本视角的实证分析[J].公共管理学报，2013(2)：64-74.

[责任编辑 周 莉]

2015-03-02

国家社会科学基金项目(编号：13BSH088)；湖北省重点文科基地湖北非营利组织研究中心基金项目(编号：HBNP02015ZD006).

李 莉，武汉科技大学文法与经济学院教授，博士，湖北省高校人文社会科学重点研究基地湖北省非营利组织研究中心副主任，主要从事社会组织与社会治理研究.

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1009-3699(2015)03-0245-05