论国家善治与法治

何 士 青

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074)

论国家善治与法治

何 士 青

(华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074)

国家善治是当今时代治国理政的目标和主题，其民主政治的前提基础、国家善政的核心内容、社会和谐的基本特征，决定了国家善治的实现离不开法治保障；法治是治国理政的基本方略，通过发挥其规范功能和社会功能为国家善治的实现创造条件；以法治方式实现国家善治是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之意，它要求以法治思维引领治国理政、以良法之治化解社会矛盾、以综合治理助力法治在实现国家善治中的作用。

国家治理；善治；法治；良法之治；民主

党的十八届四中全会强调指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[1]当今中国，伴随着体制改革向纵深推进，社会矛盾日益凸显，以法治方式治国理政、实现国家善治成为必然选择。国家善治与法治密切联系，法治既是国家善治的基本内容，也是实现国家善治的根本保障。

一、国家善治及其对法治的诉求

国家治理是掌权者在治国理念的指导下运用国家权力、通过一定方式对国家事务进行管理、控制和引导的活动。从国家产生之日始，如何治理国家便是一个极具魅力的问题，无数极具智慧的头脑纷纷对此进行思考，谋求实现以“政府公正、廉洁、勤政、效率、依法办事”为基本特征的善政[2]。在当今时代，国家治理不仅要求实现善政，而且要求实现善治。所谓善治，是指以民主为前提基础、以善政为核心内容、以社会和谐为基本特征、以法治为根本保障的治国理政理念、模式和状态，它是善政的升华，是政治文明的重要表现。

然而，国家善治的实现不是一个自发形成的过程，它要求法治为之提供保障。

(一)国家善治以民主为前提基础，而民主有赖于法治保障

民主是指多数人的有序参与，即在广大人民群众直接或间接参与下，按照少数服从多数、多数尊重和保护少数的原则作出决定。民主是实现国家善治的前提和基础，“专制政治在其最佳的状态下可以有善政，但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不可能存在”[3]。然而，民主如果没有法治保障就难以得到实现，它常常异化为专制独裁和恣意妄为。法治是专制独裁和恣意妄为的“消防栓”、“抑制剂”。法治内含人民主权、法律面前人人平等、正当程序等原则和内容，从而既保障公民能够平等地享有参与政治生活和社会生活、表达自己意见和诉求的机会与资格，又保障公民参与政治生活和社会生活、表达自己意见和诉求因按照正当程序进行而具有有序性。从历史角度看，法治最初便是适应民主对它的诉求而出现的。有学者曾言：“对法治的诉求最早是在古希腊时期出现的，是在政治剧烈变动的旋流中出现的，同时也是在一些希腊城邦的政治结构开始向民主化的方向转化的时候出现的。这些事实可以说明……法治被认为是一种能够有效地防止民主制向极端状态发展，并且有效地减缓甚至防止政治变动的手段。”[4]需要指出的是，法治对民主的约束不是要消弭民主，而是要防止一些人假借民主恣意妄为、致使民主异化为少数人的专制或多数人的暴政。

(二)国家善治以国家善政为核心内容，而现代国家的善政与法治相连

在现代社会，不管社会主体如何多元化，政府无疑具有压倒一切的重要性，由此决定了善治以善政为关键和核心。诚如俞可平所言：“鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位，我们必须指出，在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。”[5]然而，“由于权力的政治本性，国家往往有异化的可能”，国家的异化使国家权力的触角伸向社会的各个角落，“对社会进行全面控制”，“对国民进行统治和掠夺”[6]。防止国家异化、规范国家权力行使是善政的必然要求，它需要法治强有力的保障。一方面，需要法治明确规定国家机关及其工作人员的职权和职责以及国家权力行使的原则和程序，为国家权力运作提供法律依据；另一方面，需要法治对滥用国家权力的行为规定法律责任并在出现这种行为时严格施行，预防和惩罚对国家权力的滥用，避免国家权力滥用而导致恶政。

(三)国家善治以社会和谐为基本特征，而社会和谐有赖于法治维系

社会和谐是社会各要素处于有序化运转的状态，它自古以来就为人类所追求和向往。当今时代的社会和谐具有更为丰富的内涵，不仅意味着政治环境的稳定安宁和生活秩序的有条不紊，而且意味着国家机关与社会组织、公民个人之间的良性互动。这样的社会和谐既是国家善治的重要内容，也是国家善治的基本标志，衡量一个国家是否实现善治，首先看其社会是否和谐有序。然而，公民权利和国家权力的滥用常常使社会陷入矛盾和冲突之中。“在现代的市场经济和民主政治条件下，社会生活的井然有序不能再建立在‘以堵为主’的‘传统的稳定’之上，而只能建立在‘以疏为主’的‘现代的稳定’之上”[7]，因而为了实现社会的和谐有序，就需要法治对公民权利和国家权力进行规制，实现国家机关与社会组织、公民个人之间的良性互动。一方面，人所具有的利己本性常常“使他只顾自己的欲望与要求，不惜牺牲别人来设法满足这些欲望与要求，并克服一切对这些欲望与要求的阻力”[8]，从而使社会陷入矛盾和冲突中。实现社会和谐，就需要法治对人的利己本性进行控制，实现利己与利他之间的平衡。另一方面，“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们(贤良)也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向”[9]，从而导致社会的混乱与无序。实现社会和谐，就需要法治来防止国家权力运行出现偏差，确保国家权力的规范运行。

二、法治及其对国家善治的功能

法治是指掌权者按照民主原则把国家事务法律化，通过法律组织和运行国家权力以保障公民权利、维护社会稳定、促进社会发展的治国方式，以“良法之治”和“法律统治”为要义，它不排斥掌权者个人智慧和才能在国家治理中的作用，也不否认道德在国家治理中的功能，但否认掌权者的至上权威，否认将掌权者个人意志凌驾于法律之上。在思想上，法治的源头在古希腊；在制度和实践上，法治肇始于近代西方。法治是人类有史以来最伟大的发明，别的一切发明使人类学会驾驭自然，而法治的发明使人类学会驾驭自己。在当今时代，法治是治国理政的基本方略，对实现国家善治具有极为重要的功能。法治不仅是国家善治的基本内容，而且是实现国家善治的根本保障，它通过规范功能和社会功能的发挥构建和谐的社会关系，实现国家权力之间、公民权利之间以及国家权力和公民权利之间的良性互动，达到国家善治。

(一)法治对国家善治的规范功能

这一功能渊源于法治的外在表征，即法治是一个法律规范从产生到在社会中施行的外在表现过程。在这个过程中，法律规范对社会主体的行为发挥指引、评价、预测、激励、制裁等作用，将社会主体行为纳入国家善治所需要的轨道中。法治的规范功能主要是通过权利和义务机制来实现的，正如有学者所指出的：“人与人的社会关系给固定下来并具有如此有效的魅力，这无非就是权利和义务在起作用。”[10]220法律权利是法律对社会主体需要的肯定，通过利益导向对社会主体的行为发挥激励作用；法律义务是法律对社会主体需要的约束，以其特有的强制性对社会主体的行为发挥抑制作用。权利和义务机制的运行，既能满足社会主体正当合理的需要和利益诉求，又能抑制社会主体非正当、不合理的欲望和要求。通过权利和义务机制的设定与运行，法律将有限的资源按照国家善治所允许的尺度在社会主体之间进行分配，以实现定纷止争。此外，法律责任的设定、法律制裁手段的运用，也发挥了约束、调控、规范社会主体行为的作用。概言之，在法治之下，社会主体各享其权、各司其职、各担其责，当权利受到不法侵害时能够得到法律救济，当权力专横滥用时也可以得到法律遏制，从而社会争端得以消弭、国家秩序得以维系、人民生活得以安定，国家善治由此形成。

(二)法治对国家善治的社会功能

这一功能根植于法治的本质内容，即法治是国家政权掌握者运用国家权力将其共同意志转化为国家意志并在全社会推行的活动。在这里，法治既是政治统治的工具，也是社会生活的调节器。法治对国家善治的功能由两个方面构成，一方面是维护政治统治，即法治遵循人民主权、权利保障、权力制约等原则，构建国体政体、树立政治权威、规范政治行为、调节政治关系，从而实现公民权利和国家权力的良性互动，确保政权因获得民意的支撑而稳固。现代政治是民主政治，而“民主政治就是法治政治，政治必须采取合法的形式，有规则、有秩序地运行”[10]3，民主政治与法治的内在统一性使得法治保障民主政治的功能凸显，“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化”[1]。另一方面是执行社会公共事务，即法治设定权利和义务将复杂的社会关系明确化和简单化、对社会机体的“疾病”进行诊断和治疗，从而维护社会秩序，保证社会机体健康，推进经济、教育、科学、文化、卫生、交通等公共事业顺利发展。有学者将法律人比作社会医生，这是不无道理的。法治的过程其实就是法律人给社会机体诊病并加以治疗的过程。博登海默指出：“个人之间或群体之间疑难问题的存在，还必须被看作是社会健康的一个问题，因为不必要的毁坏性的敌意和摩擦的长期存在，并不有益于社会中和睦和活跃的生活。因而可以说，法官与律师一一通过共同努力而使争议得到公平合理的裁决——确实是在执行社会医生的任务。”[11]

(三)规范功能与社会功能的关系

法治对国家善治的规范功能和社会功能是手段与目的的关系，即法治通过自己的规范功能而实现其社会功能。厘清法治对国家善治的功能，正确认识和把握规范功能和社会功能之间的关系，具有十分重要的意义，“如果不仔细区分法的规范作用，就无法将法的作用与上层建筑其他要素的作用分开”[12]。法治的要义和功能表明，法治优于其他一切治国方式，是实现国家善治的良方。然而，治国者不能陷入“法治万能论”的误区，必须看到法治存在一定的局限。例如，法律不能干涉人们的内心世界，私人生活领域一般也是法律的禁区；法律的抽象性、稳定性和社会生活的具体性、灵活性之间存在着一定的距离，法律对千姿百态、不断变化的社会生活的涵盖性和适应性不可避免地存在一定的限度。对于法治的正确态度是：不因法治的功能而将其作为治国理政的唯一手段，也不因法治的局限而否定它对治国理政的主导性。

三、以法治方式实现国家善治

当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期，社会矛盾多发，以法治方式实现国家善治成为这个时期的重大课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”，要“更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标”，就“必须更好地发挥法治的引领和规范作用”[1]。以法治方式实现国家善治，是国家治理领域的一场广泛而深入的革命，是一项宏大而复杂的系统工程。

(一)以法治思维引领治国理政

法治思维是一种运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理从而形成结论的思维方式，它以合法性思维、人权思维和公正思维为主要内容，既有别于把法律当作管理百姓工具的工具主义法律思维，也不同于以掌权者个人或少数人意志处理国家和社会事务的人治思维。法治思维对于实现国家善治是事关宏旨的，掌权者“具有法治思维，必然会主动、自觉运用法律手段治国理政，反之，当他遇到需要处理的问题时，通常首先会想到人治手段”[13]。法治思维是实现国家善治的思想基础，以法治思维引领治国理政是实现国家善治的有力保障。首先，法律统治是法治的要义，合法性思维是法治思维的题中之义，法治思维的基本内容是“合法与非法的预判，即把合法性当作思考问题的前提”[14]。在法治思维引领下，掌权者就会审视治国理政行为的目的、内容、手段、程序、结果等方面的合法性，从而保障治国理政行为符合法律的规定和要求、符合法律的原则和精神。其次，人权是法治的核心价值，人权思维是法治思维的根本内容。以人权思维为根本内容的法治思维为善政良治提供思想保障，“人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向恶政。在公民与国家的关系中，人权对于人的价值表现为以人权制约国家权力，保障政府善待它的公民”[10]97-98。在法治思维引领下，掌权者就会将保障公民权利作为治国理政行为的出发点和落脚点，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。再次，公平正义是法治的灵魂，“法律和体制如果是不正义的，那么无论它们多么有效，多么有条不紊，也必然会为人们所改革或废除”[15]，公正思维是法治思维不可或缺的内容。在法治思维引领下，掌权者在治国理政中就会关注社会公平，采取有效措施防止、遏制乃至消除社会不公，从而为国家善治奠定社会基础。

(二)以良法之治化解社会矛盾

法律是治国之重器，良法是善治之前提。以良法之治化解社会矛盾就成为以法治方式实现国家善治的题中之义。实践已经证明，偏离良法之治的轨道去处理社会矛盾，不仅不能真正地、彻底地解决社会矛盾，甚至还会带来新的社会问题。良法以文明的价值内容和完备的规范体系为基本标准，提高立法质量必须以这两个标准为牵引。从整体上说，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”[1]。具体而言，要健全有效预防和化解社会矛盾的法律机制，这些法律机制包括：畅通有序的诉求表达——心理干预——矛盾调处——权益保障机制、行政复议案件审理机制、人民调解——行政调解——司法调解联动工作机制、重大决策社会稳定风险评估机制等。良法不能停留在纸面上，必须落实到“治”的实践中。鉴于“行政权力在国家各种权力中乃是最活跃、最经常、最普遍、最直接运用的权力，与公民、法人和其他组织(包括各种经济组织)具有最密切的联系”[16]，因而行政权力规范运作是实现良法之治的关键和核心。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为等原则，纠正不作为和乱作为，克服懒政和怠政，依法全面履行职能，从而有效防范和及时化解社会纠纷、防止因行政权力“缺位”或“越位”而引发社会矛盾。由于“司法作为法治的重要构成要素，其基本功能是借助公共权力对各种法律争端作出最终的权威性解决”[17]，因而公正司法是实现良法之治的后防保障。需要完善司法体制、优化司法职权配置、理顺司法关系、健全司法程序、加强司法监督，从而实现司法公正，让民众在每一个司法案件中感受到公平正义，使已有的社会矛盾得以和平的方式化解，防止因司法不公导致新的社会矛盾。

(三)以综合治理助力法治在实现国家善治中的作用

如前所述，法治在实现国家善治中具有极为重要的功能，但法治不是万能的，它存在一定的局限。法治的局限需要填补，这就为其他治国理政方式的运用留下了空间。为了实现国家善治，就要综合运用多种方式和手段，实行综合治理。立足于中国国情，应该重视以下三种方式对法治的补充作用，助力法治在实现国家善治中的作用。一是党治。党治并不是指以党代政、党权高于一切，而是指坚持党的领导以及党的政策的合理运用。中国共产党是中国的执政党，党的领导是国家善治的政治保障，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系”[1]。党的政策具有较大的指导性、号召性、教育性与灵活性，对法治具有补充作用：它可以作为法律的先导，以补偿法律的滞后性；它也可以作为法律的补充，以填补立法的疏漏。二是民治。民治即公民自主和自治，其实质是公民以主人翁的身份管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。民治对实现国家善治是不可或缺的，“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治”[18]。三是德治。道德对于善治的意义是毋庸置疑的，“如果养成了一种健全的道德人格，人们就会对道德选择和追求有一种自主、向上、严肃、负责的态度，并通过实践锻炼、培养出独立的判断和选择能力，从而自觉‘慎独’”[19]。在治国理政中，需要法律和道德共同发挥作用。必须加强道德建设，“大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德……以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”[1]。需要强调的是，党治、民治、德治等方式的运用不是对法治方式的替代或否定，而是对法治方式的补充，因而不得与法治相冲突，不得背离法治的原则和精神。

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].光明日报,2014-10-29.

[2] 朱景文.“从法治到善治”的思考[N].法制日报,2008-01-27.

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[5] 俞可平.善政：走向善治的关键[N].文汇报,2004-01-19.

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[12]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社,2012:50.

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[18]俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的意义[EB/OL].(2010-01-16)[2014-12-11].http://www.chinareform.net/.

[19]孙伟平.道德人格的培育与德性的养成[J].湖北大学学报：哲学社会科学版,2012(6).

[责任编辑 李丹葵]

2015-03-09

何士青，华中科技大学法学院教授，博士生导师，法学博士，湖北省首届十大中青年法学家之一，主要从事宪法学与行政法学以及理论法学研究.

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1009-3699(2015)03-0240-05