论WTO框架下普惠制的未来图景

王　蔚

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）



论WTO框架下普惠制的未来图景

王蔚

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）

[摘要]普惠制自实施40余年来已成为WTO规则体系的重要组成部分,为发展中国家外贸经济发展做出了重要贡献，但由于该条款本身措辞的模糊性和抽象性，给了各给惠国很大的自由裁量空间。近年来由于受到金融危机的冲击，WTO发达成员国开始改革普惠制，减少受惠国的数量。可以预测到普惠制未来发挥的作用将逐步降低，但毕竟普惠制能为发展中国家带来诸多好处，因此WTO框架下的普惠制会继续存在，最终并不会退出国际舞台，而作为一种不可或缺的政策扩展应用于WTO其他领域。

[关键词]普惠制；自由裁量；非互惠；非歧视；

根据欧盟最新公布的普惠制规例（第1421/ 2013号法规），自2015年1月1日起，中国将不再享受普惠制待遇，此一举措在国内引发了不小讨论，这些讨论大多是从经济角度思考欧盟取消普惠制待遇后对我国出口企业有何影响之类的问题，却鲜少有人从法学的角度思考欧盟的做法是否违反WTO的普惠制规则，WTO的普惠制是否有缺陷，如何改革之类的问题。本文将从欧盟对中国不再实施普惠制的背景谈起，对WTO普惠制的源起、各国实践、缺陷及发展前景逐一分析。

1　WTO框架下欧盟对中国普惠制的政策变化

自1978年欧盟首次给予我国普惠制待遇以来，享受的优惠待遇对我国的出口贸易和外向型经济发展起到了巨大的作用，但自1996年开始，欧盟已三次缩减我国产品享受普惠制待遇的范围；从2003年11月1日起，欧盟逐步取消我国18类产品的普惠制待遇，如：2006年占市场份额90%的产品都不再享受普惠制而只有包括鲜活肉等在内的17种初级产品还在享受普惠制待遇；而2015年1月1日起，中国被排除出欧盟受惠国行列，中国所有产品都不再享受其优惠待遇[1]。

从1988年起，中国在利用普惠制政策下出口至欧盟产品在逐年上升，一直是欧盟普惠制的最大受益国，截止到2014年12月，中国已连续十年为欧盟27国第一大进口来源地，不可否认的是普惠制在中欧贸易中发挥了不可估量的作用，但普惠制的改革以及中国的的“最终毕业”必会对我国贸易产生巨大影响[2]。

但是，笔者认为，即使欧盟取消中国普惠制对中国出口贸易已经产生负面影响，但总体上来说，对中欧贸易影响并不大，这是因为欧盟自1996年开始减少中国受惠产品以来，实质上占出口欧盟90%以上的产品都已经不再享受优惠政策，而这期间中欧贸易总额大部分都在上升，中国多年也是欧盟最大进口国，2010-2013年欧盟自中国的进口额占欧盟进口总额的比重有所下降，但总体比重仍是最高的。

2　WTO普惠制的产生及变化特点

普惠制是在国际贸易中发达国家单方面给予欠发达国家出口制成品或半制成品的一种普遍的、非互惠的、非歧视的关税优惠制度。WTO框架下的普惠制源于1979年GATT的“授权条款”，目前，普惠制作为一项国际贸易规则受到国际社会的普遍认可。

在WTO发达成员国中，欧盟是最早实施普惠制的盟国，日本是第二个施行普惠制的国家，加拿大、美国、英国等也是较早对发展中国家给予普惠安排的国家，通过对这些国家的普惠制方案和改革措施的对比分析发现有如下几个变化特点：

（1）受惠条件不断提高且附加条件严苛。特别是欧盟普惠制改革显得尤为突出，欧盟普惠制方案每十年修订一次，2011年5月11日公布的新普惠制方案规定了三种优惠措施：一是针对大多数受惠国的一般优惠安排，根据该方案原有享受优惠的许多产品都不再享有，优惠的幅度整体在缩减，这其中就包括中国的很多产品在内。二是鼓励可持续发展和良好管理的特惠安排，申请这种特惠安排的附加条件比较苛刻，首先申请国必须为连续三年没有被世界银行评为高收入国家的“脆弱国家”，其次，申请国必须接受并执行理事会条例附件三部分所列出的关于人权保护、环境保护的国际公约，而中国并没有签署其中所要求的部分公约。三是针对世界上最不发达的国家的EBA特殊优惠安排，这种特惠主要针对世界上最贫穷的国家，中国并不满足该条件[3]。

（2）针对性较强。一些主要发展中国家，如：中国、印度、巴西、印尼等原可享受普惠制待遇的许多产品都被排除在外，而这些国家都是近几年来发展速度较快的国家；另外，以前从发展中国家进口的货物主要为工业品和消费品，如：办公和通信设备、鞋类和纺织类商品、钢铁等，但是，属于这些类别的塑料制品、纺织品、鞋、木制品、钟表、乐器等都是属于毕业清单的产品，所以，针对性比较强。

（3）优惠幅度实质不断下降。WTO发达成员的普惠制优惠整体都在下降，根据联合国会议资料，至2012年欧盟优惠幅度削减23%，美国削减9%，日本削减15%[4]。享受普惠制待遇的产品也是有限的，如果进口产品对施惠国本国产品构成威胁，该产品就面临着不能享受普惠制待遇的危险[5]。

3　WTO体制下普惠制的缺陷

3.1授权条款设计上存在制度缺陷

由于普惠制的实施会违背GATT中的最惠国待遇原则，因此在1971年GATT的缔约方通过了解除普惠制施惠国义务的决定，但这种豁免只是暂时的，GATT成员于1979年通过了“授权条款”，该条款为发达国家给予发展中国家普惠制待遇奠定了永久的合法基础[6]。GATT和“授权条款”在WTO成立时被纳入《建立世界贸易组织的马拉咯什协定》，使普惠制在WTO框架下合法存续[7]。

“授权条款”第2条（a）款规定了缔约方可以采取四种背离最惠国待遇的优惠措施，并在脚注3中作了限制，说明了该款所说的普惠制的要求，即要满足“普遍的、非互惠的、非歧视的”贸易优惠条件[8]。但是对于非互惠的标准和适用范围等都没有规定，而这三个要求是比较宽泛的字眼，在定性时弹性很大，而且WTO没有制定具体的实施细则或指南，这样容易导致具体实践中各国自行其是。另外“授权条款”中未对发展中国家概念作出界定，导致实践中对发展中国家的认定产生纠纷。

3.2从“印度诉欧盟关税歧视案”看WTO现行普惠制欠缺公正性

从“授权条款”奠定普惠制合法基础以来，很少有发展中国家针对普惠制对发达国家提起诉讼。2002年印度针对欧委会的“反毒品激励措施”提起了诉讼，此案于2004年5月上诉机构做出最终裁决-印度胜诉。而本案最重要的影响就是欧盟最终废除了“反毒品激励措施”，并且修改了“特殊激励措施。

欧盟于2002年1月1日起生效的第2501/2001号决议，其中第十条规定“反毒品激励措施”仅适用于十二个国家，根据这一规定，这十二个国家只要符合欧盟反毒品生产及运输要求就能享受比总体安排更低的关税[9]。例如：这十二个国家对于在“反毒品激励措施”的产品列表内而没有列入“总体安排”的产品可以享受免税待遇，而其它发展中国家的产品则按普通关税进行征收[10]。印度认为这种做法在发展中国家造成了差别待遇，不符合非歧视的要求，在这样的背景下印度提起了诉讼。上诉机构最终裁决欧盟的措施违反了“授权条款”第2（a）条的规定，主要依据是欧盟的“反毒品激励措施”只为12个国家提供优惠，并没有对此设定具体准入的条件和原则，以使其他符合相同条件的国家不能平等地享受此待遇，因此，欧盟并不能证明此项政策是非歧视的。

虽然该案件最终印度胜诉，表现了发展中国家要求获得相同待遇的诉求得到实现，该案也直接导致欧盟废除了“反毒品激励措施”，并在后来的特惠安排中设定了具体的申请条件和程序，但是上诉机构并没有对其所依据的“授权条款”第2（a）条规定所依据的原则做出进一步解释，例如：对什么是发展、金融、贸易需要未做出回答，遗留的问题在WTO体系下现行普惠制的具体实践中表现得尤为突出。WTO体制下现行普惠制的很多方案都不符合公平性的要求，违背了普惠制建立之初的的“普遍的、非互惠的、非歧视”的要求，发达国家对普惠制不断改革实质都是基于本国利益考量的。

美国自1991年起开始实施普惠制，并根据实际情况对受惠产品和受惠国家进行调整，普惠制方案由贸易代表提出，最终由总统决定。美国并不是对所有发展中国家实施普惠制而是有选择地选择适合国家和产品，同时，美国并没有像欧盟那样设置不同的普惠制方案而是统一地对适合产品予以免税待遇。另外，美国普惠制方案的附加条件存在很大的歧视性：在受惠国问题上会从政治体制、社会制度、意识形态等方面提出要求，例如：2010年美国普惠制方案实质上将信奉共产主义的国家排除在外；附加条件也没有做出明确的界定使得美国政府在执行时具有很大的随意性，这种实质的不公平违背了WTO精神，也背离了普惠制建立之初的原则。

欧盟“特惠安排”选择申请国时具有明显的主观性，如附件三A部分所列的要求申请国加入的核心公约并没有将反种族隔离公约列入其中，主要是因为欧盟很多成员并没有批准这些公约。另外，欧盟“特惠安排”的申请时间仅为三个月根本不足以使申请国准备相应材料和采取措施，在申请条件上就不具有平等性，违反了“印度诉欧盟关税案”中上诉机构提出的有相同需要的国家应得到相同待遇的规定，所以，申请时间和审查标准不具有公平性。另外，欧盟的毕业机制也带有不同程度的歧视性和随意性，针对性十分明显，欧盟从不断削减对中国的普惠制范围到对中国施行“国家毕业”就是一个很好的佐证，对印度、巴西等最近新兴发展中国家也是如此。所以，欧盟“特惠安排”及其“附加条件”不具备实质的公平性。

3.3WTO体制下欧盟普惠制的“特惠安排”不合法

对于欧盟普惠制设置的新方案“鼓励可持续发展和良好管理的特惠安排”（简称为“特惠安排”）在WTO体系下是否合法，学者的争议颇大，笔者认为欧盟普惠制的“特惠安排”与WTO体制下的“普遍的、非互惠的、非歧视的”原则不相一致。

非互惠原则与互惠原则相对应，清楚互惠原则有利于对非互惠原则的理解。互惠原则是WTO的一项基本原则，它强调成员国在关税减免和履行义务方面具有具有对等性和相互性[11]。虽然互惠原则具有重要地位，但遗憾的是GATT本身并没有相应的条文规定该原则[12]。WTO也没有类似的规定，只能从个别条款中表现出来[13]。而在WTO内发达国家与发展中国家的经济差距比较大，为了协调其差距和体现WTO的精神出现了非惠原则，非互惠原则体现了实质上的对等和公平。非互惠原则与互惠原则一样，它的适用范围不局限于关税减让方面，随着社会经济的发展肯定会延续到国际经济法其他领域[14]。

授权条款在第5段对非互惠作了限定：与“发展中国家各自的发展、财政和贸易需要”相符的可以对其增加附加条件，判断欧盟“特惠安排”及其“附加条件”是否符合非互惠的要求关键标准是看是否符合发展中国家各自的发展、财政和贸易需要。首先欧盟“特惠安排”要求申请国必须批准有效实施特定国际公约，要求申请国享受特惠待遇必须付出对价，这样的起点就是不符合非互惠的。其次，这些政策调整本身是为了欧盟自身的利益需要，具有很强的主观性和目的性，并不符合非互惠的限定条件。

通过以上分析，笔者认为欧盟“特惠安排”及其“附加条件”与发展中国家“各自的发展、财政和贸易需要”不相符，因此它是不符合非互惠的要求。

4　WTO普惠制的发展前景展望

4.1作用逐渐减弱

从WTO发达成员的现行普惠制方案来看，受惠条件明显的提高动摇了WTO体制下普惠的非互惠和歧视原则基础。发达国家给予发展中国家的关税优惠幅度在逐渐下降，给发展中国家带来的市场准入利益越来越有限，WTO体制下普惠制作用逐渐减弱[15]。一是发达国家减少普惠制待遇的范围是为了减少经济危机给本国的影响从而恢复国民经济的发展，其实质带有贸易保护主义。二是GATT经过8轮多边贸易谈判使绝大多数产品关税已经大幅下降，目前世界关税总水平已由最初的40%降低到6%。三是发达国家通过缔结区域自由贸易协定进一步降低了关税，这也使普惠制的作用逐渐减弱。

发展中国家也已逐步认识到有条件的普惠制安排使普惠制作用逐渐减弱并且带来了严重后果，有学者曾犀利地指出：“普惠制最终可以被发达国家用作撬动发展中国家的杠杠。”因此，从某种意义上讲，逐渐降低作用的普惠制面临着“死亡的危险”[16]。4.2不会退出国际舞台

即使普惠制作用逐渐降低，普惠制新方案也偏离了当初建立时所设想的方向，但是普惠制不会退出国际舞台。首先，普惠制体现了国际社会公认的公平原则，这种公平原则既要求国家在国际社会中的法律地位平等，也要求国家间彼此有利。在多边贸易体制下发达国家和发展中国家的经济发展水平极其不平衡，普惠制看似“不公”实际上却体现了WTO互惠原则的精神，满足了实质上的平等和互惠；其次，普惠制实际上既促进了发展中国家出口贸易和经济发展又给发达国家提供了所需的产品，使双方获得双赢；再次，有学者指出毕业机制实质是普惠制非永久性的体现，笔者认为这种观点具有片面性，因为发达成员方不断对普惠制进行改革，使得“产品毕业”和“国家毕业”的数量逐渐增加，但普惠制是一个动态政策，一国面临国家毕业并不意味着就没有再享受该区域普惠制的可能性，普惠制作为WTO的法律制度将会长期继续存续于多边贸易体制中。

4.3普惠制将扩展用于其他领域

普惠制是WTO规则体系的重要组成部分，WTO在推进贸易自由化的同时，还注重促进经济改革和发展。多年来世界上约有200多个国家或地区利用普惠制优惠推动其出口贸易和促进经济发展，最典型的例子就是亚洲的“四小龙”，所以我们应支持WTO继续保留普惠制，但是种种因素导致普惠制“走进死胡同”，WTO还应对其进一步改革。

第一、“授权条款”指出普惠制的实质是给予发展中国家优惠的特殊待遇，这种差别和更优惠待遇的实施应是出于促进发展中国家贸易的目的，但是“授权条款”未对符合发展中国家“各自发展、财政和贸易需要”做出具体的界定，对于普遍的、非互惠的、非歧视的原则也未做说明，所以在新一轮多边贸易谈判中就上述未规定的方面应进行磋商，弥补“授权条款”不完善的地方。

第二、普惠制扩展适用于其他更多领域，在经济全球化的背景下始于80年代中期的乌拉圭回合多边贸易谈判使得服务贸易、技术贸易、知识产权等问题被纳入了多边贸易体制中[17]。2001年11月开始启动的多哈回合谈判，经过多年努力于2004 年7月达成的“多哈框架协议”增加了对最不发达国家的待遇安排的灵活性，这一协议也不限于原有货物贸易领域。

实践表明，WTO有保留普惠制的必要性，受惠国享有的普惠制待遇在WTO体制下已经适用于多个领域，而且适用领域必将不断扩展。

5　结语

1979年GATT的“授权条款”本身措辞的模糊性和抽象性给了各给惠国很大的自由裁量空间，在受惠国的确定、受惠产品的确定以及具体的普惠制规则上，各给惠国自行其是，较为随意，为发展中国家享受普惠制待遇设置了种种阻碍。“授权条款”的模糊性是其主要缺陷，而现有给惠国的普惠制规则也不尽符合如此模糊的GATT“授权条款”规定的“普遍的、非歧视的、非互惠”的要求。为避免各给惠国滥用GATT的“授权条款”，应对其措辞加以明确解释。中国过去也从各给惠国的普惠制规则中获得了很多利益，但随着欧盟等国取消对中国的普惠制待遇，中国的受益空间逐渐缩小，中国应采取积极应对措施，提高在WTO谈判中的话语权促使普惠制规则的修改。

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[责任编辑：余义兵]

作者简介：王蔚（1991-），女，安徽安庆人，安徽财经大学国际法专业硕士研究生，研究方向为国际经济法。

基金项目：安徽财经大学研究生科研创新基金项目（CXJJ2014161）。

收稿日期：2015-08-11

DOI:10.13420/j.cnki.jczu.2015.05.008

[中图分类号]D996

[文献标识码]A

[文章编号]1674-1102(2015)05-0034-04