政府债务管理内容研究

山东省滨州市邹平县财政局　石磊

政府债务管理内容研究

山东省滨州市邹平县财政局石磊

摘要:随着社会经济的快速发展，政府尤其是地方政府举债规模不断扩大，政府债务规模增长的同时也造成了巨大的诚信危机与债务风险。本文将对政府债务管理策略谈一下自己的观点和认识，以供参考。

关键词:政府债务管理研究

实践中可以看到，政府债务约束机制不可或缺，但从当前的形势来看，却表现出一定的滞后性。加快立法、全面贯彻和落实政府债务管理法是有效控制政府债务风险的有效措施。在政府债务管理实践中，务必坚持以下几个方面的原则。原则一：坚持疏堵共存。实践中，应当修明渠，堵暗道，基层部门可根据实际情况依法举债融资，并且适当加快规范化的地方举债融资制度建设。原则二：明确划分和落实责任。实践中，一定要明确地方政府、或者企业的具体责任，不能通过企业举债，而且企业债务不可推给政府，谁借、谁还。如果是地方政府、社会资本合作形式，则应当严格按照约定和要求，各自依法承担对应的责任。原则三：实施规范化管控。政府债务管理由其是地方政府债务管理过程中，应当采取规模化管控模式，并且严格限定相关政府及部门的举债程序以及资金应用，将地方债务按照性质纳入到全口径预算管理体系之中，从而确保借、用以及还等各个环节的相互统一。原则四：风险防范。在政府债务管理过程中，应当牢牢坚持不发生区域性或者系统性风险这一基本原则，有效化解和防范财政金融管理过程中的各种风险和问题。原则五：稳步推进原则。政府债务管理过程中，一方面要积极推进，另一方面要稳健谨慎。

一、重新界定债务责任

对于政府债务风险问题而言，以地方政府为重，主要是因为道德风险因素的影响，然地方政府对于债务责模糊不清、责任不明。对于地方政府而言，普遍认为债务方面的问题，上级部门不可能坐视不理。据调查显示，税权过度集中、专项拨款比重高以及支出重心下移和政绩压力，导致问题复杂化，需从理论层面上对其进行全面的梳理。目前国内共有五级政府举债，其中部分是法律法规没有规定的制度外债务，然而这部分政府债务却是风险以及债务持续膨胀的根源。

同时，还涉及到财政体制问题，即怎样以最优的方式考虑政府融资结构。在政府财政体制改革过程中，上述问题需要全面考虑，即自主偿付、举债程序严格以及有信用评级机构，并且还要保证举债透明度。实践中，尤其是债务融资时，政府债务及相应的投资是否越位等问题，应当严肃追问。政府发行债券时，一个非常重要前提条件就是披露政府财务报告，其中主要是资产负债、现金流量以及财政运营表等；缺少上述报告的可信或者充分信息，投资者无法明智做出决定。

二、政府债务的事前管控

实践中可以看到，比率约束至关重要，它与共同资源池问题密切相关，但国内没有与欧盟国家相类似的财政约束比率。目前来看，财政部已经建立了国债年度限额制度，然而这一制度并不健全和完善，比如难以适应类型繁多的政府债务，尤其是担保、救助责任层面的相关债务。相关数据现实，当前国内政府债务增长速度非常的快，统计数据显示直接债务的每年增速已经超过了60%，担保债务增速也特别快，从整体形势来看，发展势头令人堪忧。实践证明，上述快速发展无法持续，而且可能会造成很多的负面影响。

对于政府债务局部风险而言，即项目管理、决策风险。由于分散化的管理导致碎片化，因此在很大程度上也加大了统筹管理工作的压力和难度。实践中可以看到，很多的投资项目以及决策程序，合理性、科学性不够，以致于相关项目难以发展呈优质资产，对政府偿债能力也会产生严重的影响。针对实践中存在着的上述问题，在进行总额控制时，紧靠事前约束制度难见成效，建议制定和完善债务资金用途约束制度，以此作为补充。在此过程中，还要规定相应的法律规制，政府债务一律不能用于消费，国际上称之为黄金法则。对于黄金法则而言，其应用实践过程中要求明确和清晰资本、经常性预算。其中，资本预算是常规性预算模式，资金来源于经常性预算结余以及政府债务预算结余。就当前国内形式来看，资本预算制式不健全、不完善，尤其是中期基础预算对于债务管控而言，其作用和价值也非常的显著。总体而言，为了能够有效加强政府财政管理，将事前约束管理制度有效地落实到实处，应当根据实际情况制定比率、限额以及增长和用途约束制度。限额约束制度实施过程中，应当区分增量、存量，最大限度地覆盖政府债务，比如财政担保等；对于增长约束而言，应当限定债务增速；偿债计划则主要以现金流为基础。在此过程中，如果某些资产缺乏变现能力，则建议将其作为辅助，需要注意的是不能替代现金流基础。

三、建立政府债务预警体系

在政府债务风险防控过程中，一定要采取标本兼治的措施。在治标过程中，建议制定针对性的政府债务预警管理制度，以此为基础，对政府债务重组、救助。同时，针对国内政府债务特点，建议从中央到基层，都应当根据实际情况，建立健全债务预警管理机制，对债务风险进行准确识别，在此基础上采取高效得应对策略和方法。比如，如果地方政府清偿能力存在着严重的缺陷，则需根据实际、立足现实条件，对债务进行重组、提出救助预案。对于那些政府债务相对比较高、未来偿债能力一时难以确定的地区而言，建议优先考虑部分资产的及时出售，以实现存量债务水平的有效降低，同时还要对政府举借新债务行为进行严格管控。在债务预警机制建立过程中，应当根据地方政府债务类型，对债务率、偿债率以及新增债务率和逾期债务率进行计算，以此来评估债务风险，并且对债务高风险区域实施风险预警。同时，还要不断建立和完善政府债务统计以及报告制度，并且对政府债务科学分类，提高政府债务透明度。基于政府性投资财务监督以及绩效评价机制的执行和落实，及时准确把握政府债务建设贷款、配套资金等应用情况，强化稽核和检查，并且对政府债务建设资金应用情况进行全过程监督和管理，坚决避免政府债务突破预算。

四、规范资金应用程序，健全和完善政府债务管理体系

第一，健全和完善考核问责制。实践中，建议将政府债务当作硬性指标，并且将其纳入到政绩考核范畴之中。同时，还要明确责任的有效落实，将各省、市政府的债务责任落实到实处；强化考核、教育，并针对性性纠正错误政绩导向，对过度举债、脱离实际以及违法违规举债行为，进行严厉打击，必要时还要追究具体责任人的法律责任。

第二，建立健全偿债准备金管理机制。结合当前国内地方政府债券发行方式，如果采取收益债券方式举债，因收益债券是以建设项目收益为基础的，所以资金偿付应当以债券融资建设项目未来的收益作为还本付息的来源；同时，因存在准公共产品建设项目，收益外溢性非常的大，所以很难有效偿还债务本息。针对这一问题，笔者建议采用政府税收作为偿还补充的方式。在管理偿债准备金时，应当专款专用，各部门需定期报告偿债准备金余额及其实际应用状况。

第三，将政府债务纳入到预算管理体系之中。无论以税收作为偿还保障债务，还是以建设项目收益来偿付债务，均需将其纳入到预算管理体系之中，即预算编制、调整以及执行和决算。年初编制预算过程中，需合理安排债券还本付息支出，并且接受审计以及人大部门的约束和监督；严格按预算标准执行，确保硬预算约束。同时，还要及时将存量债务有效地纳入到政府预算管理体系之中，以2014年政府债务审计结果为例，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

五、结束语、窗体底端

总而言之，针对当前的现状，笔者建议加快立法进度、严格执行和落实政府债务管理法，制度建设时需侧重四个方面，即重新界定债务责任、政府债务的事前管控以及建立政府债务预警体系和规范资金应用程序，只有这样才能有效控制政府债务。

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