浅议财政支出绩效评价

四川省财政投资评审中心 谢舒

一、财政支出绩效评价基本概述

(一)财政支出绩效评价的基本要义

财政支出绩效是衡量政府在满足公共需求的过程中，开展的相关资源配置活动所取得的社会效益程度以及呈现的财政支出实际效果，以反映资源配置活动的合理性和使用价值的有效性。财政支出绩效评价是由财政部门、业务主管部门和具体项目实施单位作为评价主体，对财政资金这一客体进行综合评价分析，依据统一化的评价标准和原则，运用科学方法，对财政支出过程及其效果进行比较和综合评判。

(二)绩效评价的作用

1、绩效评价是公共财政深化改革的必然要求

根据公共财政管理体制的基本框架，财政深化改革的发展趋势为转变收入管理为支出管理。故财政支出管理顺理成章地成为了深化财政体制改革的必然选择，对财政支出的评价工作，理所当然的成了财政支出管理的重要组成部分。评价工作开展是是否有效，直接关系着财政支出管理工作是否成功、是否达到预期效果。因此，对财政资金全面开展“追踪问效”，规范化、系统化、全面化地推行财政支出绩效评价工作是实现深化财政体制改革的必然要求。

2、绩效评价有利于改善财政资金使用效益水平

当前公共财政追求目标的改变促使效率财政成为其重点关注的核心问题，衡量公共财政建设成败的关键也是政府行政工作与公共财政支出的效率问题，公共财政管理目标的创新表现为政府追求的不单单是行政职能上面的效率还有财政支出的效率，衡量比较政府财政支出与获取的公共利益之间的比例关系。传统“为民办好事情不计成本代价”的政绩观念已经不符合现代市场经济的需求，政府领导组织需要培养灌输新的政绩评价理念：为民办好事，以成本支出最小化换取最佳的效果。财政支出绩效评价选择从财政效率的角度审视分析政府职能的施展情况，属于一种行政管理制度的创新与改进，在一定程度上吻合了市场经济条件下对政府财政支出的客观需求，可达到提升效率和改善执政能力的双重效果。

3、绩效评价有利于推动财政管理模式的转变

计划经济时代的财政支出过程管理具有责任模糊、机构膨胀、效率低下的问题，部门化预算对资金的控制很难达到预期目标。市场经济时代的到来催生了财政管理模式深化改革的客观条件，绩效评价俨然成为最佳选择。政府财政无偿供给性的支出方式被有效供应所代替，目的在于实现有效供给条件下财政职能的施展，减少不必要和无效率的财政支出额度。同时，绩效管理预算属于财政管理的高级阶段，需要循序渐进的展开，培养建立绩效管理的理念开展绩效预算，可以保证财政支出的每一笔费用均能收到相对应的收益，同时也为绩效预算的实施创造了条件。

二、我国现行财政支出绩效评价模式与效果

在学习借鉴以及总结国内外先进财政支出绩效评价经验教训的基础上，我国各省份结合自身实际情况形成了各有特色的绩效评价管理模式。综合而言大致可总结为以“政策制度为根基，资金流向为线索，专家意见为参考，市场调查为手段”的这么一套管理模式。具体而言，就是重大项目的财政支出是否有相关政策决策支撑，项目的日常运作需要实地现场考察并深入听取项目组专家和普通公众的建议意见，再依据项目资金支出流动的线路掌控资金基本流向是否合规。财政支出绩效评价工作为推进财政科学化精细化管理发挥了重要作用，也为新形势下的财政预算管理提供了有效的技术支撑。近年来，通过不断的实践、探索和积累，财政支出绩效评价管理理念逐渐筑成，“花钱不办事、重投轻出”的现象逐渐改善，财政支出结构和支出效益逐渐优化提升，财政财政管理水平也得到了一定程度的改善。

三、财政支出绩效评价管理存在的主要问题

当前，公共财政管理从绩效评价的角度关注其支出的合理性和有效性，有利于解决财政收支矛盾，降低债务风险。但我国财政绩效评价起步较晚，在实践中普遍存在一些问题，主要归结为以下几个方面：

(一)领导层面思想认识不到位

受惯性思维方式影响，一些领导层面对绩效评价理念认识不到位，对其中的基本内涵以及产生的良好收益了解甚少，严重的还存在抵触心理。如此一来，在具体的贯彻实践过程中必然会困难重重，对工作的重视程度不足，以致预期效果难以实现。

(二)相关配套性法律法规不健全不统一

财政支出绩效评价工作的顺利开展除了需要客观条件，还需要国家层面制定相关政策法律法规，以保证工作开展顺理成章、有据可依、有章可循。而现实中，我国财政部门虽然对各项投融资项目设定了日渐完善化的项目分析投资程序，重点性项目也陆续开始进行从立项到竣工全过程的绩效评价，但迄今为止仍然缺乏国家层面统一的制度制度、流程，从而给我国财政支出绩效评价工作的顺利开展，带来了一些制度上的麻烦。

(三)机构设置存在问题

我国公共财政绩效评价理念与工作的开展基本属于学习借鉴西方国家的经验，然而，西方许多国家和地区对公共财政绩效评价均设置权威性的评价机构，能够提供一个相对统一化、标准化的评价模式和方法。就目前我国财政支出绩效评价发展历程来看，权威性综合评价机构仍没有进入规划建设中，这在一定程度上阻碍财政支出绩效评价工作的开展，使其发展速度受到影响。

(四)缺乏规范化的评价标准和指标体系

绩效评价技术层面的缺陷是影响财政支出绩效评价工作效果的直接原因。绩效评价工作的有效性和可参考性是由其评价指标和评价标准来决定的，平面化、单一化的评价指标设置不能提供严密数据分析所需的科学、统一、完整的指标体系，更不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体的评价，由此造成财政支出绩效评价结果的不合理，影响或失去其原本具有的参考价值。

四、提升改善财政支出绩效评价水平的对策

(一)培养树立绩效评价思想理念，营造全方位参与的工作氛围

财政支出绩效评价工作在实践中需要得到各级政府、财政部门和相关项目管理部门的高度重视，使每一位统筹规划者、参与者和实践操作者能够以身作则地深入学习和理解绩效评价理念知识，并在实践操作中贯彻实施，营造一种全员参与其中的绩效评价氛围。为使财政支出绩效评价更加科学合理，得到普通公众的支持，需要构建以财政部门为主导，各个资金使用部门共同参与的基本架构，并逐渐完善相关监督管理制度，逐步建立起高效、责任、公正、透明的绩效评价体系，形成财政主管、部门参与、机构实施、上下联动、社会监督的工作机制，营造一种全方位参与绩效评价的工作氛围。

(二)深入实地调研，创建“加强版”绩效评价体系

财政支出绩效评价工作的开展需要有章可循，评价体系的完备性成为其必然选择。首先，绩效目标的编制和审核工作需要进一步强化，项目相关部门依据宏观层面的经济建设发展规划蓝图采用科学有效的方法进行绩效预算目标的编制，财政部门组织相关专家进行严密审核，内容包括绩效目标与部门职能的相关性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等，以便在绩效评价实施时对照比较。其次，重视研究部门项目绩效滞后问题，在国民经济发展过程中不可避免的涉及到一些投资周期长、投资数额大的项目，绩效的呈现固然会呈现滞后性，评价时需要有机结合定性和定量的方法，构建一套科学、系统、完整的绩效评价体系标准，以方便综合评价财政支出的经济效益、社会效益、环境效益以及政府绩效，这是财政资金绩效评价的重要课题。最后，建立健全全国统一化的绩效评价体系，制定覆盖全面、重点突出、科学合理、经济可行的指标体系和评价标准，并在全国逐步推广使用，以以提高绩效评价结果的公正性和可比性。

(三)绩效评价方法创新化，提升改善绩效评价工作水平

在强化保证财政部门重点评价和项目实战部门自我评价相结合的基础上，可选择性引入第三方评价机构，用来充实绩效评价模式的多层次和多形式，以专家、中介机构专业技术能力强的优势，组织专家和中介机构全过程参与绩效评价工作，从而确保评价工作的专业性。同时，针对省市级财政专项资金项目和数据巨大的重点项目探索推广绩效目标管理的方法，要求部门在申请专项的同时申报绩效目标和相应可量化的绩效指标，由财政部门组织专家予以绩效论证，形成倒逼机制，这样项目实施部门可以主动减少低效项目，主动加强资金管理，提高资金效益，提高政府决策的科学性和财政资金安排的有效性和高效性。

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