大国财政与社会治理

●吕冰洋

党的十八届三中全会提出，当前全面深化改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。一时，关于财政的职能定位及作用方向引起财政学界的大讨论，“大国财政”理念应时而生。的确，中国作为一个拥有五千年历史的大国，财政运行应有其自身的规律和特点，不能一味照搬西方财政学界对财政规律的总结。那么，在当前历史节点上，大国财政应突出哪方面特点呢？本文认为，财政应该在传统的经济治理目标之外更多地考虑社会治理问题。

一、良好的社会秩序是提升国家能力的基础

国家治理是“六位一体”的治理体系，它包括经济、社会、政治、文化、生态文明、党建六方面内容。在这六方面治理中，经济与社会是其他方面治理的基石，例如，如果经济衰退和社会混乱，那么政治就难有作为，文化难以繁荣，生态文明更难以得到保障。一个强大的国家，不可能建立在经济落后和社会无序的基础上。

财政是国家干预经济和社会的重要工具，那么，政府有理由运用这个工具吗？经过几百年来世界各国的经济实践，政府需要干预经济已经得到普遍认同，在此不需详述。关键在于政府干预社会的合理性分析，需要认真追问两个问题：政府为什么要干预社会？如果不干预社会，会对国家治理产生什么样的影响？

政府干预社会的理由，需要从一些政治经济学者的研究中寻找依据。新自由主义者认为，自然、自发的市场秩序具有无比的优越性，但是波兰政治经济学者波兰尼在他的名著《大转型》（1944）中，经过严谨的分析得出一个令人吃惊的结论：如果任由市场经济按照其自身的规律发展，不仅没有优越性，反而会产生巨大而永久的灾难。原因在于，在自由市场经济没有发展之前，社会设有保护人、自然和生产组织的有效屏障，但是一旦市场经济发展，人、土地、资源都将作为所谓的“生产要素”流动起来，这会对既有的社会秩序造成严重冲击。斯蒂格利茨在为《大转型》写的前言中进一步说明，“这种流动性是消除那些社会联系的代名词，而正是这些联系提供了社会和政治稳定所必需的经济安全。”“一个所谓的自发调节市场经济可能会演化为黑手党资本主义——以及一个黑手党政治体系，很不幸，在这个世界的一些地方，这种担心是真实而迫切的。”因此，随着市场经济的发展，政府非但不能缩减干预社会之手，而且要进一步加强对社会干预，以起到保护社会的作用。实际上，二战以来各国蓬勃兴起的社会保障制度建设，就是抵御市场经济、维护良好社会秩序的一种政府努力。

政府促使社会有序的同时，还要激发社会的活力。活力与秩序是一对矛盾，以水的三种形态作比喻：当它是冰时是最有秩序的，但却是最没活力的；当它是蒸汽时是最有活力的，但却没有秩序。因此，如何处理好国家与社会的关系，需要体现出强烈的政治平衡感。实际上，国家与社会关系一直是政治学者重点关注的主题，在政治学者米格代尔早期的作品《强社会和弱国家》(1998，中译本2009年)中，将国家和社会关系视为你进我退的零和博弈。在他新的著作《社会中的国家》（2013）中，他认识到了国家和社会是可以相互强化，实现正和博弈的。一个有活力的社会，不仅不会减弱国家能力，反而是强大国家能力的支撑。

二、大国财政应促进社会治理

由于社会秩序问题与经济发展问题同等重要，大国财政就应该同时起到促进两者治理的作用。关于财政促进经济治理问题，传统财政理论对此有深入的研究，但是对社会治理问题却一直被忽视。经典财政理论对财政职能的概括主要体现在三方面：资源配置、收入分配、经济发展。很明显，这三项职能是经济职能，如果按照这三项职能设计财政制度，那么财政无法实现促进社会治理的目标，也就无法建设起真正的大国财政。

从促进社会治理角度出发，财政所要做的，一是要维护社会秩序，使其不受市场经济严重冲击；二是要激发社会活力，使社会随着经济发展，各利益群体能理性、有序地表达他们的诉求。

第一，财政要保护社会秩序，成为市场经济的防浪堤。市场经济是一股改变人类生活的巨大潮流，在这股潮流裹挟下，人们原有的生活秩序会受到严重冲击，有的人在潮流中会自在遨游，有的人却只能载沉载浮，不能自主。从近三十年中国改革进程来看，首先是上世纪八十年代中期农民从土地上逐渐被驱离出来，成为数亿“民工”。其次是九十年代后期国有企业工人从国有企业这个保护壳驱离出来，成为“下岗工人”。最后是进入二十世纪后，大量土地、资源被驱入市场，成为工业化和城市化不竭的动力，伴随的是人们生存家园、美好环境的失去。同时，教育、医疗市场的过度市场化改革，又使得作为人们基本权利的教育权和医疗权受到严重挑战。如果任由市场自由竞争、追逐利润的原则来支配社会，那么原有的社会秩序就会坍塌，社会资本沦为物质资本的附庸。为防止这种情形出现，政府就应该运用强大的财政手段，来建立以保障养老、医疗、就业的社会保障体系。

第二，财政要激发社会活力，使社会成为蓬勃向上的社会。标准的经济学教科书主要讲授的内容是供给与需求问题，但是仅有供给与需求远不足以使市场经济发达。奥尔森（2005）对此做了一个很好的比喻，认为标准的市场理论仅关注供给与需求，就像是凳子只有两条腿试图站立一样不可能。实际上，“社会”是支撑凳子的重要的第三条腿，但是经济学家普遍对此视而不见。要证明这一点并不难，简单浏览一下世界各国发展状况就会发现，经济发达的国家，社会也一般充满了活力。因此，要活跃经济，除了上文所述要保护社会外，政府还有责任发展社会，使其充满生机。

那么，财政具有哪些可以促使社会发展的手段呢？仔细梳理一下财政各项制度和政策，不难发现财政手段是非常丰富的，它主要集中在政府预算制度安排和财政支出方向安排上。

在政府预算制度安排上，可以让社会力量更多地参与政府预算编制和监督过程中。政府预算关系到政府资金的使用方向和效益，它可以在很大程度上改变部门之间、产业之间、群体之间的利益分配格局，是政治生活的一项核心权力。对此，应扩大社会参与政府预算编制和监督的范围。例如，在全国层面，可扩大全国人民代表大会常设机构的预算审查权力，扩大人大代表的日常监督权力；在县级层面，可以推广实行更多的参与式预算，公众在参与预算编制、执行和监督的过程中，学会表达利益，学会平等地与不同群体讨论、协商，学会关注公共问题、维护公共利益，从而提高公民的参与意识和参与能力。目前，黑龙江省哈尔滨市、江苏省无锡市、浙江省温岭市已在参与式预算方面做出了有益的探索。

在财政支出方向安排上，可以扩大政府购买公共服务的范围和规模。应该承认，由于政府直接提供公共服务容易产生诸多问题，如：政府规模扩张、压制市场、资源错配、激发寻租，等等。而扩大政府购买公共服务的范围和规模，则可收缩政府职能范围，由专业化社会组织承担公共服务供给，政府则可从服务的提供方转变为监督方，既有利于减少社会对政府公共服务供给不当的不满，也有利于激励社会组织参与公共服务。目前，我国政府购买公共服务的规模还相当有限，以2011年为例，全国政府采购支出仅888.6亿元，而以一般公共服务、教育、文化体育、城乡社区事务等为代表的服务类财政支出达62035.73亿元，前者仅为后者的1.4%。由政府直接提供公共服务，则政府献力多而受怨多；由政府购买和监督社会组织提供的公共服务，则政府献力少而受怨少。两者对比，受益结果很清楚。

总之，大国财政要能起到提升大国治理能力的作用，大国治理能力的核心是经济治理和社会治理。以往财政制度和政策安排过多地关注经济治理，对社会治理关注不足。大国财政参与社会治理的目标，一是要维护社会秩序，二是激发社会活力。在财政收入、支出、预算、政府间财政关系等问题上，均可以此为目标做出相应的调整。