山地区域基本特征及其发展思路——以我国14个集中连片特困地区为例

邓正琦

(重庆山地经济研究中心 重庆师范大学区域经济研究所，重庆 401331)

一、山地界定及我国山地区域范围

1．山地界定

“山地”是自然科学常用语，最先在地理学领域使用，但地理学者对山地内涵的认识分歧很大。目前，地理学界大多数学者以“高度”和“坡度”为依据来界定“山地”，［1］凡是绝对高度在500以上，或者相对高度在200米以上的区域统称为山地;又根据绝对高度和相对高度的不同，把山划分为低山、中山、高山、极高山等。［2］2－3本文借鉴学术界已有观点，依据我国区域差距较大的现实，认为:按照地球表面的高度和起伏特征，“山地”有狭义和广义之分。

狭义山地是与平原、高原相对应的概念，是指绝对高度在500米以上和相对高度在200米以上，地表峰峦起伏且坡度变化较大的一种地形地貌。而平原是指绝对高度在200米以下，地面平坦，地势起伏变化微小的一种地形地貌;高原则指绝对高度在1000米以上，隆起峰顶面积大、地表完整开阔、周边以陡坡为界的一种地形地貌。可见，狭义山地以较大的高度和起伏度区别于平原，又以较小的隆起峰顶面积和较大坡度变化区别于高原。

广义山地不仅包括狭义山地，还包括丘陵和盆地。丘陵虽然绝对高度在200－500米之间，相对高度低于200米，地表起伏度不大，坡度较缓，但其形体特征、形成原因与山地相似，而且多分布在与高原、狭义山地接壤的多山的过渡地带。盆地是四周高、中部低的盆状地形，其内部地表平缓，多平原和丘陵，其外部多为高山，内外结合部多为狭义山地，除低矮平原以外，盆地大多与狭义山地、丘陵、高原融合共生。正是丘陵、盆地自身特征及其与狭义山地千丝万缕的联系，决定了它们也应归属于广义山地。本文所论及的山地是广义山地。

2．山地区域及我国山地区域范围

“山地区域”即广义山地所在的地区，是由众多大小不同、规模不等、错落有致的低山(500－1000米)、中山(海拔在1001－3000米)、高山((海拔在3001－5000米)、极高山(海拔在5001米以上)，丘陵和盆地构成的特殊地域空间。它是一个多维度的概念，包括气候条件、资源状况和生态环境等自然综合体，房屋、道路、桥梁等地面附着物，农村、城镇、社会组织等社会载体，还包括农业、工业、服务业，它是由自然、经济、社会和文化等组成的复合系统。［3］“山地区域”不能简称为“山区”，也不同于“山区”。传统意义上的“山区”侧重于对农村和第一产业(农林牧渔业)的研究，而忽略了对城镇、工商业以及其他社会和文化活动的探索。

山地区域是世界大陆的主要组成部分，分布十分广泛，其面积约占整个世界陆地面积的20%，［4］尤以亚欧大陆和南北美洲大陆分布最多，我国大陆分布最广。我国是一个多山地区域的国家，山地区域面积更为广泛，约占陆地面积的70%。［5］我国山地区域自然条件得天独厚，自然资源丰富且极具开发潜力，但地处偏远，地质条件复杂，生态环境脆弱，基础设施落后，交通通讯不便，长期缺乏与外界交流，经济发展严重滞后，是环境问题、贫困问题、民族问题、老区问题、边区问题最集中的区域。《中国农村扶贫纲要(2011－2020)》确定的14个集中连片特困地区，［6］就是有类似问题的典型的山地区域。这些问题如果不解决，不仅会影响整个山地区域乃至全国经济的发展，而且还会影响到各民族之间的团结和社会的稳定。因此，以我国14个集中连片特困地区为例，探讨山地区域的基本特征、存在问题及促进其发展的措施，意义重大而深远。

二、我国山地区域的基本特征

1．连续分布性

连续分布性即山地区域以某一山脉或多个山脉为中心，呈不同走向，集中连片分布的特征。我国14个连片特困地区涵盖了全国的主要山脉地带，虽然所处山脉不同，涉及区域有差异，幅员面积有大小，包括人口有多寡，生态和资源约束也不相同，但均具有横跨多个省(市、区)集中连片分布的特征。

如六盘山区以东南—西北走向的六盘山脉为中心，位于陕甘宁青4省交汇处，分布着平均海拔在2000米左右，面积为15．27万平方公里，人口为2031．8万人(2010年末)的61个县(市、区)。秦巴山区以东西走向平行且并列的秦岭山脉和大巴山山脉为中心，位于陕甘川鄂豫渝6省市交汇处，分布着平均海拔在2 000米左右，面积为22．5万平方公里，人口为3765万人(2010年末)的75个县(市、区)。武陵山区以东北—西南走向的武陵山脉为中心，位于渝鄂湘黔4省市交汇处，分布着平均海拔在1000米左右，面积为17．18万平方公里，人口为3645万人(2010年末)的71个县(市、区)。燕山—太行山区以东北—西南走向的太行山脉和东西走向的燕山山脉为中心，位于冀晋内蒙古3省区交汇处，分布着海拔600－1500米(燕山)、1500－2000米(太行山)，面积为9．3万平方公里，人口为1097．5万人的33个县(市、区)。

2．区位边缘性

区位边缘性即山地区域地理位置偏远，交通出行不便，远离行政经济中心，具有区域性贫困的特征。我国连片特困地区分布在全国22个省(区、市)，虽然地理位置有差异，资源禀赋有优劣，经济发展有快慢，但均具有地理边缘区和省际行政边缘区的特征。

地理边缘区即不同地理要素交接过渡的场所。［7］受自然条件和地形地貌影响，地理边缘区多为贫困地区。我国山地区域均是典型的地理边缘区，虽然具有种类繁多、开发潜力大的资源优势、支持力度大的政策优势和后发优势，但也存在着地理位置偏远、环境脆弱、灾害频繁等边缘劣势。如武陵山区位置偏远，重庆市黔江区到主城330公里、湖北省恩施市到武汉市601公里、湖南省吉首市到长沙市500多公里、贵州省铜仁市到贵阳市也有377公里，难以接受经济中心辐射。

省际行政边缘区是在跨省交汇处由两个及以上省级行政区所构成的特定地理空间。［8］66－67根据公平原则和国家治理原则所进行的行政区划，使我国跨省交界地区多为自然条件差、区位偏僻的贫困地区。我国除滇西边境山区外，其余13个连片特困地区都是省际行政边缘区。随着跨省交界地区交通、通信等基础设施的改善，区际间开放程度的提升以及地方市场的形成，其区位、自然资源和生态环境优势将转化为经济发展优势，但也存在着因行政区划壁垒、经济利益驱使和财政金融体制约束所导致的区位及资源优势难以发挥、区域整体效益难以实现、生态环境难以保护等问题。

3．贫困多样性

我国山地区域因多种因素影响，贫困具有多样性特征。［9］

(1)资源性贫困

资源性贫困的表现:一是自然资源匮乏而导致的资源约束性贫困。如干旱少雨。贫瘠甲天下的六盘山区，年降雨量300毫米，蒸发量2000毫米，基本不具备生产条件，特别是西海固地区，十年九旱，生态环境脆弱，自然灾害频发，被称为“最不适宜人类生存”的地区之一。二是自然资源充足，但未能开发利用或限制开发利用而导致的资源富足性贫困。如极具潜在资源优势的秦巴山区，具有品种繁多的矿藏资源，极为丰富的林草资源及土特产品，分布广泛的中药材资源，储量丰富的水能资源，但因缺乏资金和市场支持，还“捧着金饭碗受穷”。又如全国主体功能区划把连片贫困地区均划为限制开发区后，很难单纯依靠农林牧业发展实现脱贫致富。

(2)生产性贫困

生产性贫困的表现:一是以单一农业为基础性、主导性产业，受地形地貌和气候因素影响，农业具有极大的生态脆弱性，常常导致气象灾害、生态灾害和地质灾害频繁发生，使山地农业生产难以顺利进行。二是山地区域地势起伏大，地形切割明显，适宜耕种的土地稀缺且破碎不连片，大多数耕地零星分布于陡坡、槽谷之中，肥力很差。加之从事农业耕作的仍然是人力、畜力，土地生产率和劳动生产率很难提高。三是受传统单一农业发展模式影响，山地农业内部以传统种植业为主，忽视了发展适宜山地区域的林草业、畜牧业、养殖业和山地经济作物，而落后生产模式造成农业生产的规模化、产业化、集约化水平很低，使山地区域贫困落后状况难以改变。

(3)主体性贫困

主体性贫困的表现:一是主体“短缺”。由于劳动生产率低，增收困难，大量青壮年男性劳动力外流，剩下老弱病残或劳动能力欠缺者，出现“人口劳力荒”。二是主体素质低下。受教育落后影响，人均受教育程度低，文盲和半文盲较多，参与市场竞争的能力很弱。加之职业教育水平低，科技意识薄弱，劳动主体职业技能差，获取经济效益的能力差，脱贫难度大。三是后备主体匮乏。农业是弱势产业，对年轻人的吸引很弱，农村年轻人不愿意、也不准备留在农村，不懂基本的农业生产技术，也没有从事农业生产的基本技能。这使得农村后备主体严重匮乏。没有后备主体的传承接力，脱贫将难以实现。

(4)政策性贫困

政策性贫困的表现:一是政策倾斜。建国后为了推进工业化，国家制定了工业优先发展政策，通过工农产品价格“剪刀差”汲取大量农业剩余，支持工业化建设。而广大农村，特别是贫困山区为此作出巨大贡献，而长期陷于贫困之中。二是政策滞后。主体功能划分把连片特困地区划入限制开发区后，生态保护是第一要务。但相应的生态补偿政策机制还未建立健全，还难以使连片特困地区实现生态保护和经济发展“双盈”。三是政策偏误。我国历来重视扶贫开发，推出多项惠农政策扶持贫困地区脱贫致富。但在政策实施过程中，由于对扶贫政策理解不深入、宣传不到位、信息滞后或不对称，导致政策执行出现偏误，使惠农政策难以贯彻实施，未取得预期效果。

4．发展滞后性

(1)交通基础设施薄弱

西部大开发以来，我国山地区域交通基础设施建设取得突破性进展，但受地理条件、历史欠账等影响，其瓶颈制约仍然存在。一是铁路发展滞后。目前，我国大部分连片贫困地区无铁路通过。二是国省公路干线规模小，技术等级低。从规模看，截至2011年，连片特困地区，公路总里程113万公里，仅为全国的28%;从技术等级看，普通国道、省道中二级及以上公路比例分别比全国平均水平低15．9和20个百分点。［10］三是省际“断头路”普遍存在。目前，11个连片特困地区还存在许多“断头路”，如鄂湘赣皖四省交界处仍存在17条省际断头高速公路、湖南省仍存在25条出省“断头路”。省际断头路的存在，阻碍了相邻省区之间互通有无、资源要素自由流动。

(2)经济发展水平低

受自然条件恶劣、资源禀赋不足、生态环境脆弱等影响，我国山地区域经济发展水平很低。据统计，我国11个连片特困地区涉及19个省(区、市)505个县，区域面积143．3万平方公里，占国土总面积的14．7%。但2011年人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%。［11］经济发展水平低，资金投入少，生产难以发展，地方财源匮乏和人均收入少。财源匮乏，公共产品和公共服务投入严重不足，基础设施落后，进而制约地方经济发展;人均收入低，不仅导致积累率低、储蓄率低，投入资金少，生产难以发展，而且导致消费水平低，较低的消费必将阻碍经济发展。山地区域正是因为经济发展水平低，导致贫困、落后相伴而生，陷入贫困恶性循环而难以自拔。

(3)产业结构演进缓慢

我国山地区域在长期发展过程中，形成了以农、矿为主的产业结构，其特点:一是产业层次低:第一产业所占比例过大，第二产业整体不强，第三产业发展水平过低。二是结构性矛盾突出:第一产业以传统农业为主，农业内部以种植业为主，而林草业、畜养业和经济作物，发展规模小，市场竞争能力很弱;第二产业以资源性采掘工业和初级产品加工业为主，虽有所发展，但资源精深加工不足、综合利用能力较弱;第三产业以传统的服务业为主，商贸流通业发展相对滞后。这种低层次、矛盾突出的产业结构，属于产业结构演进的低级阶段，其自身演进速度非常缓慢。再加上，由于本地资源有限性和产业布局分散所导致的区内市场狭小、效益低下，受自然经济影响和传统计划经济束缚所导致的对产业结构调整认识不足，更进一步影响了产业结构演进速度。

(4)劳动力素质低下

劳动力素质是劳动者从事社会劳动时表现出的劳动能力的强弱。我国山地区域受经济发展和教育落后的影响，劳动力素质低下。一是文化素质低。人均受教育年限短，受教育层次低，文盲和半文盲绝对量和相对量高。据统计，2013年我国贫困地区劳动力文盲、半文盲比例比全国高3．6个百分点，女性劳动力小学以下文化程度的比例比男性高19．3个百分点。［12］二是技能素质弱。山地区域绝大多数劳动力属于体力型和传统经验型，大多没有受过系统、正规的技术教育和职业培训，没有专业劳动技能。据统计，我国贫困地区只有20%劳动者掌握了一定的技能或技术，其他劳动者只能从事粗工、杂活之类的劳动。三是思想观念陈旧。山地区域劳动者视野狭窄，思想保守，满足于现状和眼前利益，缺乏进取精神、市场意识和创新意识。特别是偏远农村，小农意识浓厚，封建迷信思想盛行，对新观念、新技术、新事物置若罔闻。

5．扶贫艰巨性

我国历来重视扶贫，特别是改革开放以来，根据贫困连片分布的地缘性特征，扶贫经历了艰难的历程。［13］

(1)用20年解决温饱(1980－2000年)

20世纪80－90年代，国家不仅从1982年起确定每年拿出2亿元专项资金扶持“三西地区”(甘肃定西、河西和宁夏西海固地区)脱贫，而且划出18个集中连片贫困区，并确定由国家财政重点扶持的331个国家级贫困县。随后各省(市、区)也确定了由省级财政重点扶持的371个省级贫困县。经过大规模扶贫开发，到1993年全国尚有农村贫困人口8000万，主要分布在秦巴贫困山区、西南大石山区、西北黄土高原区、青藏高寒山区等中西部典型山地区域。

1994年3月国务院制定“八七扶贫攻坚计划”，力争用7年(1994－2000年)时间，集中解决全国8000万贫困人口的温饱问题。通过实施一系列扶贫攻坚政策，到2000年全国绝对贫困人口从8000万减少到3000万，贫困发生率从8．9%下降到3%，“八七扶贫攻坚计划”基本实现，全国贫困人口温饱问题基本解决。

(2)用10年缩小贫富差距(2001－2010年)

进入21世纪，我国扶贫形势发生巨大变化:普遍贫困演变为贫富差距拉大，收入贫困为主演变为多元贫困并存，区域性贫困演变为阶层性贫困。为适应这种新变化，2001年5月国务院颁布《中国农村扶贫开发纲领(2001－2010)》，对扶贫进行了重大调整:扶贫重点是西部地区的老少边穷山区，扶贫对象是贫困村，扶贫方式采取以“县为单位、村为载体”的参与式，扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村，扶贫标准根据经济发展水平适时调整。

由于以“县为单位、村为载体”的扶贫，涉及全国592个国家重点扶贫县、4．8万个贫困村，大多分布在老少边穷山区，加上自然灾害频发，其贫困发生率很高，经济增长缓慢，难以带动县域经济发展，常规性扶贫也难以解决贫困问题。特别是在扶贫标准适时提高条件下，要缩小贫富差距，难度很大，任务很艰巨。但通过实施一系列扶贫政策，圆满完成了扶贫任务。据统计，按1274元扶贫标准，到2010年全国农村贫困人口已减至2688万人，占农村人口的比重下降到2．8%。

(3)要用10年实现脱贫致富(2011－2020年)

2011年随着经济发展，我国扶贫标准提高到2300元，在2010年基础上提高80%。按新标准计算，到2011年绝对贫困人口达到1．22亿，占农村人口的12．7%，占全国总人口近1/10。为了解决较大规模的贫困人口问题，2011年12月国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》，对扶贫又进行了重大调整:扶贫攻坚主战场从重点贫困县向14个集中连片特困地区转移，以此解决区域发展差异问题;扶贫方式从“输血式”生活救济型扶贫向“造血式”开发型扶贫转移，从漫灌式全面扶贫到滴灌式科学扶贫、精准扶贫转移，以此提高连片特困地区的自我发展能力。

特别是十八大以来，我国扶贫进入最后冲刺阶段，但面临的贫困问题依然严峻。到2013年年底，我国农村贫困人口仍有8249万，主要集中在14个集中连片特困地区。因此，要在2020年前实现脱贫致富，必须充分认识扶贫的艰巨性、长期性和复杂性，增强扶贫的责任感和使命感，采取多种措施扎实推进扶贫开发，完善“三位一体”(专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫)大扶贫格局，才能推动“两不愁三保障”(扶贫对象不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障)扶贫目标实现。

三、促进我国山地区域发展的思考

根据山地区域基本特征，应相应采取五条措施，促进其经济发展和社会进步。

1．加大交通基础设施建设力度

交通基础设施具有公共产品属性，不仅是社会经济正常运行的保障，而且是区域经济协调发展的基础。我国山地区域受国家财力限制和建设成本过高影响，交通基础设施建设欠账较多，交通瓶颈制约突出。因此，国家应大力加强山地区域交通基础设施建设。一是加大铁路基础设施建设。铁路是国民经济大动脉和关键基础设施，铁路运输具有运距长、运力大、速度快、成本低等优点，加大铁路建设，有利于解决山地区域交通瓶颈制约。二是加大普通干线公路建设。与高速公路和乡村公路相比，普通公路具有基本性、便利性、多样性、支撑性等优点。加大普通干线公路建设，有利于解决山地区域广大群众的出行难问题。三是打通省际“断头路”。国家交通部应从项目审批、金融、信贷、土地等方面，对打通省际高速“断头路”予以优先安排和资金倾斜;相邻省区应统筹协调，合力打通省际干线“断头路”，以促进区域协调发展。

2．因地制宜培育山地主导产业群

主导产业是在产业结构中处主导地位并具有引领作用的产业，它决定产业结构能否升级，是地区经济发展的基础和支撑。我国山地区域产业单一，且以农业为主，实力很弱，难以支撑地区经济发展。因此，应根据当地实际状况，因地制宜培育适合发展阶段的主导产业群。一是立足自身资源优势，打造山地特色农业。山地区域耕作条件较差，不适合发展规模农业，但多变的山地气候条件和原生态、无污染的地理环境，具备了发展山地特色农业的上佳条件。二是以工业园区为依托，发展山地特色加工业。山地区域一般具有农林牧畜矿等特色优势资源，应以乡镇企业、内外合营企业为主，因地制宜发展食品、药材、纺织及矿产品等特色加工业。三是加大力度，把山地旅游业培育为主导产业。旅游业具有产出率高、关联度强、就业容量大等特点，发展山地旅游业，不仅能带动特色农业、轻纺工业、大服务业、交通运输业发展，而且可以解决就业，增加财政收入，促进经济发展。

3．提高劳动力综合素质

劳动力素质对地区生产率提高和经济发展起着关键作用。我国山地区域受多种因素影响，劳动力素质低下，自我发展能力弱，难以实现脱贫致富。因此，国家应采取各种措施，提高山地区域劳动力综合素质。一是大力普及义务教育。加大国家和省级财政的资金投入，改善办学条件，优化师资结构，推进义务教育均衡化进程。二是积极发展继续教育和职业教育。脱盲后进行的继续教育，接受教育对象多、年龄跨度大，学习方式灵活，能够全面提高劳动者文化素质。对初高中毕业生进行的三年中职免费教育，能够提高青年劳动者的综合素质和就业竞争力。三是大力加强职业技能培训。根据产业结构调整需要和剩余劳动力转移要求，大力加强就业技能培训、岗位技能提升培训和创业技能培训，能够提高劳动者整体素质和就业创业能力。

4．充分发挥政府的宏观调控作用

市场经济要求发挥政府和市场两只手的调节作用，以促进经济正常运行。我国山地区域经济发展处于劣势，市场发育程度很低，特别是初级产品不公平贸易更加剧了当地的贫困，使其陷入贫困恶性循环。因此，必须充分发挥政府的宏观调控作用。一是政策支持。通过制定和出台各种政策法规，对山地区域给予适度倾斜，使其能获得实惠，坚定走市场经济道路。二是资金投入。国家财政应加大一般性转移支付力度和增加专项扶贫资金使用额度，省级财政应对所属山地区域给予相应的配套资金支持。三是舆论引导。通过各种媒体、报刊等向山地区域人们灌输市场经济观念，引导和规范其市场经济行为。四是典型示范。通过扶持山地区域的企业和能人发展，总结脱贫致富经验，影响和带动其他企业、劳动者转变思维方式，投入市场经济大潮。

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［2］徐樵利，谭传凤．山地地理系统综论［M］．武汉:华中师范大学出版社，1994．

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［6］六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个集中连片贫困地区和已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。

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