征地拆迁领域灰色势力的行为特征与形成机理探析——基于对H 新区的田野调查

刘建平，田苗，华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074

20 世纪90年代以来，中国进入城市化快速发展阶段，城市空间扩张刺激了对农村土地资源的需求，越来越多的农地转化为非农用地。在农村土地集体所有的制度安排下，地方政府往往借助行政手段，通过征地拆迁方式实现城市建设用地供给。地方政府强力快速推进项目落地，然而由于缺乏公开透明的征地拆迁程序，征地拆迁领域出现了灰色势力介入的现象。所谓灰色势力，是一种介于正常社会和黑社会之间的社会力量，他们常破坏乡村社会秩序，侵害农民的利益，但其本身组织化程度不高，缺乏黑社会的专业分工［1］161－170［2］。灰色势力介入到基层治理是中国社会转型过程中的重要现象，在巨大的经济利益诱惑下，征地拆迁领域的灰色势力更为集中和普遍。灰色势力不同于黑恶势力，其行为后果不完全是负面的，他们的存在具有一些合理性和必然性。例如，乡土混混、强人等灰色势力利用自身行动优势，能够很好地解决“钉子户”①此处“钉子户”一词泛指为保障土地合法权益，就补偿标准低、利益分配不公、证地拆迁程序不合理等原因采取不配合政府工作，越级上访等一系列策略化手段的被征地拆迁农民，他们的目的在于获取更多的经济利益，在信访维稳制度下，有时他们会演变为谋利型抗争。见田先红《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。的不合作问题，从而避免了基层政府强征强拆以及由此带来的极端群体性事件。当然，灰色势力也会在征地拆迁领域大肆攫取收益，影响土地增值收益的合理分配，成为诱发社会矛盾和社会冲突的重要原因。因此，科学地认识灰色势力在征地拆迁领域的行为特征及其产生机理具有重要意义。

国内部分学者从乡村治理层面对灰色势力的行为及造成的影响进行了研究。在乡村事务治理中灰色势力常会有意或者无意地借助团伙力量，从法与非法的边缘地带涉入地方经济和社会生活［3］283－286。既有研究注意到了灰色势力的行为特征及其危害，由于灰色势力的隐蔽性，很难通过个案来探究灰色势力介入乡村治理的内在机理和脉络。在征地拆迁过程中，工商资本和经济利益密集输入到乡村社会内部，短期的利益变动以及围绕利益的纷争既为进一步观察灰色势力的行为提供了新的视角和契机，又有利于深入探究灰色势力的介入路径。因此，笔者试图通过对H 新区开发中征地拆迁的田野调查来研究灰色势力介入征地拆迁的路径、行为特征及生成机理。

一、征地拆迁中灰色势力的田野调查

H 新区规划面积42．5 平方公里，人口约为4．2 万，是一个省级旅游度假区。自2013年起，H 新区所在市引入该省的一个旅游投资集团对该区进行全域开发。近年来，随着大量的房地产开发和工业项目落户当地，越来越多的农地转化为非农用地，该区需要进行大面积的土地征用和房屋拆迁来满足土地需求。笔者所在的调研团队选择H 新区作为典型案例，对当地征地拆迁及其推进方式进行了详细的剖析，通过实地调查，H 新区征地拆迁具有以下特点。

第一，土地需求量大，征地拆迁涉及范围广。据调查，截至2012年H 新区引进招商项目共计55 个，规划内面积29 298亩，加上基础设施建设和新型社区建设，规划内总面积达32 486亩，约为21．66 平方公里，也就是说，土地需求面积占新区总面积的24%。从土地供给来看，已完成征地拆迁总面积为11 189亩，可供地面积远远低于实际需求面积。自2009年开始，H 新区采取“迁村腾地”的方式来争取项目用地，并计划对规划红线范围内的农村房屋、坟墓等进行拆迁和搬迁，预计通过五大新型农村社区的建设，H 新区可以腾出土地5 000 余亩。据此看来，要确保项目顺利落地，H 新区规划范围内绝大部分农地将会被征用，大面积的农民住房面临拆迁。

第二，征地拆迁难度大，与农民之间时有冲突性。在征地拆迁过程中，被征地拆迁农民大多因为补偿标准低、利益分配不公、征地拆迁程序不合理等问题进行上访。据笔者统计，H 新区的有60%的农民上访与征地拆迁有关。在信访维稳制度下，农民深知“会哭的小娃有奶吃”的道理，于是少数诉求未得到解决的上访农民演变为以缠访、闹访为主要手段的“钉子户”，甚至出现极少数“钉子户”采取阻拦道路、损坏施工现场等极端手段对抗政府。一旦成为这类“钉子户”，基层干部就很难通过政策说服、行政动员等权威性治理工具和动用亲属做工作、在弹性范围内适度让利等非正式治理手段使他们配合政府工作，征地拆迁工作的难度进一步加大。

第三，乡土社会中的灰色势力介入到征地拆迁过程。笔者在调查中发现，为了保证项目落地及土地开发，提高征地拆迁工作效率，在边界模糊的征地拆迁博弈中，当地政府会通过非正式治理来推动征地拆迁工作顺利进行，利用灰色势力对被征地拆迁农民施加影响就是重要的表现，适度地以恐吓、殴打、强拆等方式完成钉子户的征拆工作。通过对当地126 位农民的访谈发现，有30%左右的农民表示在征地拆迁中受到了灰色势力的影响，他们多用狠人、地痞、流氓、恶霸等词汇来描述地方灰色势力，甚至有村民认为乡村治理的权力也被少数狠人“把持”着，他们利用集体土地参与各类经营性活动，而农民对这些行为缺乏了解和监督，少数狠人获得了远远高于农民的土地收益，影响了土地补偿款的合理分配。在田野调查的基础上，笔者又对当地信访和拆迁部门的干部进行了回访，负责征地拆迁的基层干部一般会默许灰色势力的存在，原因在于农民对这种非正式力量的恐惧可以大大地降低征地拆迁难度。灰色势力介入征地拆迁的现象得到多方印证。

二、征地拆迁中灰色势力的介入路径

在H 新区，为了降低与农民谈判的交易费用，开发商一般不介入征地拆迁过程，他们将征地拆迁发包给地方政府。因此，H 新区管委会通过对当地行政力量的整合，构建起了一套完整的征地拆迁工作机制:从组织机构来看，H 新区为每一个项目配备工作专班，专班的负责人为新区直属行政或事业单位的“一把手”，抽调3 ～5 名来自国土、规划、信访等部门的干部作为工作专班组成人员，工作专班的主要任务就是完成项目用地范围内的征地拆迁;从工作流程来看，工作专班与村集体共同划定农民征地拆迁补偿范围和补偿标准，协调征地拆迁过程中的社会矛盾和利益冲突，即负责与上访户、钉子户谈判，说服他们配合政府的工作并签订征地拆迁协议;从配套措施来看，H 新区还成立了专门的拆迁公司，负责土地平整和房屋拆除等具体工作。在这种工作机制下，灰色势力得以从以下三个层面介入到征地拆迁领域。

第一，基层政府借用灰色势力，灰色势力从正式治理层面介入征地拆迁。征地拆迁工作专班的人员大多来自基层干部，他们最大的工作阻力在于“钉子户”的不合作行为。H 新区对工作专班有严格的绩效考核制度，在压力型体制下，基层干部为了完成征地拆迁任务，只能依靠非正式治理手段来迫使“钉子户”放弃抵抗。一般情况下，基层干部首先会利用地方人情关系网络和额外利益补偿等方式俘获“钉子户”。当这些方式失效后，他们才会适度地采取威胁与恐吓手段，这其中就包括援引地方灰色势力对“钉子户”施加影响。H 新区一名信访部门的干部表示，“现在征地拆迁很难推进，不排除行政手段解决不了(钉子户工作)的时候，部分专班工作人员就找村里头的狠角儿，让他们去做农民的工作，当然这个过程中的度要掌握好，避免产生较大的社会负面影响。”当地征地拆迁部门的负责人也认为“如果不采取一些别的手段，征地拆迁工作根本推进不了，我们强行征地拆迁的行政风险较高，这种事情交给村里的强人来做，农民比较容易接受”。由于正式治理受到多方约束，基层干部作为权威性代表人物，过多地与灰色势力联系将面临农民的道德谴责，因此，灰色势力由正式治理层面介入征地拆迁只是个案现象。

第二，村委会吸纳灰色势力，灰色势力从乡村治理层面介入征地拆迁。H 新区将村集体组织也整合进征地拆迁的工作机制中，利用村干部等本土性精英负责协调与农民间的利益矛盾。在征地拆迁过程中，村干部与工作专班一起给农民做思想工作。村集体在征地拆迁中会获得大量的经济资源，村干部有强烈的动机参与此项工作:一方面，H 新区给村干部提供进行征地拆迁工作的经费;另一方面，村集体也可以从土地补偿款中进行提留。因此，在经济利益驱动下，H 新区部分村干部为了缩短征地拆迁的时间，也会采取非正式手段要求农民在征地拆迁协议上签字。由于村集体缺乏基层政府的正式强制性权力，他们更多地利用灰色势力的隐性暴力来支配农民意愿。农民尹某这样描绘到:“村里也有个征地拆迁协调小组，这些成员多数都是当地的流氓、地痞或者强人，他们来找农民谈判时，往你家一坐，你就知道什么意思了。”其他多位村民表示，村里的征地拆迁由强人主导，村干部从征地拆迁中谋取了大量利益，自己是敢怒不敢言。通过调查发现，乡村治理层面是灰色势力介入征地拆迁的主要路径，这些灰色势力大多来自乡土社会内部。

第三，灰色势力公司化，从工商资本主体层面介入征地拆迁。工作专班运用行政权力来推进征地拆迁工作，大大地增加了基层干部在一线工作的行政风险。当强征或强拆诱发群体性事件时，这些基层干部必须担负相当程度的责任，因此，通过将土地平整和房屋拆迁发包给拆迁公司，极大地降低了工作专班的行政风险，却也使得利益关系更加复杂化。在H 新区，拆迁公司和工作专班的工作职责并不明确，他们的目的都是为了更快地推进征地拆迁工作。工作专班中的基层干部会利用正式权威化解农民的抵抗，尽量减少“钉子户”的抵抗行为。笔者了解到，拆迁公司只有在完成某一项目用地范围内的征地拆迁时，才能从H 新区管委会获得相关的费用。因此，当“钉子户”继续选择不合作时，拆迁公司就会按照利益最大化逻辑强征土地或强拆房屋，灰色势力的介入无疑有利于大大减少农民对拆迁公司的抗争，将征地拆迁中“钉子户”所带来的摩擦成本最小化。此外，开发商有时为了推进项目进度，也会利用灰色势力干扰农民生活，让他们主动配合征地拆迁工作。在对农民陈某进行访谈时，他表示，自己一开始并不配合拆迁公司的要求，可每到晚上就有人对自己房屋进行暗地破坏，砸自家的门窗，弄得人心惶惶。通过田野调查发现，从资本主体层面介入征地拆迁的灰色势力多来自乡土社会外部，随着资本密集输入到乡土社会，外部灰色势力介入当地征地拆迁的现象也越来越普遍。

三、征地拆迁中灰色势力的行为特征

当灰色势力通过多种路径介入到征地拆迁时，他们就从利益分配的局外人变为局内人，成为复杂利益关系中的重要主体，因此，灰色势力行为的逻辑出发点就是从征地拆迁中攫取利益。尽管介入到征地拆迁过程的路径不同，他们却有着极为相似的行为特征。通过访谈和比较分析，我们发现灰色势力的行为特征表现为以下几个方面。

第一，半强制性。灰色势力的重要特点就是小事不断、大事不犯，做事不讲道理，也不会“凭良心”，在乡土社会扮演着“斗狠”的角色［4］38－42，因此，灰色势力行为具有潜在的暴力性和半强制性。当然，灰色势力的这种半强制性并不意味着直接使用暴力，而更多地体现为农民对其暴力形象所形成的社会认知和群体心理。在征地拆迁过程中，当基层干部、村集体与农民谈判失败后，灰色势力的半强制性既有利于迫使农民妥协，又不会增加与农民对抗的社会风险和治理成本。在H 新区某拆迁安置小区，农民周某这样描述征地拆迁的情形:“签不签征地拆迁协议由不得你，他地痞流氓天天往你屋里一坐，不打你，也不骂你，但就缠着让你做不了其他事情，而这些人你又得罪不起，万一出了什么事情呢?”由此可见，在利益博弈过程中，农民对灰色势力有较大的心理畏惧感，不愿意因得罪灰色势力而招致意外后果。

第二，隐匿性。随着乡村社会结构的不断转型，灰色势力逐渐演变为一种关系网络组织，形成了一种稳定的“利益联盟”格局［5］142－146。灰色势力的关系网络组织具有极强的隐蔽性，它以乡土社会为活动场域，利用地方性知识和其他非正式规则作为庇护，是乡村治理中的一个独特群体。因此，在乡村治理实践中，灰色势力扮演着双重角色:一方面，他们作为边缘人物出现，村民对他们缺乏整体的认知和了解;另一方面，他们借助自身的行为特征，既游离于不同利益主体间，又时常在乡村事务治理中发挥一定的影响。虽然征地拆迁使得乡村治理资源骤然增加，灰色势力的影响不断扩大，但他们仍然难以公开地活跃于村民的视野中。在调查过程中，不少村民都认为自己受到了灰色势力的影响，却难以描述灰色势力的行为踪迹和策略手段，村民们总感觉这种影响是莫名的或潜在的。

第三，依附性。尽管灰色势力呈现出关系网络组织的特征，但由于正式规则和传统道德的制约，他们无法作为正式主体参与乡村治理，因此，灰色势力总是依附于其他力量存在，包括基层干部、乡村精英以及工商企业等主体。在我国乡村治理机制不健全的情况下，灰色势力有其活动的制度空间:一方面，灰色势力通过依附其他利益主体获取经济利益，逃避来自村民方面的监督与惩罚;另一方面，其他利益主体将灰色势力作为一种治理工具，用以降低与农民讨价还价的成本。H 新区农民张某这样形容背后的利益关系:“政府怕农民，农民怕混混，混混又怕政府。”在征地拆迁中，灰色势力之所以能够依附基层干部和本土精英存在，原因在于工作专班、村集体等正式组织都无法有效解决“钉子户”问题，无奈情境下只能依靠非正式的策略化治理手段来“摆平”农民的抵抗，最大限度地降低征地拆迁所带来的负面影响［6］71－82。

第四，渗透性。灰色势力的非正式行为对正式治理具有极强的渗透性，通过依附关系持久地在乡土社会中滋生蔓延。首先，由于当下我国基层政府的治理资源短缺，其治理能力不断下降，在推进各项工作时不得不依靠灰色势力来解决各种难题，从而造成灰色势力对公权力的渗透。其次，转型中的乡村治理也面临着主体虚化的难题，灰色势力干预乡村选举的现象屡见不鲜，有些地方甚至出现灰色势力代理或垄断村干部的现象。在H 新区某拆迁安置小区，农民李某描述了灰色势力向乡村治理渗透的逻辑:“我们村总共征地2000 多亩，加上公共面积和承包地的提留款，算下来村集体资产达到2000 万左右，大多数村民都认为村干部伙同地痞流氓侵占集体资产，但谁也说不清楚具体情况。”此事后来通过农民多次上访向H 新区反映，由纪委调查得到证实，村集体伙同乡土混混违法分配土地补偿款。由此可见，随着灰色势力在乡土社会渗透和蔓延，他们极有可能演变为直接危害农民利益的黑恶势力。

第五，掠夺性。当灰色势力依附并渗透正式治理的过程中时，他们便与其他利益主体结成稳定的利益联盟。在经济理性和潜在强制性的驱动下，灰色势力的掠夺性暴露无遗，表现出其潜在的“黑”的一面。在H 新区调查时发现，来自乡土社会内部的灰色势力通过与村干部等本土性精英合谋，强征农民土地，强拆农民房屋，从土地增值收益中攫取不法利益。来自乡土社会外部的灰色势力甚至与开发商合谋，垄断各类项目开发的配套工程，与当地失地农民争夺经济利益。灰色势力行为的隐匿性使得他们很难受到监督与惩罚，潜在的强制性又为其掠夺农民利益提供了便利，处于弱势地位的农民既无力抵抗灰色势力的掠夺，也难以通过正式的渠道向有关部门反映问题，农民征地拆迁收益遭到严重侵害。

四、征地拆迁中灰色势力生成的内在机理

明确灰色势力在征地拆迁中的生成机理，是实现其社会治理创新的重要路径，有利于构建制度化的治理机制。从灰色势力介入征地拆迁领域的路径与特征来看，导致灰色势力在征地拆迁领域生成、行动、逐利并发展壮大的深层原因主要有以下几个方面。

1．基层治理机制不健全

在征地拆迁过程中，基层政府尚未构建起有效化解社会矛盾和利益冲突的治理机制，这种治理机制不健全为灰色势力的产生提供了制度空间。从H 新区的田野调查可以看出，由于缺乏市场机制的内生动力，当地政府在征地拆迁中发挥着重要作用。首先，在现有集体土地产权制度下，基层政府通过征地拆迁垄断了土地交易，在土地资源配置中发挥着决定性作用。然而，征地拆迁是基层政府工作中最难的任务之一，基层政府默认灰色势力存在既是一种理性策略，也是情境之下的无奈选择。其次，基层政府过度介入城镇建设和土地开发，在征地拆迁中居于主导地位，造成了政府和市场边界的模糊。为顺利地推进城镇建设和项目开发，基层政府通过对行政科层进行整合和动员，抽调基层干部组成征地拆迁指挥部或工作专班等临时性执行机构，为了降低征地拆迁的难度，他们也会依靠乡土社会内部的灰色势力。最后，在化解与农民的利益冲突时，基层政府会越来越依靠非正式的策略化治理手段。基层干部利用灰色势力这些非正式手段刚性地解决农村征地拆迁中“钉子户”难题，实质就是基层政府在治理机制不健全情境下的一种非制度化的策略治理行为，即借助于一切能达到目标的手段、方式、技术，无论该方式是正式的，亦或是非正式的，均被引入地方政府推进征地拆迁的实际工作中［7］116－122。

2．乡村治理主体虚化

从乡村治理层面来看，在缺乏有效监督机制的情况下，经济理性思维驱使村集体的角色和行为发生转变，无法再全权代表农民的利益，这种乡村治理主体的虚化使得农民无法维护自身权益，软弱的底层社会无法与其他强势主体进行利益博弈，为灰色势力与村干部合谋行为提供了行为空间［8］78－105。首先，村组干部在地方政府控制下行为日趋行政化，几乎已被整合到科层系统中，根本无法全权代表村民的利益。其次，村组干部掌握了大量地方性知识，他们熟悉村庄社会内部的方方面面，基层政府不得不依靠村组干部来推进征地拆迁，信息的不对称使得村干部拥有谋利的空间。最后，在乡村社会内部未能形成有效的监督机制来约束村组干部的策略行为，为村组干部与灰色势力合谋提供了行为空间。于是在征地拆迁的巨大经济利益诱惑下，不少村干部发展成为“谋地型精英”，通过与灰色势力合谋共同推进征地拆迁，按照强力原则来分配土地收益［9］42－54。乡村治理主体的虚化使得村庄的资源和权力被少数精英垄断，农民逐渐被排斥在土地收益分享之外，仅能获得少量的土地补偿款。在一些地方甚至出现灰色势力操纵乡村治理的情形，利用土地收益发展经营性事业，村民无权参与收益的分配。

3．工商资本和经济利益密集输入

在征地拆迁所带来的土地增值收益和城市发展所产生的工商资本向传统农村密集输入的过程中，地方政府、开发商、村集体以及农民等主体为在利益分配中获利展开了激烈的博弈，这就为灰色势力介入征地拆迁领域逐利提供了利益空间。在经济利益的刺激下，资本下乡和土地开发使灰色势力迅速崛起，并发展成为乡村治理中具有较大活动空间的利益群体。由于缺乏利益分配的权威性规则，灰色势力依附于乡土社会中的精英，作为一种博弈手段被引入到征地拆迁中［10］97－108。一方面，在利益密集型农村地区，地方政府或者项目开发商会援引体制外势力来对付农民的缠访、闹访和“钉子户”的抗争，导致博弈格局呈现出力量的非对称性，强势利益集团将征地拆迁成本最小化，进而最大化个人收益［11］47－56;另一方面，灰色势力自身逐利性也促使其积极参与到征地拆迁过程中，通过暴力手段强占农民或村集体土地，掠夺本应属于农民或村集体的资源;通过与地方政府和项目开发商结成利益联盟介入征地拆迁过程，获得拆迁房屋、土地平整以及小型工程建设的承包权，大量分食征地拆迁所产生的经济利益。因此，经济利益和工商资本的密集输入必然导致灰色势力以暴力精英的身份加入资源利益吞噬、瓜分狂潮，滋生出灰色势力这一庞大的分利集团。

4．农民集体行动困境

农民集体行动的困境使得农民无法组织起来对灰色势力侵害失地农民利益的行为进行有力的抗衡，为灰色势力在征地拆迁领域发展壮大提供了社会空间。在社会结构的剧烈变迁中，以家族和宗族为核心的社会关系网络不断减弱，农村社会互助与合作面临着较高的社会成本，农村逐渐演变为组织化程度较低的原子化社会。随着村庄内部关联性和社会认同感逐渐减弱，传统地方性规范的约束力也随之解体，农民难以通过集体行动来抵抗灰色势力介入征地拆迁的谋利行为。此外，在城镇化进程中，大量农村人口流出，青壮年都选择离家外出到城市发展，分散化村民不利于参与乡村治理事务。一方面难以形成代表村民利益的地方性精英或者自主性组织，有效地抵抗灰色势力强行占地、插手征地拆迁;另一方面，由于缺乏对乡村治理的参与，农民无法对村一级组织进行有效监督，导致征地拆迁中村干部与灰色势力相互勾结，利用非正式手段违规进行土地开发，严重地侵害了农民的土地权益。在现代农村社会发展转型的过程中，农村社会越来越像一盘散沙，失地农民集体行动的困境是灰色势力与村集体结成利益共同体，进而登上乡村治理政治舞台、插手农村征地拆迁的又一重要原因。

五、对策研究

灰色势力插手农村征地拆迁是一种常态现象，尽管他们能够策略性化解征地拆迁中的各种利益纠纷和社会矛盾，具有一定的正面积极效应，但这种介入从根本上损害了农民的土地权益，加剧了不同主体间的利益冲突，使得乡村治理陷入内卷化危机，造成很大的社会危害，因此，应当从以下几个方面着手遏制灰色势力的介入。

首先，完善基层治理机制，约束基层干部的行为，斩断灰色势力生成的制度空间。第一，基层政府职能应回归“公共性”，明确行政权力和市场机制的边界，实现征地拆迁由政府主导向市场驱动转变，加强对灰色势力谋利行为的控制与监督，斩断征地拆迁公司与灰色势力的利益链条。第二，重塑基层政府权威性地位，强化正式权力和制度在征地拆迁中的作用，一方面能够防止其利用灰色势力策略地化解与农民间的利益冲突，另一方面更能加大其对灰色势力介入征地拆迁和土地开发现象的打击力度。第三，规范地方政府行为方式，建立征地拆迁工作完成情况评价机制，由专业化的民间组织对征地拆迁过程进行监督，科学地评估征地拆迁程序是否合乎规范，监督征地拆迁过程是否存在灰色势力介入等问题。在此基础上，完善考核机制，约束基层干部的行为，阻断其与灰色势力合谋的制度空间，防止灰色势力演变为黑恶势力，充分保障农民的土地权益。

其次，完善征地拆迁制度改革，规范征地拆迁程序，阻断灰色势力活动的行为空间。在明晰农地产权制度的基础上，为保障农民的土地权益免受侵害，丞须配套改革征地拆迁制度，规范征地拆迁程序和秩序。制度化的征地拆迁程序规范能有效地约束包括地方政府在内的各利益主体的行为，杜绝灰色势力介入。第一，进一步明确征地拆迁制度改革的目标，以严格控制征地规模和保障失地农民生存权为前提，建立失地农民长效的生存保障机制，降低征地拆迁工作的难度，尽量避免基层政府采用策略化灰色手段化解征地拆迁中钉子户、缠访闹访等难题;第二，严格界定土地征收、征用的范围，防止权、钱与暴力交易，以公益用地、经营用地等名义违法圈占农民土地，强行进行征地与开发;第三，以公平、公正、高效为目标，制度化规范征地拆迁程序。地方政府必须严格执行征地拆迁的启动、听证、公示、补偿、强制执行、行政复议等行政程序，以充分保障失地农民的知情权和监督权，让征地拆迁在阳光下进行而非暗箱操作。

再次，完善土地增值收益分配机制，保障失地农民的合法权益，割裂灰色势力逐利的利益空间。第一，在科学评估被征用土地市场价值的基础上，制定合理的、充分维护公共利益和个体权益的土地增值收益分配原则，防止权力、资本等强势利益主体与灰色势力英合谋攫取土地增值收益;第二，创新多元的利益分配形式，让失地农民参与城镇建设与开发并分享城镇化所带来的经济效益，在最大限度地保障失地农民利益的同时，压缩灰色势力等谋利群体介入征地拆迁的空间。例如，探索建立以集体建设用地入股的土地合作社，将土地用于集体经营，使得失地农民能够长期从集体经营收入中分享股息和红利。第三，保障失地农民利益表达渠道的畅通，促进农民利益诉求合理化表达，竭力避免失地农民在征地拆迁过程中利益受损时无法向有关部门反映情况的现象。

最后，完善乡村自主治理的结构和功能，提高农民的主体性地位，堵塞灰色势力成长的社会空间。第一，完善村民小组建设，规范村民小组会议制度，调动村民参与乡村治理的积极性，吸纳农村精英参与乡村治理，发挥农民在征地拆迁中的主人翁意识和责任意识，提高农民主体性地位，彻底让灰色势力退出乡村政治舞台;第二，建立和完善村庄内部以公益社团法人形式存在的、由村民自发参与的农民自主合作组织，包括村民合作监督小组、村民互助维权组织等，将农民力量整合成一股村庄治理的结构性力量，以对灰色势力插手征地拆迁和村庄治理起到强有力的抵制和制衡作用。第三，引导成立拆迁协调委员会，由失地农民选举民间性精英代表他们进行合理化利益表达，对灰色势力损害失地农民利益及开发商利用灰色势力进行违规占地、强行开挖、动用暴力等行为进行事前预防、事中监督和事后维权，防止“谋地型”精英在乡土社会崛起和垄断土地收益。

［1］潘伟、贺雪峰:《社会主义新农村建设的理论与实践》，北京:中国经济出版社2006年版。

［2］陈柏峰:《乡村混混与农村社会灰色化》，载《华中科技大学博士论文》2008年版。

［3］吴毅:《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京:生活·读书·新知三联书店2007年版。

［4］谭同学:《乡村灰化的路径与社会基础》，载《天涯》2007年第3期。

［5］陈柏峰、董磊明:《乡村治理的软肋:灰色势力》，载《经济社会体制比较》2009年第4期。

［6］杨磊、刘建平:《权力边界模糊与策略化治理:土地冲突演变机理研究——基于对湖北省L 市和G 开发区的调查》，载《公共管理学报》2014年第4期。

［7］欧阳静:《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》，载《经济社会体制比较》2011年第3期。

［8］臧得顺:《臧村“关系地权”的实践逻辑——一个地权研究分析框架的构建》，载《社会学研究》2012年第1期。

［9］朱悦蘅、黄韬:《农村土地集体产权的主体化及其治理机制》，载《经济社会体制比较》2013年第3期。

［10］祝天智:《边界模糊的灰色博弈与征地冲突的治理困境》，载《经济社会体制比较》2014年第2期。

［11］贺雪峰:《论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础》，载《政治学研究》2011年第6期。