项目投资控制中的建设模式影响分析

□吴红军

在工程项目建设中，理论上，无论采用何种投融资模式，建设项目总体投资控制目标的确定都应该遵循合法、客观、公平、公正、共赢的基本原则。业主直接投资，直接组织施工招标等全过程的建设管理，是传统的投融资建设模式，实现投资控制目标的关键因素在于业主自身的管理。相比业主统一管理模式，当项目采用EPC、BOT、BT、PPP 等建设模式时，多个项目参建方不同程度地介入项目建设管理，项目投资控制难度有所增加，需要对应分析不同建设模式的不利影响，采取必要措施，避免项目投资控制偏离公平公正的基本原则，提高项目管理水平。

一、EPC 建设模式对投资控制的影响及对策

采用EPC 建设模式时，业主与承包商的主要利益关系发生在建设期，基本不涉及运营期间，并且，常常由业主组织完成项目可行性研究工作。委托EPC 建设实施时，项目的主要技术标准、建设规模、主要建设方案和投资总规模基本稳定。

实践证明，EPC 项目建设基础稳定，投资总目标争议少，实施顺畅。当业主建设资金有充分保障时，是较合理的建设模式之一。EPC 项目建设过程中发生较多的争议事项不在主要技术标准等宏观层面，而在于工程量增减与费用的处理等局部问题。委托有经验的咨询机构，加强对EPC 项目设计工程内容与工程数量审核把控，在建设合同中约定变更处理程序，并明确约定业主与EPC 项目承包商各自的风险承担范围和责任，有利于做好EPC 项目建设投资控制工作。

二、BOT 建设模式对投资控制的影响及对策

BOT 是把特定基础设施的经营权有期限地抵押，从而解决项目融资问题。项目承包商获得对某个项目的特许经营权后，组成项目公司并负责项目的融资、建设、运营，在特许经营期内，依靠对项目的开发运营回收资金，取得合理的利润。

特许经营期限是根据项目总投资、运营期间收入、贷款情况及还款计划、约定的合理利润水平等因素综合分析确定的。项目建设总投资规模、项目运营收入预测是BOT 项目投资控制目标的最关键因素。以某高速公路BOT 项目为例分析主要关系。业主在授权BOT 项目之前，有虚高预测运营期间交通量增长模型的可能，从而虚高潜在收益，在此基础上，进一步提出较高技术标准与较大建设规模要求，增加建设投资，以期将来获得较大规模的回收资产，客观上增加了BOT项目风险。一方面，BOT 项目公司会提出较低的运营期间交通量增长模型意见，从而增加特许经营年限;另一方面，在建设过程中，BOT 项目公司会努力节省工程成本。如果双方上述想法均顺其自然，较大可能结果是:特许经营期被不合理延长;同时，过高的技术标准造成建设总投资增加，增加过路费收费标准。两方面都对社会公众利益造成潜在损害。并且，合作双方均承担部分技术标准等不合理提高带来的额外投资风险，浪费资源。

为提高BOT 项目投资控制水平，就客观确定BOT 项目建设投资、合理预测运营期收益及确定特许经营年限。一是业主在确定技术标准、建设规模以及预测运营收益等方面，应该有实事求是的客观心态，应能够接受BOT 项目公司组织有经验的第三方对这些重大决策进行核实确认，形成稳定的项目建设的基础性技术条件，消除误解，达成客观共识。二是业主应通过深化前期研究工作等，确保项目技术标准、建设规模的稳定性。当这些宏观技术因素在建设期间发生较大变化时，对业主、BOT 项目公司都有可能造成重大经济损失。许多时候，BOT 项目公司利用该类重大变化获利的机会高于业主从中获利的机会。三是基于较为客观的成本分析和收益预测，以及合理的建设投资收益水平，确定合理的特许经营年限。BOT 项目合同中应约定针对重大技术标准、建设规模、重大建设方案、重大运营条件等变化事项的处理程序和处理预案，包括相应投资增减负责约定。一旦有重大问题出现，能够快速有效解决。例如，某高速公路BOT 项目，项目合同包括1 条二级公路改造及收费，其与高速公路是邻近并行关系。高速公路BOT 项目建成运营时间不长，国家出台政策取消二级公路收费，该BOT 高速公路项目收费锐减，收益下降幅度较大。原合同未预见到此类重大变化，没有相应处理预案，所以，该问题的处理过程异常复杂。总之，影响BOT 项目总投资的因素远不止是前期的建设投资因素，还包括运营成本、运营收入、运营期交易量预测等其他诸多经济因素或者非经济因素，应全面客观分析，并合理预测项目经营前景，才可以做好BOT 项目投资控制工作。

三、BT 建设模式对投资控制的影响及对策

BT 投资建设模式建设期，由承包商负责项目的融资、建设，项目建设竣工后移交业主运营，业主根据事先签订的回购协议，分期向承包商偿付项目总投资及约定的投资回报。虽然建设期使用的资金对承包商而言具有短期投资性质，但是，其实质上仍然是业主的建设投资，只是融资过程较为复杂。

据了解，有的BT 项目建设、移交过程平稳顺利;有的BT项目建设、移交过程中，涉及投资额度确定等的纠纷不断。A项目采用BT 建设模式，承包商从初步设计阶段介入，与业主共同参与项目初步设计管理。初步设计完成后，长久未能确定承建项目工程费用总额，双方争议额度相差15%以上，难以达成共识，连找到合适的第三方调解都困难。一方面，承包商承担巨额短期投资压力，期望稍高的工程费用总额目标，以避免亏损，毫不退让;另一方面，业主设定过低的工程费用总额目标不放松，甚至利用补充说明地方造价依据的方式支撑不合理的项目费用处理措施。项目设计单位根据业主、承包商各方要求或者共同要求，做了大量的投资分析工作。结合地方政府造价管理政策变化，做了大量的概算定额水平测算与比较分析工作。C 项目也采用BT 建设模式，在初步设计工作完成、项目总投资得到相关部门审批明确后，业主通过招标方式确定BT 建设合同，合同明确约定工程费用总额等内容，合同执行情况基本顺利。显然，建立在技术标准、工程规模、投资规模等关键指标明确基础上的BT 建设模式，既利于项目投资控制目标的确定与实现，也利于建设项目管理。BT 项目总投资，既包括BT 范围直接的建设工程费用，也包括BT 承包商投资回报，还包括BT 范围以外的、业主直接管理的其他项目建设费用。总之，设定合理、明晰的BT 承包商工作范围，并在合理的时机、以合理的方式明确BT承包商工作范围、相应投资总额、建设管理关系及变更管理程序，将有利于做好BT 项目投资控制工作。

四、PPP 建设模式对投资控制的影响及对策

目前，PPP 建设模式的应用主要针对部分公共基础设施项目。将部分政府责任以特许经营权方式转移给特许经营项目公司，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府提供一定的扶持措施。政府负担减轻，企业投资风险减小。

考虑到政府的参与、扶持因素，与特许经营项目公司的设立和运营策划存在很强的互动关系。一是需要合理考虑政府参与特许项目的形式、程序、渠道、范围与程度;二是拟定特许经营项目工作范围与规模，测算特许经营项目投资额度，分析测算项目运营成本及收益;三是综合分析项目建设投资、运营成本、运营收益、政府扶持与参与的效益，分析项目偿债能力，综合评价拟定特许经营项目的可行性与可实施性。经过设置多种工作方式组合，开展多轮策划与分析，采用可能设计出技术上基本可行的PPP 特许经营项目。针对基本可行的特许经营项目，结合政府扶持与参与方案，开展实质性的投资分析工作，为项目决策提供支持。

五、结语

综上所述，建设项目无论采用何种建设模式，得到有效控制的项目总投资，均是在较为稳定的技术方案基础上形成的。针对不同的建设模式，结合形成稳定技术方案的关键阶段等因素，选择合适的时机与方式，确定项目总投资，提高项目管理水平。

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