水溶肥料监管体系建设与对策研究——以上海为例

桑亮亮，叶海龙，黄丹枫

（1.上海交通大学农业与生物学院，200240；2.上海市农业技术推广服务中心）

水溶肥料（Water Soluble Fertilizer，简称WSF)，是一种可以完全溶于水的多元复合液体或固体肥料，它能迅速溶解于水中，易被作物吸收，用于灌溉施肥、叶面施肥、无土栽培、浸种蘸根等[1～8]。水溶肥料的种类包括大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、含氨基酸水溶肥料、含腐殖酸水溶肥料、有机水溶肥料[9]。水溶肥料具有配方灵活、针对性强、利用率高、减少化肥使用、施用方便、省时 省工等 优 点[1，0，11]。 大 量 田 间 试 验 研 究 结果显示，水溶肥料能够明显提高作物产量和质量[1，12～14]。水溶肥料适用于蔬菜、瓜果、经济作物、粮油作物等多种农作物及严重干旱缺水地区和大中城市及乡镇经济作物与农业生产较发达地区等[10]。

我国水溶肥料发展起步于20 世纪80 年代中后期[1，10]，随着种植业栽培技术的提高以及水肥一体化和节水农业的进一步推广，2007 年开始，水溶肥料产业迅速发展，2012 年我国水溶肥料产量与使用量达到195 万t[15]。《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》以及农业部新发布的《到2020 年化肥使用量零增长行动方案》、《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》等文件，均将发展水溶性肥料、水肥一体化作为农业可持续发展的重要战略，要求到2020 年，水肥一体化技术推广总面积达到1 000.5 万hm2，新增推广面积533.6 万hm2。

在水溶肥料行业迅猛发展的同时，水溶肥料产品质量问题变得较为突出，加强对水溶肥料市场的监管迫在眉睫。目前实行的水溶肥料监管体系相对水溶肥料行业的迅猛发展显得较为滞后。以上海水溶肥料市场为例，分析我国水溶肥料监管体系，针对存在的问题，提出发展建议。

1 水溶肥料市场现状

在上海推广使用水溶肥料和水肥一体化技术，是实现化肥科学投入和使用、保护生态环境、提高农产品产量和品质、发展都市现代农业的需要。目前上海水溶肥料市场的现状很大程度上浓缩体现了全国水溶肥料市场的特点。以上海水溶肥料零售市场为基础，分析市场现状。2013 年底统计，上海市9 个涉农区县约有农药、肥料经营门店920 家。2014 年10 月，在全市随机选取了120 家农药、肥料经营门店，进行了水溶肥料不重复、全面、实价买样。

1.1 产品种类

本次全市不重复、全面、实价买样，共购买到样品327 种，其中大量元素水溶肥料114 种，占35%；微量元素水溶肥料61 种，占19%；中量元素水溶肥料27 种，占8%；含氨基酸水溶肥料55 种，占17%；含腐殖酸水溶肥料46 种，占14%；有机水溶肥料24 种，占7%。

1.2 包装规格

在采集的327 种样品中，包装规格最大的每包（瓶）为5 000 g（mL），最小的为4 g（mL）。≥1000 g（mL）的有45 种，占13.8%；100～1 000 g（mL）的有74 种，占23%；≤100 g（mL）的最多，有208 种，占63.6%。水溶肥料标签应当标注通用名、产品名称、登记证号、执行标准号、技术指标要求、限量指标要求、使用说明、注意事项、生产企业、生产日期等信息，但在小包装产品标签上绝大部分都有促根生长、促进光合作用、保花保果、增色等功能性描述。

1.3 零售价格

对327 种水溶肥料价格分析发现，大量元素水溶肥料的平均零售价格为28 635 元/t，中量元素水溶肥料的平均零售价格为50 666.5 元/t，微量元素水溶肥料的平均零售价格为80 086 元/t，含氨基酸水溶肥料的平均零售价格为53 878.5 元/t，含腐殖酸水溶肥料的平均零售价格为27 006.5 元/t，有机水溶肥料的平均零售价格为70 467.5 元/t，水溶肥料总的平均零售价格为45 792 元/t。与普通复合肥的价格调查相比较，国产复合肥（15-15-15）的平均零售价格为3 200 元/t，进口复合肥（15-15-15）的平均零售价格为4 900 元/t，水溶肥料的平均零售价格是国产复合肥（15-15-15）的14.31 倍、进口复合肥（15-15-15）的9.35 倍。

1.4 市场占有率

截至2014 年9 月，上海共有水溶肥料生产企业28 家，拥有各类水溶肥料登记证79 个。其中14家生产企业拥有大量元素水溶肥料登记证20 个，11 家生产企业拥有微量元素水溶肥料登记证14个，8 家生产企业拥有中量元素水溶肥料登记证8个，13 家生产企业拥有含氨基酸水溶肥料登记证15 个，15 家生产企业拥有含腐殖酸水溶肥料登记证20 个，2 家企业拥有有机水溶肥料登记证2 个。就全国而言，上海水溶肥料的生产能力比较强，但是本地生产的水溶肥料产品市场占有率不高。在采集的327 种样品中，本市生产企业生产的为47 种，仅占14%， 外省市生产及进口产品共280 种，占86%。

1.5 水溶肥料质量

将购买到的327 种水溶肥料标签与《肥料登记管理办法》及相关标准、规定比对发现，标签合格率为48.9%。主要存在无肥料登记证、假冒登记证、未标明添加植物生长调节剂或其他成分、无技术指标含量或技术指标含量与登记不符、生产企业与登记不符、无登记作物或登记作物超范围、无通用名或通用名与登记不符等问题。经对部分产品送检及根据相关报道[16～19]发现，水溶肥料中存在添加胺鲜酯（DA-6）、复硝酚钠、萘乙酸钠、吲哚丁酸钾、6-苄氨基嘌呤、芸薹素内酯、赤霉素、氯吡脲、矮壮素等植物生长调节剂，养分含量不合格，重金属或缩二脲等限量指标不合格等质量问题。

1.6 问题分析

目前上海零售市场的水溶肥料种类繁多，以小包装为主，多宣传具有较强功能性，价格严重偏高。由此推测，在上海水肥一体化技术还未普及的情况下，水溶肥料还是以少量叶面喷施为主的辅助性肥料，水溶肥料还处于“补品”向“主食”角色转变的初期。由于水溶肥料被视为高价功能性强的“补品”，水溶肥料多被施用于经济价值较高作物的关键时期。使用者对其效果抱有迅速、明显的心理诉求。不法厂家为降低成本、提高效果、牟取暴利，往往会在原料上以次充好，造成水溶肥料产品养分不足，限量指标超标，同时添加植物生长调节剂等隐性成分，造成效果明显的假象，对农业生产和农产品质量安全造成隐患。由于本市水溶肥料零售市场的产品主要来自外地生产企业，产品非本地化的现象给水溶肥料市场监管增加了难度。

2 水溶肥料监管体系现状

根据 《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国农业法》、《肥料登记管理办法》及国务院“三定”（定机构、定职能、定编制）方案的规定，农业行政主管部门对水溶肥料实施登记管理制度，对流通领域中的水溶肥料实施监督抽查，对使用环节开展技术服务。农业部门对水溶肥料的管理贯穿水溶肥料的生产、销售、使用各环节。现行水溶肥料监管体系有力地促进了我国水溶肥料行业的发展和农业生产安全，但仍暴露出一些问题，亟待进一步完善。

2.1 登记管理制度

①法律依据不充分 《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》均规定农药、肥料、种子等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，须依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度。但水溶肥料施行登记管理制度由2000 年颁布实施的《肥料登记管理办法》规定。《肥料登记管理办法》属于农业部的部门规章，级别低于法律和行政法规。《中华人民共和国行政许可法》规定法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。而部门规章不具有设定行政许可的权力，《肥料登记管理办法》设定的行政许可制度不具有法律效力。另外《肥料登记管理办法》中只提出叶面肥的概念，直到第五届农业部肥料登记评审委员会第六次会议才将可溶肥料、叶面肥料等通用名称规范为“水溶肥料”，叶面肥不再作为通用名称，现行的肥料规章中根本没有水溶肥料概念。

②登记制度过于复杂 农业部门实施的肥料登记管理制度旨在从源头上对产品质量进行把关，保证农业生产和农产品质量安全。对水溶肥料产品登记实行省级农业行政主管部门初审，农业部批准登记的流程。登记过程对水溶肥料的有效性、安全性和适用性审查把关。登记过程中除了要提交生产企业资质、产品标签、内在质量、生产工艺等基本信息外，还要开展田间试验和田间示范试验。综合比较国内外的水溶肥料管理制度以及国内一般复混肥料的登记管理制度，发现我国水溶肥料登记制度过于复杂，存在必要性争议。第一，我国的水溶肥料登记制度注重行政主管部门对企业和产品的审查，程序复杂，与日本、韩国、欧美等国家简化登记管理程序，注重质量承诺的备案性质的管理制度存在较大区别；第二，我国水溶肥料登记比一般复混肥料登记更为严格，首先一般复混肥料由省级农业行政主管部门登记审批，其次一般复混肥料不需要开展田间实验和田间示范实验；第三，对每个水溶肥料单品开展有效性、安全性、适用性审查把关，存在必要性的争议和监管过度的质疑；第四，水溶肥料登记只对质量指标的加和值进行规定 （如：N+P2O5+K2O≥50.0%；Cu+Fe+Mn+Zn：0.2%～3.0%）， 生产企业可以在批准区段内设计不同的元素比例，该登记管理制度无法实现“一品一证”。

③缺乏委托生产相关规定 近几年水溶肥料行业迅猛发展，很多传统肥料生产企业、农药生产企业或者其他行业转型加入水溶肥料生产经营。很多已经投入建立了生产设备、厂房，申请了多个肥料登记证的生产企业受制于产品的推广销售能力，自主品牌水溶肥料产品的销售量无法消化已有生产能力，存在严重产能过剩，需要依据产能和登记证优势通过代生产消化产能；很多企业或个人希望进入水溶肥料行业，但受制于资金投入，现阶段不能自建厂房，无力申请多个登记证，需要委托贴牌生产。所以，目前在水溶肥料生产环节，普遍存在委托生产行为。《肥料登记管理办法》只粗放地规定不得生产、销售未取得登记证的肥料产品；不得假冒、伪造肥料登记证、登记证号；不得转让肥料登记证或登记证号。 造成对委托生产行为的定性存在争议，主要体现在：一是水溶肥料是否允许委托生产；二是如果允许委托生产，是否委托方、受委托方一方获得登记证即可，还是双方均需获得登记证，亦或可借用第三方登记证；三是如果不使用受委托方登记证，产品标签是否需要体现受委托方信息。

2.2 质量管理制度

①缺乏质量相关的法律法规 水溶肥料的质量管理相关规定主要是作为一般肥料商品分布于《农产品质量安全法》、《农业法》、《水污染防治法》、《基本农田保护条例》、《肥料登记管理办法》 等法律、法规、规章中。现有的质量规定以粗放的概念性要求为主，没有能够具体体现水溶肥料在假劣定义上的特殊性，而且农业行政主管部门没有对质量不合格的水溶肥料制定实施行政处罚的罚则依据。农业部门对水溶肥料质量实施监管，目前只能勉强使用《肥料登记管理办法》中“有效成分与登记不符”概念。

②质量检测体系不够完善 农业行政执法部门对水溶肥料质量开展监管，需要依据具有相应检测能力和资质的检测机构出具的检测报告。但是一方面，截至目前上海没有一家具有水溶肥料养分质量检测资质的检测机构，经认证的水溶肥料质量检测机构相对缺乏；另一方面，水溶肥料与植物生长调节剂、杀菌剂、杀虫剂混合“药肥”产品的相关国家或行业标准更是完全空白，对水溶肥料中隐性添加的农药成分缺乏检测能力。

③对不合格的产品行政处罚力度不够 通过对比国内外肥料及种子、农药等农业生产资料的监管要求，发现我国对不合格水溶肥料的行政处罚力度不够，根本不足以威慑违法犯罪分子。首先，我国水溶肥料监管制度向行政执法方面配制的监管力量不够。目前水溶肥料的监管模式更加重视政府的行政许可，是一种与计划经济体制和政府主导型的市场经济体制相适应的事前控制模式。所以对水溶肥料的质量抽查的频次很低，对不合格产品以限期改正或在登记上进行限制为主。其次，农业行政执法部门对生产、经营不合格水溶肥料的行为处罚力度不够。在行政处罚种类上，只能采取警告和罚款两种行政处罚， 无法采取没收违法所得和非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或执照等更严厉的处罚种类，更不能采取查封扣押等行政强制；在行政处罚力度上，依据《肥料登记管理办法》最多只能处以3 倍，且不得超过3 万元的罚款。

2.3 投诉调处制度不够规范

目前水溶肥料多使用于经济价值较高作物的关键时期，随着使用量逐渐增大，水溶肥料合格率不高导致因使用水溶肥料造成肥害的投诉纠纷呈增长趋势。因此，加大水溶肥料质量投诉处置力度，正确、公正、及时地调解处理水溶肥料质量投诉纠纷，成为水溶肥料质量监管的重要工作。由于肥料管理制度中缺乏类似于《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》的规章，目前对水溶肥料投诉纠纷的处理， 多以临时性的组织协调相关部门开展为主。肥料行政主管部门在明确水溶肥料执法、管理、技术推广及质量检测等相关各方职责和规范投诉受理、肥害认定、损失评估、纠纷调解等处置程序和处置行为方面缺乏长效机制。

3 水溶肥料监管体系发展展望

3.1 推进立法，完善监管依据

无专业法可依，是农业部门依法监管水溶肥料面临的最大问题。农业部门应组织专家开展肥料管理制度及肥料立法相关研究，对我国肥料管理制度现状及问题进行深入剖析，分析和借鉴国际肥料管理的成功经验，提出完善肥料管理制度的建议。推进《肥料管理条例》制定出台，结合行政审批改革工作，制定体现企业质量责任主体地位，符合市场经济体制的肥料管理制度； 结合不同肥料产品的特点，制定详细的肥料质量管理要求，配套科学、合理的行政处罚依据； 明确农业部门内部各相关方职责、规范监管程序，强化执法管理，切实加强市场监管。

3.2 取消登记，提高监管效力

结合行政审批改革工作，为适应市场化经济发展，建议取消水溶肥料登记制度。实行水溶肥料标签备案制度，简化备案程序，注重质量承诺，体现企业主体责任。强化对市场上水溶肥料产品的质量执法监管，严厉打击制假售假行为。加强对新工艺、新原料、新成分的有效性、安全性和适用性研究及标准制定，从基础上指导和规范水溶肥料行业发展。取消登记制度，有利于水溶肥料生产经营企业缩短产品上市时间，降低成本，促进创新；有利于监管部门高效合理分配监管资源，提高监管效力，减少权力寻租，维护政府形象。

3.3 完善标准，提升检测能力

最近几年，农业部门相继出台了大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、含氨基酸水溶肥料、含腐殖酸水溶肥料行业标准，但是有机水溶肥料标准迟迟未能出台，应加快研究制定有机水溶肥料标准，完善水溶肥料标准体系。同时，肥料和农药主管部门要加强协作，研究制定“药肥”质量标准。另外，充分利用目前现有的具有复混肥料检测能力和资质的检测机构，合理布局，认证一批具有水溶肥料检测资质检测机构，为执法监管提供技术支撑。

3.4 多措并举，完善良法实行善治

良法和善治是农业部门依法监管好水溶肥料市场的双重基础。在水溶肥料相关法律逐渐完善的过程中，农业行政主管部门应充分结合当下实际，多措并举，规范水溶肥料市场健康发展。

①统一要求，加强宣传培训 自上而下，让监管部门和生产销售企业明确水溶肥料监管要求。

②推广技术，合理使用观念 农业技术推广部门要开展水肥一体化技术试验示范，加强对水肥一体化设施建设、使用的技术指导和资金扶持。逐步改善种植户的肥料运筹方式，实现水溶性肥料由“补品”向“主粮”转变，提高水溶肥料的使用量，促使水溶肥料向大包装发展，使水溶肥料的价格回归到合理区间，同时提高种植户对水溶肥料的科学认识，帮助种植户对水溶肥料心理预期的理性回归，从需求上减少水溶肥料夸大宣传、添加植物激素提高效果等违法行为。

③从严查处，打击假冒伪劣 全国农业行政主管部门要统一部署，开展水溶肥料专项整治行动，加强水溶肥料质量抽检。在标签方面，重点对无肥料登记证和假冒肥料登记证的行为实施行政处罚。内在质量方面，重点从严查处一批生产、销售有效成分与登记不符的水溶肥料产品，对被实施行政处罚的水溶肥料生产企业和产品要向社会广泛公布，营造对不合格水溶肥料严打的高压氛围。

[1]刘鹏，张振都.水溶性肥料的发展研究进展[J].现代农业科技，2013（13）：243-244.

[2]中华人民共和国农业部.NY 1429-2010 含氨基酸水溶肥料[S].

[3]中华人民共和国农业部.NY 1106-2010 含腐殖酸水溶肥料[S].

[4]中华人民共和国农业部.NY 1428-2010 微量元素水溶肥料[S].

[5]中华人民共和国农业部.NY 1107-2010 大量元素水溶肥料[S].

[6]中华人民共和国农业部.NY 2266-2012 中量元素水溶肥料[S].

[7]中华人民共和国农业部..NY 1110-2010 水溶肥料汞、砷、镉、铅、铬的限量要求[S].

[8]全国肥料和土壤调理剂标准化委员会新型肥料分技术委员会.HG/T 4365-2012 水溶肥料[S].

[9]关于肥料登记目录及通用名称要求[EB/OL].（2011-06-10）[2015-10-23].http://www.fernet.cn/SoisWeb/home/doc-1706.html.

[10]李代红，傅送保，操斌，等.水溶性肥料的应用与发展[J].现代化工，2012，32（7）：12-15.

[11]李燕婷，李秀英，肖艳，等.叶面肥的营养机理及应用研究进展[J].中国农业科学，2009，42（1）：162-172.

[12]车俊峰.叶面追肥对新疆两个葡萄品种产量和品质的影响[D].杨凌：西北农林科技大学，2010.

[13]杨岩荣.叶面肥对保护地蔬菜产量和经济性状的影响[D].杨凌：西北农林科技大学，2008.

[14]操君喜，杨少海，彭智平，等.喷施有机营养型专用叶面肥对叶菜产量和品质的影响[J].广东农业科学，2007（2）：8-10.

[15]袁丙强. 水溶肥市场调查报告[EB/OL].（2013-03-19）[2015-10-23].http://www.shuifei168.com/news/16284.html.

[16]赵鲁，李旭军，邱静，等.高效液相色谱-串联质谱测定水溶性肥料中8 种植物生长调节剂[J].中国土壤与肥料，2014（4）：102-107.

[17]吴爱娟，陈建波.液相色谱法同时测定水溶性肥料中4种植物生长调节剂[J].农药科学与管理，2013，34（11）：38-41.

[18]王永欢.水溶肥料的市场现状及发展前景[J].蔬菜，2012（7）：54-55.

[19]陈伟萍，谢文缄，李珮斯，等.水溶肥料质量状况堪忧，加强监管迫在眉睫[J].安徽农业科学，2014，42（27）：9 326-9 328.