完善中国残疾人服务业立法的路径选择——以国际社会立法实践为视角

完善中国残疾人服务业立法的路径选择
——以国际社会立法实践为视角

李娟

【摘要】残疾人服务业是现代服务业的重要组成部分。在阐述我国发展残疾人服务业必要性、紧迫性的基础上，本文以国际社会残疾人服务立法实践为视角，从残疾人教育、就业、康复、无障碍环境等方面，分别对美国、日本、瑞典、韩国、新加坡等国具有代表性的立法实践进行考察；并借鉴国外实践经验，对我国残疾人服务业相关法律规范进行梳理和反思，进而对完善我国残疾人服务业立法提出建议。

【关键词】残疾人服务业国际社会立法实践启示与建议

【收稿日期】2015-03-22

【中图分类号】D9

作者简介:(李娟，广东汕头人，广东省社会科学院法学研究所副研究员、青年学术研究中心副主任。)

一、引　言

党的十八大报告提出：健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益，是当前和今后一个时期我国残疾人事业发展的战略任务。这充分说明，为更好地实现残疾人权益保障，必须加快残疾人服务业发展已成为全党和全国人民的共识。

中国是世界上残疾人口最多的发展中国家。根据2010年第六次全国人口普查中国总人口数及2006年第二次全国残疾人抽样调查中国残疾人占全国总人口的比例和各类残疾人占残疾人总人数的比例推算，截至2010年，中国残疾人总人数为8 502万人。*赵燕潮：《中国残联发布我国最新残疾人口数据, 全国残疾人口逾8 500万》，载《中国残疾人》2012年第4期。其中，各残疾等级人数分别为：重度残疾2 518万人；中度和轻度残疾人5 984万人。*我国8 502万残疾人中,各类残疾人的人数分别为：视力残疾1 263万人；听力残疾2 054万人；言语残疾130万人；肢体残疾2 472万人；智力残疾568万人；精神残疾629万人；多重残疾1 386万人。在中国残疾人需求的四大服务内容中，医疗服务需求72.78%，但实际满足仅占35.61%；救助扶持需求67.68%，但实际满足仅占12.53%；康复训练需求27.69%，但实际满足仅占8.45%；辅助器具需求38.56%，但实际满足仅占7.31%。*马良：《中国残疾人社会工作历史、现状与发展趋势分析》，载《残疾人研究》2013年第1期。可见，目前我国残疾人服务与残疾人需求之间仍然存在很大的差距。发展残疾人服务业不仅直接惠及8 502万残疾人士，而且将惠及2.6亿以上的残疾人家庭人口及残疾人的其他亲友。作为占据比例较大的社会弱势群体，残疾人群体的生活状况直接关乎我国全面建成小康社会的进程。

残疾人服务业也是现代社会服务业的重要组成部分。残疾人服务由政府及其相关职能部门统筹管理，以专业机构为骨干，以城乡社区为基础，以家庭邻里为依托，以为残疾人提供教育、就业、无障碍建设、康复训练、文化体育、法律维权等为服务主要内容。若按服务机构的性质来划分，残疾人服务可分为事业服务和产业服务，事业服务具有非营利性，产业服务具有营利性。*残疾人服务事业是残疾人服务业的基本内容，主要提供确保底线公平所必需的基本公共服务，以非营利为准则，通常由政府及其相关部门设置的相关事业机构提供服务，或者由政府及其相关部门组织社会各类非营利性组织提供服务；残疾人服务产业是残疾人服务业的拓展内容，主要提供基本公共服务以外的其他各类别、各层次的服务，以营利为准则，通常由以营利为目的的市场经济组织提供服务，政府及其相关部门设置的相关事业机构和社会各类非营利性组织一般不从事这类服务，但政府及其相关部门对这类服务负有监督管理的责任。无论是残疾人服务事业还是残疾人服务产业，都必须依法管理和依法运营，需要有法律制度加以规范和引导。发达国家残疾人服务立法起步较早，经历了理念的演变和制度的创新，其法律法规具备一定的稳定性与规范性。相比之下，我国残疾人服务体系的法制建设还处在起步阶段，与残疾人的需求和经济社会发展水平相比还有很大差距。因此，研究借鉴国际社会残疾人服务的立法实践经验，以谋求中国残疾人服务业的快速发展，无疑是中国回应时代呼唤融入世界的理性抉择。*中国积极开展残疾人领域的国际交流与合作，签署、批准和加入了《关于残疾人的世界行动纲领》《残疾人职业康复和就业公约》《残疾人权利公约》等有关残疾人权利保护的国际公约，积极参与国际残疾人事务，大力推动和支持两个“亚太残疾人十年”行动。特别是中国作为联合国《残疾人权利公约》的倡导国和起草工作组的成员国，提出了中国案文；在北京承办了21个亚太国家和地区参加的有关公约的政府间会议，通过了《北京宣言》。为了使残疾人服务业健康持续发展，加强相关立法不仅具有客观必要性，而且具有现实紧迫性。

二、国际社会残疾人服务业的立法实践

国际社会加强残疾人服务业立法的历史虽然较短，但发展速度很快。20世纪六七十年代，联合国开始关注残疾人事业的发展，先后通过了一系列保障残疾人权益的文件决议，重要的有：《弱智人权利宣言》《残疾人权利宣言》《关于残疾人恢复职业技能的建议书》《残疾预防及残疾人康复的决议》《开发残疾人资源的国际行动纲领》。*穆满起：《国际视角下的残疾人事业(之二)》，新浪网，2014-10-27，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d8d8b010102vd5c.html。20世纪80年代以来，国际社会逐步把对残疾人服务及推进残疾人服务体系建设提到了重要地位，把建立保护残疾人权利法律框架视为国际社会应该承担的责任，残疾人服务相关的法制建设也从此有了长足进步，先后通过了《关于残疾人世界行动纲领》(1983年)、《经济、社会和文化权利国际公约》(1994年)、《残疾人权利公约》(2006年)等重要纲领性文件，推动着各国残疾人相关法律法规、服务机构和服务组织、社会态度以及残疾人自身观念的与时俱进。一些发达国家已基本形成较为完备的残疾人服务业法律体系，实现了从“特殊服务”到“全方位服务”的转变。当今国际社会残疾人服务的立法趋势，一方面，立法重视反残疾歧视，以此来确保残疾人平等权利的实现；另一方面，立法也强调国家对残疾人服务方面应承担的主要责任，开始重视对残疾人给予特别扶助和特殊需求服务，*武宇航：《国外残疾人立法的新趋势》，见《中国社会报》，2008-03-19。以满足残疾人的特殊需求。发达国家在残疾人特殊教育、就业扶住、康复服务、无障碍建设等服务立法中积累了丰富的实践经验，值得我国在完善残疾人服务法制建设中吸取和借鉴。

(一)特殊教育服务立法实践

20世纪七八十年代，西方国家残疾人特殊教育大致经历了“正常化”“一体化”“回归主流”“融合”等理念的演变。英、美等发达国家最早制定特殊教育法，其中，美国的《残疾儿童教育法》(1975年)是世界上关于残疾儿童教育立法的典范；英国1976年的《瓦诺克报告》提出“特殊教育需要”概念，取消传统分类的建议被1981年和1993年《英国教育法》采用，对各国特殊教育立法产生重大影响。*张娅茜：《国外特殊教育立法的经验与启示》，载《学校党建与思想教育》2009年第3期。20世纪90年代后，联合国教科文组织大力倡导残疾人“全纳教育”理念，主张让残疾学生与普通学生在一起受教育，选择不同需要的特殊教育形式，以提高残疾人社会融合的质量。许多国家开始重视特殊教育立法保障残疾人受教育权利的作用。目前，我国还没有出台专门性的《特殊教育法》，有关特殊教育的规定也较为分散或立法层次不高，没能对特殊教育的具体问题作出规定，与普通教育立法相对应或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和应有的效力层次。*陈久奋、阮李全：《特殊教育立法问题研究——人文关怀的视角》，载《中国特殊教育》2001年第6期。美国在特殊教育立法方面积累了丰富的经验，其残疾人教育与转换服务立法实践颇具特色。

美国是世界上最早发展残疾人教育的国家之一，也是最先开展“全纳教育”立法的国家。早在1975年制定了《残疾儿童教育法》，该法经过多次修改完善，到1990年更名为《残疾人教育法》。在此期间，美国残疾人教育历经了隔离教育阶段、回归主流教育阶段和全纳教育阶段。美国特殊教育立法遵循六项基本原则：坚持零拒绝、非歧视性评估、免费而合适的公立、最少限制的环境、家长参与决策以及正当程序保护等。*余向东：《美、德、日三国残疾人社会保障法律制度概览》，载《当代世界》2011年第2期。这些立法原则不仅将受教育的权益从残疾儿童扩大到所有残疾人，而且规定联邦政府加大对残疾学生的资助，加强对残疾学生的程序性保护。美国残疾人教育法有配套的各类实施标准和细则，规定教育实施机构必须将教育阶段纳入转换计划，要求学校和家长必须为每个残疾学生单独制订计划，在计划中还必须增加接受高等教育或者就业的转换目标计划。1997年修订的《残疾人教育法》规定，对14岁以上残疾学生要制订个别化教育计划，并每年对他们的转换服务需求进行更新，以强化转换计划的重要性。2004年又制定了《残疾人教育促进法》，在残疾人教育方面作了更加具体的规定，如教育服务内容涵盖了教育目标、教育对象、教育形式、师资队伍、教育经费、专业设置、课程规定、测试评估等多个方面，教育规划细化到了残疾人教育过程中教育支持与服务体系的建立与运作，增强了法律实施的可操作性。

实践经验证明，残疾人教育转化服务是提高残疾人社会融合质量的关键。美国残疾人教育服务突出教育与转换服务的功能，培养残疾学生中学后继续教育、就业、独立生活的能力，使残疾人在中学后的生活中具有最大的独立性和创造性。*崔凤鸣：《美国〈残疾人教育法〉与残疾人高等教育》，载《比较教育研究》2006年第10期。因此，我国要重视残疾人教育服务相关立法，树立教育服务转化的理念，加强特殊教育服务，保障残疾人受教育权，构建残疾人教育的强大支持系统，加强学校、家庭和社会的合作关系，以提高残疾人社会融合质量。

(二)就业扶助服务立法实践

保障残疾人就业不仅是改善残疾人生活质量的手段，而且是使其融入社会、获得自我认同的重要途径。就业扶助服务也是各国政府立法中重点推进的工作。1944年，英国制定的《残疾人就业法案》提出了按比例安排就业的规定，这是世界上第一个按比例安排残疾人就业政策的立法。*中国残联教育就业部：《国外残疾人就业立法情况概述》，载《中国残疾人》2007年第4期。此后，该政策由于其合理性和可行性而被世界各国所广泛接受，成为联合国有关国际公约规定和国际社会普遍采取的残疾人就业原则。*廖娟、 赖德胜：《残疾人就业服务体系的构建:从分割到融合》，载《人口与发展》2010年第6期。此外，设立庇护性工厂集中安置就业、对残疾人个体经营和自主就业给予扶持等促进就业的立法也在一些国家得到重视。目前，各国普遍实行税收减免和其他优惠扶持政策，采取集中与分散的多种形式安排残疾人就业。*《国外残疾人立法情况》，中国残疾人联合会网, 2007-11-08, http://www.cdpf.org.cn/zcwj1/gjwx/200711/ t20071108_25308.shtml。从20世纪90年代开始，我国在国家法律和优惠政策扶持下也实行按比例就业的政策，残疾人就业采取集中与分散相结合，鼓励自主就业，但《2010年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》数据显示，2010年度，我国城镇残疾人登记失业率为8.6%，是全国城镇登记失业率4.3%的2倍。*潘跃：《城镇残疾人登记失业率8.6%》，见《人民日报》, 2011-12-01。可见，我国残疾人就业形势非常严峻。而日本通过立法，综合运用多种形式促进就业取得到了显著成效，其经验值得具有同样东方传统文化的中国借鉴。

日本在1970年制定了《残疾人基本法》，并为促进残疾人就业配套有专门法，如《残疾人雇用促进法》《残疾人职业训练法》等，其内容包括就业促进、职业康复以及职业中心职能、雇用支援中心职能、生活支援中心职能等多方面的服务机制，明确雇用肢体残疾人及智力残疾人的义务、残疾人雇用补助金的支付及残疾人雇用缴纳金的征收及其相关惩罚规范等。日本法律规定了残疾人就业途径：一是按比例就业。民间企业须雇用1.5%的残疾人，公共企业须达到1.9%，国家和地方机关须达到2%，300人以上的私立企业或单位中残疾人应占就业人数的5%。二是集中安置就业。国家建立庇护性工厂集中安置重度残疾人就业。目前，日本的庇护性工厂已发展到四百多个，妥善安置重残人两万多。三是对残疾人个体经营和自主就业给予扶持。国家对自谋职业的残疾人提供贷款担保，为肢残者提供电动轮椅和汽车等交通工具，并在开业、就业方面给予资金援助。*余向东：《美、德、日三国残疾人社会保障法律制度概览》，载《当代世界》2011年第2期。为减轻企业雇用残疾人带来的经济负担，政府还出台了许多政策：一是出台了“残疾人雇用调整金”制度。按比例雇用残疾人的单位，如果残疾人雇用比例超过规定，可按差额人数每人每月2.7万日元的标准向政府领取“残疾人雇用调整金”，*舒然：《国外关爱残疾人的好经验检索》，载《时代主人》2011年第11期。否则，根据差额按人数每人每月5万日元标准向政府缴款。*严圣禾：《日本社会关爱残疾人功夫在平常》，见《光明日报》, 2010-12-04。二是设有“企业补助金”制度，规定雇用残疾人的企业可以享受各种税收优惠政策。三是设立残疾人就业服务的组织机构，为残疾人职业康复和就业服务建立残疾人职业服务中心，开展康复训练、职业介绍、职业培训等工作。从1970年开始到1982年，日本47个都道府县已全部建立了残疾人职业服务中心。

我国应该在与经济社会发展水平相宜的基础上借鉴日本的经验，通过立法将残疾人就业服务纳入由国家、社会、市场和家庭构成的“四位一体”服务网络，合理有效地利用有限的社会资源，保障残疾人通过有效渠道实现就业。

(三)保健康复服务立法实践

保健康复服务是帮助残疾人正常入学、就业、全面参与社会生活的前提。随着国际残疾人运动的发展，国际社会对残疾人康复权利的实现更加重视，对保障残疾人康复权利的立法更加全面和规范。20 世纪70 年代末，联合国针对残疾人康复提出了“预防—保健—治疗—康复”的现代医学模式，并先后通过《残疾人职业康复和就业公约》(1983年)《关于社区康复的联合意见书》《残疾预防及残疾人康复的决议》(2005年)等重要指导文件。为贯彻《残疾人权利公约》有关残疾康复的精神，世界卫生组织还具体制定了《残疾与康复行动计划(2006—2011年)》《社区康复指南》(2010年)，全面构建新的社区康复体系。纵观国际社会残疾人康复的立法趋势，更加强调残疾人个人为权利主体，在满足残疾人康复需求服务方面要求国家和政府承担主要责任，并对残疾人给予特别扶助和保护以确保残疾人适应训练和康复的实施。*边丽、许家成、郑俭等：《国外残疾人康复立法研究》，载《残疾人研究》2012年第4期。从立法模式来看，主要有综合性立法和专门性立法两种形式，以美国《残疾人康复法》(1973年)为代表的专门法，其特点是：针对具体问题制定法律条款，各项规定细致具体，可操作性强。以意大利《残疾人帮助、社会融合和权利综合法律》(1992年)为代表的综合法，其内容涉及社会服务的多方面、多层次，以确保法律之间相互衔接。近年来，我国高度重视残疾人康复服务，在2002年《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》以及《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中都明确提出，到2015年，我国要实现残疾人“人人享有康复服务”的目标，尽管目前康复服务网络基本形成，但各地残疾人康复工作城乡发展不平衡，特别是在残疾人康复立法方面还相对滞后，关于保障残疾人康复的国家级立法至今尚属空白。如何加强残疾人康复立法工作，瑞典的“以人为本”理念值得我们学习和借鉴。

瑞典以福利水平高、覆盖面广而著称。瑞典对残疾人保健康复服务经费保障是统一由所有纳税人支撑的税收体系来支持。国家政策的基本原则是“个人需求至上”，为此，瑞典政府颁布实施一系列法律法规加以保障，针对残疾人康复既有专门性立法，也有综合性立法。其中，有关保健康复服务的法律主要有《支持和服务特定功能性障碍公民法案》《健康和药物服务法案》《社会服务法案》等。如1982制定的《社会服务法案》详细规定了国家为残疾人提供哪些社会服务、如何申请社会服务、提供社会服务的部门和机构等。其中，保健康复服务内容主要有：家庭护理、个人保健、日常护理、交通服务、机构保健、技术辅助、家庭设施改装等。在康复服务中的医疗类型又划分为：治疗性和生理性、职业性与语言障碍性治疗和提供医治评估等。法律规定，残疾儿童必须能够进入公共教育学校，并确保能够得到提供个人支持的训练，得到父母和学校教师的监督。此外，保健康复服务机构还负责提供医生出诊、开处方药、家庭或医院的医疗保健等服务项目。

瑞典的经验向我们展示了康复服务立法必须以残疾人个体需求为宗旨，即“以人为本”。通过法律的约束使政府和社会能够把较多的资源投入到康复领域，将残疾人康复服务纳入社会医疗保险和社会福利之中，为残疾人享受基本康复服务提供制度性保障。在增强残疾人自主生活能力方面，大力加强辅助技术的发展和利用。同时，建立各项评估机制，以促进和监督各项服务工作落实到位。

(四)无障碍环境建设的立法实践

无障碍环境建设包括无障碍设施建设和无障碍信息化建设。完善的无障碍设施环境能够提高残疾人的通达度，完善的无障碍信息交流环境能够为残疾人出行和与人交流提供方便，从而增加残疾人融入社会的机会，扩大残疾人社会空间范围。联合国大力推动无障碍理念的更新，在《残疾人权利公约》《残疾人机会均等标准规则》《关于残疾人的世界行动纲领》等国际文件中，都明确规定无障碍环境不仅包括硬件设施的无障碍，也包括信息、通信的无障碍，要求各成员国必须采取有效措施推进无障碍环境建设。国际相关组织也进一步推动各国残疾人无障碍信息技术的发展。2003年信息社会世界高峰会《日内瓦行动计划》和2006年国际电信联盟《多哈行动计划》都呼吁各国开展包括残疾人在内的信息通信技术能力建设。2008年，国际电信联盟将“世界电信和信息社会日”的主题定为“让信息通信技术惠及残疾人”，敦促成员国在制订其信息通信战略时，要满足残疾人以及弱势群体的特殊需求。*全国人大常委会法制工作委员会、中国残疾人联合会著：《〈中华人民共和国残疾人保障法〉释义》，第166页，中国民主法制出版社2008年版。美国是世界上最早进行无障碍环境建设立法的国家，1961年制定了《无障碍标准》；1968年制定了《建筑无障碍条例》；1934年制定的《1934年通讯法案》，到1996年修订为《1996年电信法案》，从规划、政策、示范推广、宣传培训、研究开发等方面入手，开展无障碍环境建设。在国际社会的推动下，英国、加拿大、日本、新加坡等几十个国家和地区相继制定了有关法规，并规定国家政府投资的建设项目都必须实施无障碍规定要求。欧盟国家推行“为所有人设计”的通用设计原则，强调在产品设计中要考虑残疾人的特殊需要与普通大众的需要相结合，着力统一欧洲的残疾人产品和服务标准。*林广华：《西欧三国残疾人保障制度的特点及其对我国的启示》，载《中国发展观察》2008年第3期。我国虽然早在1990年颁布的《残疾人保障法》中就提出，国家和社会将逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，且2008 年新修订的《残疾人保障法》中专设了“无障碍环境”一章，对无障碍环境建设从设施建设、信息交流和公共服务三方面进行了原则性的规定，但直到2000年才出台国家《电信条例》，2001年才出台《城市道路和建筑物无障碍设计规范》，2012年才颁布实施《无障碍环境建设条例》，到目前为止尚未出台国家《电信法》《信息化促进法》。在此期间，只能靠政策来推进无障碍环境建设。由于社会对无障碍建设存在意识淡薄，法律法规不健全，导致了管理主体不明确、建设体制缺乏保障、设计缺乏系统化、信息无障碍标准体系缺乏等问题，无论是设施环境无障碍建设，还是信息交流无障碍建设均较为滞后。目前，发达国家的无障碍环境建设不仅有多层次的立法保障，而且还引入到科研、文化、教育等研究领域，成为社会精神文明和物质文明进步的重要标志。在这些富有成效的立法实践中，新加坡和韩国的无障碍建设具有代表性，通过立法保障无障碍环境的建设、改造和管理的经验值得我国借鉴。

新加坡的无障碍环境突出表现在无障碍设施建设方面，在世界享有“无处没有”的美誉。新加坡无障碍设施建设的核心法律是《无障碍建筑物法案》。法案规定自1990年起，新加坡新建和翻新建筑都须配备无障碍便利设施。1995年颁布、2002年修订的《无障碍通行准则》，规定了更多强制性的标准，一些建筑设计的指导性意见作为附件写入该准则，要求无障碍建设从家庭、社区开始，延伸到社区之间，再延伸到全岛的交通设施枢纽，最终实现所有建筑物的无障碍化。为推进各项法律的实施，新加坡制定了一系列政策和计划：一是公交无障碍实施计划。2006年新加坡政府拨款8 100万新元发展无障碍公共交通系统，计划到2020年，让所有公共汽车都成为“轮椅道公共汽车”，计划到2023年，实现所有公交无障碍化。截至2011年，新加坡已完成了89个地铁站的无障碍通道增建工程，有80%的地铁站设有两条无障碍通行走道。截至2012年，有80条线路共2 015辆公交车可供坐轮椅的人士使用。二是推进私人住宅区翻新计划。新加坡多个政府部门负责共同打造无障碍环境联合行动计划。2001年推出私人住宅区翻新、设施改善计划，到2017年，对所有居民区包括新建和改建的公园，进行无障碍环境建设。三是设立“无障碍建设基金”。为鼓励私人业主增建无障碍设施，2007年新加坡建设局设立“无障碍建设基金”，计划用4 000万元供五年使用。第一个五年计划初见成效，新加坡建设局又实施第二个五年计划，鼓励更多私人业主在旧建筑上添加无障碍设施。*张永兴：《综述:新加坡重视残疾人教育与社会服务》，新华网，2008-03-08,http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-03/08/content_7742621.htm。四是设立“无障碍服务奖”。为奖励开发无障碍设施的私人开发商，政府设立“无障碍服务奖”，奖励那些有创意的无障碍设计或通用设计作品。由于法律保障，措施到位，新加坡的无障碍建设取得了世界公认的赞誉。

韩国无障碍最具特色的是其无障碍信息化建设。从20世纪90年代开始，韩国在全国范围内推进信息化建设，1996年制定了《信息化促进基本法》，之后又陆续出台了《电子签署法》《密码利用促进法》《信息通信基础保护法》《个人信息保护法》等一系列法规，为韩国信息化建设提供了法制保障。到2000年，韩国建成了覆盖全国的世界领先的高速信息通信网络，在行政、金融、国防、教育等公共部门都实现了信息现代化。2002年全国实现了电子政府战略。为了消除低收入者、残疾人、老年人等弱势群体因经济、地域、身体或社会条件无法正常获取信息通信服务，2001年韩国出台了《消除信息差距法》，该法规定由14个国家机构联合采取措施，实行消除地区间信息化发展水平不均衡计划。如由国立中央图书馆推进的事业有声书籍分享中心的运营、残疾人专用图书馆资料统合管理系统的普及、通信费用补贴等制度均使残疾人受益。残疾人通过电话等通信工具使用残疾人图书馆阅读服务时，可减免50%的通信费用，这一补贴制度改变了视力残疾人因经济负担无法正常使用残疾人图书馆阅读服务的状况。2006年调查显示，韩国残疾人的计算机持有率和利用率虽然相对低于一般国民，但残疾人网络利用率，已从2003年的27.6%增加到2006年的46.6%。*金炳彻：《韩国残疾人社会保障制度考察》，载《残疾人研究》2012年第3期。2010年，在联合国对各国电子政府的评比中韩国排名第一，荣获联合国首次设立的电子政府全球大奖。韩国通过法律的实施，从一个信息技术后进国家，一跃发展成为了世界信息化程度领先的国家。

我们应当借鉴新加坡的经验，以立法的形式严格规定。自法律颁布实施起，所有新建和翻新的建筑都须配备无障碍设施，在法律实施过程中，坚持以“合理实用”为基础、以“通用细致”为标准，构建精致、和谐、系统的无障碍环境，避免了以后改造翻新所造成的更大浪费，促进了残疾人与社会环境进一步融合。韩国的经验说明，为推动残疾人共享社会文明成果，需强化残疾人信息化服务的相关立法，使全社会信息化覆盖残疾人服务各个方面。由于现代信息通信技术给社会、家庭和个人带来了一系列变革，必须利用信息技术惠益造福于残疾人。因此，残疾人信息服务立法不但要包括可以使残疾人适应日常生活的信息化服务，还要包括可以提供职业、教育、社会、文化参与的信息化服务。

三、中国残疾人服务业相关立法现状及反思

(一)中国残疾人服务业相关立法

我国残疾人事业经过多年的建设与发展取得了显著的进步。目前，基本形成了以《宪法》为依据，以刑事、民事、诉讼等法律为基础，以《残疾人保障法》为核心，以国家相关行政法规和部门规章为支撑、地方法规为补充的保障残疾人权益的法律体系。直接涉及残疾人权利保护的法律已经达到50多部。*潘跃：《50余部法规: 我国形成保障残疾人权利法律体系》，见《人民日报》, 2008-09-08。残疾人服务领域的立法已从过去的应急性、救济性向法制化、规范化方向转变。

1.国家法律规范

我国《宪法》第45条构成了发展残疾人服务业具有最高效力的法律渊源。*《宪法》第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。该条明确规定了国家保障残疾人同健全人一样享有公民权利。目前与我国残疾人服务业关系最为密切的法律是《残疾人保障法》。该法1990年颁布实施，2008年修订，以“平等、参与、共享”为宗旨，为残疾人平等参与、融入社会创造良好的社会环境等作出了新规定，其中包括对残疾人的护理养护、医疗康复、辅助器具等特殊需求制定必要的补助或救助制度；进一步明确残疾人在教育、就业、文化生活等方面的平等权利，明确了政府及有关部门在发展残疾人事业、维护残疾人权益等方面的责任。*黎建飞：《残疾人权益保障法制建设的几个问题》，载《中国发展观察》2005年第7期。此外，国家制定或修订的《继承法》《民法通则》《教育法》《义务教育法》《劳动法》《就业促进法》《婚姻法》等三十多部上位法涉及残疾人的权利保障。随着我国社会主义法律体系的不断完善，保护残疾人合法权益的法律和法规逐渐增多。

2.国家行政法规

自1991年至2011年20年间，国务院连续批转了五个《中国残疾人事业五年规划纲要》，规划纲要本身就是中国残疾人服务业发展的纲领性文件。为保证残疾人接受教育权利和就业权利，1994年颁布的《残疾人教育条例》明确提出，残疾人教育是国家教育事业的组成部分；2007年颁布的《残疾人就业条例》明确对机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位吸纳残疾人就业的责任和义务作出了严格规定，并明确了相应的保障措施。与残疾人服务相关的行政法规还有《法律援助条例》《公共文化体育设施条例》(2003年)、《无障碍环境建设条例》(2012年)等。

3.国家部门规章

国家各部委包括国家教育、劳动、民政、建设、司法、财政、税务、残疾人联合会等各部门依据职责，采取单独或联合的方式制定了一系列与残疾人服务业相关的部门规章或规范性文件。如《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范(试行)》(1989年)、《残疾人就业保障金管理暂行规定》(1995年)、《残疾人就业信息网建设发展规划》(2000年)、《城市道路和建筑物无障碍设计规范》《进一步推进特殊教育改革和发展的意见》《省残联康复中心工作标准(试行)》《残疾人用品用具供应服务中心站建设标准》(2001年)、《省级聋儿康复中心分类验收标准》《2008—2010年中西部地区特殊教育学校建设规划》《阳光家园计划——智力、精神和重度残疾人托养服务项目(2012—2015年)实施方案》《关于共同推动残疾人康复机构与医疗机构加强合作的通知》(2013年)等等。

(二)对中国残疾服务业立法现状的反思

改革开放以来，我国残疾人事业取得了较大成就。*李菲：《改革开放三十年我国残疾人事业实现跨越式发展》, 中央政府门户网站， 2008-11-10， http://www.gov.cn /test/2008-11/10/content_1143833.htm。但与国际社会及许多国家相比，我国残疾人服务体系建设还处在起步阶段，残疾人服务法律体系还不完备。

1.立法和执法主体不明确

从立法主体来看，现在虽然有为数不少的残疾人加入了残疾人联合会，为政府相关立法起到了推动作用，但法律的制定者多数都是健全人，他们很难全面了解残疾人的特殊需求，为残疾人制定的法律显然不能充分体现残疾人的特殊需求，残疾人与健全人就不能实现真正意义上的平等。从执法主体来看，虽然有各级人大的执法检查，却没有明确的执法主体，在实际工作中，残联组织承担了大量工作，其虽有“代表、服务、管理”的职能，却不是法定意义的执法主体。因此，在立法过程中缺乏权威，在执法过程中缺乏执行力。

2.在残疾类别上覆盖不全面

现行的残疾人立法内容主要是针对盲人、聋哑人、肢体残疾人等，而针对智力残疾人的法律制度比较少，针对智力残疾人保护救济制度更是处于空白状态。另外，尽管《民法通则》有为精神残疾人规定了监护人及监护职责，但其他许多法律的规定却是选择性的，比如许多省市地方法规对盲人乘车有免费的优惠规定，但对其他类别的残疾人却没有明确规定。因此，在法规制定上存在厚此薄彼的现象。

3.制定的法律法规层次较低

我国专门保护残疾人的法律有《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等六部，其他法规一般是部门规章，甚至很多制度都以规定、通知、决定等形式出现，因此，立法尚停留在部门规章和其他规范性文件层面，立法层次较低，缺乏权威性，也直接影响了法律效力。而且规定的内容零散，只涉及局部的内容，系统性不强。如对各类残疾等级的标准制定，各部门制定的标准各不相同，标准的不同导致部门的衔接不顺利，缺乏稳定性和公平性。此外，残疾等级划分标准的规定还经常随着时间或环境的变化而发生改变，这直接影响到是否对该类残疾人提供所需服务，不利于残疾人权利的保护。

4.专门性的服务立法缺失

从现有的相关法律法规可以看出，大部分关于残疾人权益的法律规定都是分散于各种针对全体公民的法律中，并没有单独为残疾人建立专门的服务法律体系，缺乏量化指标和硬性措施。如我国没有专门的特殊教育立法，有关残疾人教育的规定不管是纵向还是横向都存在断层或断面现象，缺乏有机整合和衔接，且大都停留在宏观的层面，实际操作性不强，导致残疾人受教育权的实现程度依然很低。根据第二次全国残障人员抽样调查公报，6—14岁的246万学龄残疾儿童中，有36.81%没有接受义务教育，接受高等教育的残疾人有94万，比例仅占全部残疾人的1.13%。

四、完善中国残疾人服务业立法

法律制度的发展与本国的经济、政治、文化有密切关系。发达国家都根据自身社会结构与文化特性建立了特有的残疾人服务体系，在坚持特殊保护立法原则的同时，注重政府的责任和作为，在相关政策法规的制定以及制度实践中凸显政府的作用。这些实践经验对中国正在发展的残疾人服务业具有重要的借鉴作用。

(一)完善法律体系，突出政府责任

要使残疾人服务业健康持续发展，离不开完善的法规作保障。因此，我国应尽快制定与残疾人保障密切相关的国家上位法，如《社会救助法》《社会福利法》《反就业歧视法》《社会慈善法》《维权法》《民间社团组织法》和《义工法》，等等。残疾人服务涉及生活、康复、教育、就业、环境等多个领域，此外，还应该尽快制定和完善专门法，如有关特殊儿童保护、特殊教育、残疾预防与康复、残疾人反就业歧视、残疾人就业促进与服务、残疾人失业保险、无障碍环境建设等方面的法律法规，实现上位法主流化，下位法专门化。在立法工作中，明确残疾人应享受的优惠待遇以及各级政府及有关部门、单位应承担的责任和义务，①充分挖掘社会潜力，利用社会资源，发动社会力量，努力形成政府主导、市场推动、社会参与的良性互动格局。

(二)加强法律修改，增强可操作性

我国《宪法》《义务教育法》《残疾人教育条例》《残疾人保障法》等法律中都有关于残疾人教育和培训的相关规定，但所提到的教育机构设置、费用减免、经费保障、专业安排、服务内容、效果评估等都只是原则性规定，倡导性的过多，概念过于笼统，缺乏具体条款，导致在实践中操作性不强。因此，必须坚持一般性制度安排与专门性制度安排相结合。如残疾人与健康人一样都需要有康复医疗、教育培训、法律援助等制度安排，这些服务项目无疑应当保持与其他群体的相通性，从而也应当通过一般性制度的途径来获得满足，因为残疾人还有着特殊服务需求，需要专门性制度安排予以保障。必须坚持规范化制度安排与标准化制度安排相结合，提高法律运行的可操作性，科学地设计各种专项的残疾人服务制度，通过一般性制度安排来获得与其他群体公共服务的权益，而残疾人特殊援助则需要有专门的制度设计，并相对独立地自成体系发展。在省级层面应制定专门针对残疾人服务的政策法规，把残疾人服务的内容进一步具体化，把残疾人服务业置之于整个社会服务系统之中，并给予其科学合理的定位，使其与经济政治文化建设协调发展。

(三)重视制度配套，明确执行机制

国外成功经验表明，发展残疾人服务工作不仅要有相对完善立法体系，更要有大量配套执行机制和实施督查机构。我国残疾人服务立法起步较晚，1991年颁布的《残疾人保障法》、2010年发布的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设实施意见》虽然涵盖了残疾人社会保障体系和残疾人服务体系的各个方面，强调从国情出发，重点保障残疾人的基本生活，但由于我国残疾人事业发展不平衡，配套制度不健全，缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施，在实施中还缺乏执行机制和监督机构，影响各项法律实施效果。因此，宏观来讲，不仅要完善残疾人立法体系，更要提高立法的层次；微观分析，还要增强立法的配套制度建设，制定切实有效的执行机制，才能保障残疾人服务的各项法律落到实处。

总之，残疾人服务业法制建设的发展，不仅能有力地维护残疾人的合法权益，促进和规范残疾人服务业的发展，而且对社会扶残助残、和谐友爱良好风尚的形成，维护社会公正，推动物质文明、精神文明和政治文明建设都具有十分重要的意义。

【责任编辑：王建平；实习编辑：杨孟葳】

①付国栋：《残疾人社会保障法律法规和制度建设的调查与思考》，载《理论导报》2008年第11期。