国家治理与人大制度——以代表小组的体系化为视角

国家治理与人大制度
——以代表小组的体系化为视角

江 登 琴

【摘要】人大代表履行职责，既包括人大会议期间也包括人大闭会期间。修改后的《代表法》规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”。从我国的人民代表大会制度来看，强调代表小组作为人大代表活动的基本方式意义深远：在履职时间上，有效地实现了人大代表在人大会议召开期间和闭会期间履职的统一；在履职形式上，为人大代表在闭会期间参与国家事务和社会事务的管理提供了组织依靠；在履职性质上，也为我国兼职人大代表履职的常态化提供了有效保障。结合全国人大常委会工作报告、地方各级人大常委会关于代表小组的法规文件等不难发现，相对于全国人大常委会对于代表小组的寥寥表达，各地方人大大力推进代表小组的建设与创新，为未来代表小组的组建与划分、活动内容、活动程序等体系化建设奠定了基础。

【关键词】国家治理人大制度人大代表代表小组

【基金项目】中央高校基本科研业务经费资助项目“新生代农民工的民主参与及权利保障实证研究”(2012026);国家社科基金项目“网络安全与网络个人信息保护的公法学研究”(12CFX026)

【收稿日期】2015-05-11

【中图分类号】D6

作者简介:(江登琴,湖北襄阳人，法学博士，中南财经政法大学法学院副教授。)

十八届四中全会决定明确指出“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度”。坚持和完善人民代表大会制度，不仅关系到我国民主政治的发展，而且也是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。国家治理体系在本质上体现为调整社会关系的一系列制度及其制度体系，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，作为国家治理体系的重要组成部分，其发展完善及其现代化直接关系到改革总目标的实现。从根本上而言，“人民代表大会制度的与时俱进，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，要积极推动人民代表大会制度的制度创新和理论创新”*王宙等：《人大：制度一甲子 代表商国是》，见《中国社会科学报》，2014-03-05。。

人民代表大会制度的与时俱进，在宪法学研究中，涉及人大与其他国家机关的权力分工与合作、中央与地方的权力划分等宏大体制问题，也包括各级人大代表在人大闭会期间的选举、选民参与等具体细节。当然，系统阐述与宏大叙事并非本文的关注重点，也非笔者所长。在人大闭会期间如何保障人大代表切实履行宪法和法律赋予的职责，则直接关系到人大制度的发展完善。2010年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》*基于行文方便，以下简称《代表法》。修改增加的第20条规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求”*着重号为笔者所加。下文亦同。，明确人大代表的权利义务、细化人大代表的履行职责规范、加强对人大代表履行职责的保障、强化对人大代表的监督*参见“关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)》的说明”。。这是我国首次对人大代表在人大闭会期间的履行职责性质和形式作出明确规定。

如何将这一原则性的规定贯彻落实到人大实践之中，并且在尊重各地、各级人大制度发展的多样性的基础上，促进代表小组规范化与制度化建设，健全代表小组组织活动体系，则是本文的关注重点。为此，论文以“代表小组”为视角，在相关法律及其修改进行规范分析的基础上，分析了其对人大代表履行职责、民主政治发展的积极意义，并以中央与地方的层级划分为依据，结合全国人大常委会工作报告、地方各级人大常委会关于代表小组的法规文件等进行比较与归纳，以明确未来代表小组体系化的方向和要求。

一、历史与变迁：“代表小组”的规范依据

关于“代表小组”的法律规定，最早的是我国于1979年制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第37条第3款的规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推行工作。”基于现实情况，组织人大代表的代表小组主要限于乡(镇)、区(县)两级。

随后基于代表小组在全国各地的推广实践及经验的成熟，在1992年的《代表法》第20条(现修改后变为第21条)规定“县级以上的各级人民代表大会代表，在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。县级以上的各级人民代表大会代表，可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动。”由此，将代表小组推广到地方各级人大代表之中。*关于乡镇人大代表的代表小组，则在第28条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。”此次修改，则反映在第30条的规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。”

在修改前的《代表法》中规定“可以……组成代表小组”“可以参见……代表小组活动”，不难看出，此时的“代表小组”仅仅是作为人大代表履行职务的一种活动方式，“代表小组”组建的根本目的是为了方便人大代表活动。至于是否必须组建“代表小组”、人大代表是否必须参与“代表小组活动”，法律并未作出强制性的规定，更多地是通过“可以”这一术语予以引导。

真正从人大代表履行职责角度出发、将代表小组作为人大代表活动的基本形式的，最早的规范文件则是2005年5月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》*为行文方便，以下简称《若干意见》或“中央九号文件”。。该文件对人大代表在闭会期间的活动作了完善和规范，明确了代表在闭会期间的活动由全国人大常委会组织；代表活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；每年年末进行一次集中视察，年中进行一次专题调研；代表可以通过代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等方式，听取人民群众的意见。2010年《代表法》修改明确增加第20条规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”，只不过是对这一规定的重申，是在“深入总结实践经验的基础上，将《若干意见》的精神上升为法律规定”*参见“关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案(草案)》的说明”。。

二、理论与现实：“代表小组”的积极作用

2010年通过的《代表法》修正案中对于“集体活动为主”“以代表小组活动为基本形式”的强调，再次明确了人大代表的活动方式和组织形式。修改的目的和意义，正如参与代表法修正案草案起草、审议的全国人大常委会法工委国家法室主任许安标所言：“丰富了代表闭会期间活动的内容，拓宽了渠道，进一步加强代表闭会期间的视察和调研工作”，因为“代表闭会期间的活动是会议期间工作的基础，对执行好代表职务十分重要”*许安标：《代表法修正草案在提高代表履职能力方面作了不少新规定》，中国人大网，2014-11-26，http://www.npc.gov.cn/npc/zxft/xf8/2010-09/28/content_1597512.htm。。从我国的人民代表大会制度来看，强调代表小组作为人大代表活动的基本方式，其意义十分深远。

第一，在履职时间上，代表小组活动有效地实现了人大代表在人大会议召开期间和闭会期间履职的统一。自建国以来，随着我国人大制度和民主政治的发展，我国各级人大代表参政议政能力有了很大提升。但由于历史和现实的原因，对于人大代表的职责和义务，尚有部分错误的看法和做法，有的将人大代表的“政治荣誉”看得高于其法定职责，有的将人大代表职责视为就是开会发言表决的简单形式之举，更有少数“不参加代表活动、不审议发言、不提建议意见、不联系选民的‘四不代表’”*王立英：《议“四不代表”》，人民代表网，2014-11-26，http://www.rmdbw.gov.cn/2010/1025/34527.html。。从根本上来看，较之短短的每年一度仅有半个月左右的人大会期而言，人大代表更长期的义务、更广泛的履职空间则是在人大闭会期间。如果不能科学搭建并有效保证人大代表在闭会期间的履职空间和平台，不仅会制约人大代表能力的有效发挥，而且也会影响到人大制度乃至民主政治发展的进程。《代表法》修改对人大代表闭会期间履职的重视，对代表小组活动的肯定，则为人大代表在闭会期间通过代表小组活动提供了法律保障。

第二，在履职形式上，代表小组活动为人大代表在闭会期间参与国家事务和社会事务的管理提供了组织依靠。在现实中，很多人大代表并非怠于履行代表职务。游兵散将式地视察调研、联系群众缺乏组织的有效引导和活动，其活动的主动性和有效性都难以得到保障。强调人大代表在人大闭会期间依托代表小组活动，不仅为人大代表履职提供了组织保障，而且增强了代表履职的主动性与积极性①。针对各级特别是基层人大代表不善履职、不愿履职、不勤履职的现象，如何进一步拓宽代表履职的渠道，调动代表履职的积极性，使人大代表真正履行《代表法》所规定的职责，使代表履职真正做到常态化，则是人大实践发展的目标所在。

第三，在履职性质上，代表小组也为我国兼职人大代表履职的常态化提供了有效保障。在我国人民代表大会制度中，实行的是兼职代表制，除了人大常委会的专门组成人员外，其它人大代表一般都有其本职工作，有的还担任着单位或企业的领导职务。一方面要忙于本职工作，另一方面还要履行代表职责，在本职工作和代表职责的双重重担下，难以保证代表职责的切实履行②。因此，代表职责的履行，特别是在闭会期间，更多地依赖于个人的积极性与各方面能力素质的高低。强调人大代表以集体活动为主，以代表小组为基本活动形式，不仅为提高人大代表履行代表职责提供了组织依托，也是我国人大制度建设中的重要一环。代表在闭会期间的活动成效如何，直接关系到人大工作的水

平。组织好代表闭会期间的活动，充分发挥各级代表闭会期间的作用，对于进一步加强和改进人大工作，密切代表同人大常委会、代表同人民群众的联系，更好地发挥国家权力机关的职能具有重要意义。

三、“乏善可陈”与“如火如荼”：全国与地方人大代表小组的实践

(一)“乏善可陈”的数据：全国人大代表小组的简要统计

关于“代表小组”的文本规定，除《代表法》修订增加的第20条原则性规定之外，在我国现行宪法中并未涉及，仅有的是上述《地方组织法》第37条、《代表法》第20条(现修改后变为第21条)③的规定。为全面了解《代表法》2010年关于“代表小组”的具体实践，笔者以2010—2014年全国人大常委会报告为蓝本，梳理总结其中关于“代表小组”的相关表达。虽然仅凭这5年的全国人大常委会报告，无法全面概括“代表小组”在我国的具体实践，但我们也可以通过这种列表式的总结(见表1)，发现其中的问题。

表1　全国人大常委会工作报告中的“代表小组”规定 ④

①笔者也注意到：对于“组织代表小组联系选民、协助本级人民政府推进工作”，很早便有学者富有先见地将其界定为“地方各级人民代表大会代表的义务”之一，见刘茂林：《中国宪法导论》(第二版)，第325页，北京大学出版社2009年版。

②当然，关于本职工作和代表职责的关系，2010年《代表法》修改也做了明确规定，在此不再赘述。

③第21条明确了代表小组的召集原则、协助主体，即按照“便于组织和开展活动的原则”组建，“本级或下级人大常委会”进行协助，以及本级人大代表可以参加下级的代表小组活动。

④该表为笔者总结整理全国人大常委会工作报告(2010年—2014年)所得。

⑤⑥参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告(2010年)》。

虽然2010年全国人大常委会工作报告发布之时，距离后来《代表法》修改还有7个月之久，但从报告中的规定，我们似乎也可以找到《代表法》修改“代表小组”相关规定的实践基础。一方面，总结我国人大及代表工作经验，“为充分听取代表的意见和建议，增强人大工作的活力，每次常委会会议都邀请提出相关议案的代表和代表小组召集人列席”⑤，“继续加强代表服务保障工作。组织1 800多名代表参加集中视察，……还组织港澳台代表到内地进行视察调研，组建264个代表活动小组”⑥；另一方面，针对今后的工作，提出“要进一步加强和改进代表工作，认真贯彻落实2005年中央九号文件精神，继续完善工作制度，提高代表议案建议办理质量，扩大代表对常委会和专门委员会工作的参与，改进代表集中视察和专题调研，完善代表小组活动方式”*②③④⑤参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告(2010年)》。。随后按照2005年中央文件修改《代表法》的活动，似乎由此可见端倪。

在2011年的全国人大常委会报告中，“代表小组”出现了一次，其主要思路都在重申和强调如何贯彻落实修改后的《代表法》，即“要以贯彻实施修改后的代表法为契机，从坚持和完善人民代表大会制度出发，坚持尊重代表主体地位，坚持为代表服务的思想，努力提升代表工作水平。……完善代表小组活动方式，搞好代表履职学习，邀请代表参加常委会和专门委员会活动，更好地发挥代表参与管理国家事务的作用”②。此外，在强调《代表法》修改意义之时，虽未明确提及“代表小组”，但其中“细化了闭会期间代表活动的方式，强化了代表履职的保障措施”*完整表达为“修改后的代表法，总结贯彻落实2005年中央九号文件的实践经验，进一步明确了代表的权利和义务，细化了闭会期间代表活动的方式，强化了代表履职的保障措施，有利于进一步保障代表依法执行代表职务，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势。”见《全国人民代表大会常务委员会工作报告(2011年)》。的表达，在笔者看来，其中也有剑指“代表小组”之意。在2012年的工作报告中虽未提及“代表小组”，但通过“组织好代表闭会期间的活动，密切代表同原选举单位和人民群众的联系，更好地发挥代表参与管理国家事务的作用”③的表达，我们不难推测出“代表小组”对于组织人大代表闭会期间活动的重要意义。

统计并向社会公开全国人大代表小组数字，始于2013年工作报告：“建立健全260多个全国人大代表小组，完善代表小组活动方式，拓宽代表联系人民群众的渠道，支持代表通过多种形式听取和反映群众意见。”④2014年工作报告重申了这一统计：“组建260个全国人大代表小组，支持代表小组积极开展活动”，并进一步要求：“部分委员长会议组成人员、常委会组成人员回到原选举单位参加代表小组活动，同基层代表交流履职情况”⑤，其共同构成“完善代表联系群众制度”的应有之义。由此可见，2014年报告中“人大代表”的3次出现，并非对以前代表工作的简单重复，“代表小组”组织活动形式从“人大代表”到“部分委员长会议组成人员、常委会组成人员”的拓展，实际上是“代表小组”作用发挥在实践中的推进。

“260个全国人大代表小组”，根据《选举法》第15条“全国人民代表大会代表的名额不超过三千人”的规定，若以3 000位全国人大代表计算，不包括一人参与多个代表小组的情形，则是一个“代表小组”平均包括11.5个人大代表。代表小组的规模、人数还是较为合理的。但仔细对照不难发现，虽是对全国人大代表小组的组建成绩描述，2013年报告表达的是“260多个”、2014年报告却是“260个”，为何有前后两年报告表达的“多”一字之差？在笔者看来，背后原因值得推敲：如果事实的确如此，全国人大代表小组数量减少，可见代表小组的影响认知、组织体系还需进一步完善；如果仅是工作报告的文字疏漏，在我们为其所呈现的审慎不足而抱憾的同时，也难免为代表小组的国家认同与现实境况而唏嘘。

(二)“如火如荼”地推进：地方人大代表小组的丰富实践

全国人大常委会工作报告中对“代表小组”作为闭会期间人大代表履行职责的基本形式做了充分肯定，但在现实中如何切实发挥代表小组的作用，如何组建代表小组、规范代表小组的活动内容、代表小组的活动次数、代表小组对人大代表的约束等具体实施过程中需要解决的问题，尚未细化落实。梳理总结地方实践，不难发现，相对于全国人大常委会对于“代表小组”的寥寥表达，各级地方人大充分结合本地实际，在人大代表小组的组建上进行了大胆的改革和创新。

毋庸置疑，地方关于人大代表小组的建设，为我国《代表法》的修改奠定了基础。如上所述，虽然2010年《代表法》修改是以2005年“中央九号文件”为先声的，但若无地方的丰富实践和经验总结作为支撑，其中“代表小组”的修改亦无基础。实际上，自2005年中央九号文件发布以来，为贯彻落实九号文件的精神要求，许多地方省、市、区(县)都相继开展了“优秀人大代表”和“优秀人大代表小组”的评选和表彰活动。更值得关注的是，在各地代表小组建设的实践中，为保障代表小组建设的制度化与规范化，许多地方*基于资料收集和统计的限制，并考虑到不同层级人大代表代表小组的活动内容和差异，笔者主要择取了市、县(区)两级的代表小组(活动意见)等为分析蓝本。相继制定了配套的法规文件。这些法规文件不仅及时总结了当地人大代表小组活动的经验，而且为今后代表小组的建设提供了规范依据。

这些法规文件也根据本地实际与人大发展完善的需要，有许多制度化、程序化的规定。从制度体系上而言，具体包括代表小组活动制度、代表小组学习制度、代表小组视察调研制度、代表联系选民制度、代表履行职责记录制度、争先创优制度等。有的地方还为此发展提出了具体容易把握的标准，要求按照“十有”(创建活动有领导、开展活动有阵地、全年活动有计划、落实计划有措施、规范活动有制度、参与活动有考勤、每次活动有记录、活动资料有档案、活动目标有考评、年终工作有总结)的规范建设标准，抓代表活动小组建设。*河南省正阳县人大常委会：《开展代表小组活动注重“四性”》，见《人民代表报》，2009-10-22。也有很多地方将代表小组的制度建设简化为“四有”标准，即“有活动场所、有活动制度、有活动计划、有活动档案”。这些举措，对于改善部分代表对代表小组活动参与积极性不高、代表小组的活动内容及计划缺失或空泛、代表小组不能有效开展组织活动等问题，有着明显效果。

当然，对这些制度标准的全面性与科学性进行评价并非易事，它不仅涉及各地代表小组建设的差异性，而且有赖于评价标准自身的科学规范。从代表小组活动所涉及的法律关系来看，其主要涉及到代表小组与人大代表、代表小组与选民、代表小组与人大及其常委会之间关系的处理，代表小组的制度建设和体系发展也应以此为基础。

四、未来发展：代表小组制度的体系化

虽然各地代表小组活动受多方面因素的影响，其内容和特色各有差异，但结合各地代表小组组织和建设的经验，未来代表小组的体系化主要涉及以下几个方面的内容。

(一)代表小组的性质及与其人大代表的关系

大部分关于代表小组的法规文件，并未直接对代表小组的性质加以明确界定，径直规定了代表小组的组建、代表小组活动的开展。仅有部分地方文件，如贵州省怀仁市、内蒙古宁城县、四川省攀枝花市西区等的规定“代表小组依据法律法规赋予人大代表权利和义务开展的各项活动为代表小组活动”，并进一步规定“国家机关、社会团体、企业事业单位都必须尊重代表权利，为代表小组依法开展活动提供保障，任何组织和个人不得以任何形式干涉或者阻碍代表依法执行代表职务。”有的还对代表小组的性质作了明确界定，规定“代表小组是人大代表在闭会期间开展活动的基本组织形式”。

在所统计的代表小组规范中，对代表小组的性质、代表小组在执行活动中所享有的权利义务及其与人大代表的关系等内容进行规定的，比例并不太高。如果说这在《代表法》修改之前其规定的必要性并不十分突出，但在《代表法》修改明确增加了第20条的内容，作为人大代表在闭会期间开展活动的法定组织形式和发挥代表作用的重要载体。在笔者看来，对其性质的界定、所享有的权利义务及其与人大代表权利义务之间关系的明确，不仅是贯彻实施《代表法》第20条的必然要求，而且亦为紧随其后的代表小组活动内容、活动方式等规定奠定了基础。现代社会法治先行，代表小组的活动及其开展，在本质上反映的是其权利义务的具体内容，部分地方规范文件的规定为我们提供了很好的经验借鉴。

(二)代表小组的组建与划分

代表小组的组建划分是否科学合理，直接关系到代表小组活动的功效，也影响到人大代表履职的积极性。在现行的《代表法》中的第21条规定涉及了代表小组的召集原则“便于组织和开展活动的原则”。在各地的规范文件中除了强调这一原则之外，还根据本地实际作了进一步的细化，如“便于代表联系选民，选民监督代表的原则”“以原选举责任单位为基础组建代表小组”，涉及在当地省、市、县不同级别的人大代表的，有的规定按照不同级别的人大代表及其人数组建代表小组，有的地方则明确规定将本辖区内的市、县、乡(镇)三级人大代表混合编组同步开展活动。由此可见，地域单位上的“就近就地原则”“代表人数均衡原则”“紧密结合人大代表的行业特点和居住状况及知识结构”，也是在划分代表小组时需要考虑并依据的原则。

还有的地方对组建代表小组的人数和具体负责单位作了明确规定，要求“代表3人以上可以组成代表小组”，对于市级人大代表的编组的具体业务工作，由市人大常委会代表联络工作委员会负责联系，对于县级人大代表小组，则由“县人大常委会代表工作委员会负责与代表小组的日常联系；县人大常委会街道工作委员会、乡镇人大主席团协助代表小组开展活动”。

(三)代表小组活动的主要内容

代表小组活动的主要内容及其开展，则是各地关于代表小组规范的主要内容，在笔者所择取的规范中基本上都有关于代表小组活动内容的规定。虽然各地的具体分项和文字表述有所差异，但总的来看基本上涉及的都是下列几项内容：(1)学习宣传宪法、法律法规、党和国家的方针政策，学习宣传上级和本级人大及其常委会的决议、决定；(2)围绕法律的贯彻实施、本地经济社会发展以及人民群众关心的热点难点问题，开展视察、调查活动；(3)密切联系群众，听取和反映人民群众的意见和要求，向有关方面提出建议、批评和意见；(4)组织代表学习，总结交流代表活动情况和经验；(5)人大常委会安排的其他活动*此处主要指的是县级以上人大常委会。。值得关注的是，在《四川省攀枝花市西区第九届人民代表大会常务委员会关于人大代表小组活动的办法(试行)》(2010年5月27日通过)中，除了上述几项内容之外，还专列一条“组织代表开展人民代表大会召开前的集中视察、调研活动，为会议期间集中审议，提出高质量的合理化建议、意见做好充分准备”作为代表小组的活动内容之一。在笔者看来，这也是这一新近通过的办法的一大亮点之一，突出强调代表小组在人大会议召开前的集中视察调研活动，不仅保障了代表小组活动的针对性和时效性，而且为人大会议建议意见的提出做了充分准备，实现了代表小组闭会期间活动与人大会议召开之间的有机衔接。

此外，为了保障代表小组活动的常态化与制度化，规范对于代表小组的活动次数也作了相应规定：一般而言，省、设区的市的人民代表大会代表小组每年一般活动不少于两次；县(市)、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表小组每年一般活动不少于四次。

(四)代表小组活动的相关程序

受当地社会经济发展水平的制约，各地的代表小组活动开展各有特色，从程序要求上看主要包括以下几个方面：(1)代表小组制定年度活动计划。计划的制定，要遵循“从实际出发，选准题目和内容，注重实效”的原则，同时有的地方还明确规定充分尊重小组代表的权利，经过民主协商确定，以保证年度活动计划的民主性与科学性。活动计划应当向本级人大常委会报告或备案。代表小组活动一般按计划进行，根据实际情况也可作适当调整。(2)在代表小组活动前，应当提前通知代表和代表所在单位，并告知本级人大常委会相关机构①。为保障人大代表对于代表小组活动的积极有效参与，有的地方对人大代表作了明确的要求：“代表应当围绕活动内容提前搞好有关法律法规的学习和调查研究，提前安排好本职工作，为参加活动做好准备。”(3)代表小组活动过程中，可以采用视察或调查活动的多种形式。可以听取被视察单位的工作汇报，可以实地察看情况，可以向被视察单位提出建议、批评和意见。需要注意的是，“代表小组在视察中不直接处理问题”，这也是基于我国的国家机构体系对代表小组活动所必须坚持遵循的一项原则，各地的代表小组规范都强调了这一原则，有的还在此基础上进一步规定“不干预具体案件的审理和执行”。(4)代表小组活动结束后，要综合代表的意见及时写出书面视察或调查报告，并报人大常委会相关机构。代表小组在视察中形成的建议、批评和意见，由人大常委会办公室转有关机关办理，承办单位应当及时研究处理并书面报告办理情况。此外，针对代表小组在视察中就重要问题约见本级或下级国家行政机关负责人的问题，许多地方的代表小组办法也作了规定：首先要将约见的内容、时间及参与人提前②告知负责人；其次被约见的有关国家机关负责人应当认真听取代表的意见，回答代表提出的问题。

五、结　语

诚如18世纪著名的思想家托克维尔所言，“我们这一代领导社会的人肩负的首要任务是：逐步以治世的科学取代民情的经验，以对民主的真正利益的认识取代其盲目的本能”③，在人类进入21世纪的今天更是如此。怎样以“治世的科学”取代“民情的经验”，是摆在我们面前的另一道难题。如果说《代表法》提出了人大代表履职的“科学”，那么如何贯彻实施这一“科学”并将其落实到具体制度之中，则是摆在我们面前的另一道难题。作为“人大机构组成中最小的单元，代表小组是人大代表在闭会期间履行职责，发挥作用的重要平台”④，只有在总结实践经验的基础上，明确其制度化、规范化建设的具体内容和规范要求，才能逐步推进代表小组的制度化、规范化与程序化，从而实现人民代表大会制度的发展完善。

【责任编辑：王建平；实习编辑：杨孟葳】

①一般是人事代表工作委员会。

②具体时间各地规定有所不同，有的是“提前3个工作日”，有的是“提前5天”，有的是“提前10天”。

③[法]托克维尔：《论美国的民主》(上)，绪论第8页，董果良译，商务印书馆1988年版。

④顾晓瑜：《从三方面开展代表小组活动》，人民代表网，2014-11-26，http://www.rmdbw.gov.cn/2010/0928/34225.html。