独立工矿区的绿色转型研究——基于差异化的视角

独立工矿区的绿色转型研究
——基于差异化的视角

支航

【摘要】独立工矿区作为重要的能源资源供应地而兴起，为支援国家经济建设作出了重大贡献。随着资源储量日益枯竭，独立工矿区的转型发展受到极大制约。尽管国家出台相关政策予以支持，但由于受到历史因素和现实条件的制约，其在产业转型、生态保护、民生改善等方面仍然面临诸多困难与挑战。独立工矿区的绿色转型，应基于差异化视角，处于不同发展周期、不同发展类型的独立工矿区采取不同的发展路径。

【关键词】独立工矿区指标界定路径选择绿色转型

【收稿日期】2015-02-10

【中图分类号】F127

作者简介:(支航，吉林长春人，东北师范大学经济学院博士研究生。)

一、规范独立工矿区的界定与分类

独立工矿区是资源型城市中一种特殊类型的区域。大多数独立工矿区不是国家认定的行政区域，行政边界模糊，目前国内既无统一的界定标准，也无统一的分类标准。对独立工矿区进行界定，首先要明确其区域范围，即独立工矿区的基本行政单元是什么，除市辖区外，是否应该包括矿业县以及矿业乡镇；其次要从众多的独立工矿区中总结其一般性和特殊性，以其一般性来界定独立工矿区的范畴，以其特殊性来划分独立工矿区的类型；最后，设定独立工矿区的界定指标和量化标准，使其具有可操作性。

(一)独立工矿区的界定标准

独立工矿区是指依托矿产资源优势，以资源开采加工为主导产业，具有类似城镇的集聚效应，远离中心城区，经济社会功能相对独立的工矿区。主要包括：部分地级市的市辖区、问题特别突出的县、部分较为典型的问题城镇(乡、小区、街道)等。

1.独立工矿区的界定原则

一般意义上讲，独立工矿区包括矿产资源区和森林工业区，分别是因所在地区的矿产、森林等自然资源开采而兴起的地区。有些矿区是因为当地自然资源的开采而出现的，有些则是因为当地资源开发而壮大的。因此，当地自然资源的开采规模及资源型产业的发展水平是界定独立工矿区的一个重要依据。考虑到影响资源开采规模及资源型产业发展，除了自然资源这个基本因素以外，还有市场和政策等方面的因素，独立工矿区的界定主要包括三条原则：定量为主原则、发生性原则和动态性原则。

定量为主原则，就是指在界定独立工矿区时，主要是以定量的指标作为依据。绝大部分矿区在其发展过程中，都要开发利用所在地区的自然资源，只有当城市中的自然资源开发利用达到一定规模后，才会对地区的基本特征产生影响，地区的功能和性质才会不同于一般地区。因此，独立工矿区的相关指标应该达到一定的阀值，包括相关指标的总体规模和相应比重。

发生学原则，就是指在界定独立工矿区时，不仅要看其相关的数量指标，更要关注矿区形成的历史。如某些矿区即使界定年份中部分指标达不到界定的数量标准，但只要其是因资源开采而形成的，就应该界定为独立工矿区。

动态性原则，就是指在界定独立工矿区时，应该考虑到自然资源的开发利用及资源型产业在矿区发展壮大过程中地位和作用的动态变化。如部分地区因自然资源开发而兴起，但随着资源的日益枯竭，地区资源性产业的地位和作用明显下降，矿区面临转型，矿区的性质和功能也发生了显著变化，就不能再界定其为独立工矿区。

2.界定指标及标准

根据上述原则，选择和确定独立工矿区界定指标，包括定量评价指标和特定情况下的定性分析。

(1)定量评价指标及标准。资源性产业地位突出是独立工矿区最主要的特征，因此，可以选择采掘业的总体规模和相应比重作为独立工矿区界定的主要指标。具体来说，独立工矿区界定指标包括采掘业产值、采掘业从业人员数、采掘业产值占工业总产值的比重、采掘业从业人员数占全部工业从业人员的比重等4个定量评价指标。参考借鉴地区主导产业确定的标准，并考虑到独立工矿区中采掘业的地位比一般主导产业还要突出、采掘业产值和从业人员比重有一定差异等因素，确定独立工矿区界定指标具体标准为：一是采掘业产值占工业总产值的比重在25%以上；二是在研究地区支柱工业时，其最低要求是工业产值占地区产值比重大于50%；三是采掘业产值规模超过2亿元；四是采掘业从业人员占全部从业人员的比重在10%以上。这一标准充分说明了以采掘业为主的工业在地区经济发展、解决就业等方面发挥了重要作用，是矿区的产业支柱。

(2)以下五种特定情况也应列入独立工矿区。一是，因资源开采而兴起的冶金矿区，尽管采掘业产值比重偏低，但依托采掘业为基础的一次冶炼产业比重很高；二是，一些地区采掘业从业人员数相对较少，但采掘业产值比重特别高；三是，一些地区采掘业从业人员比重虽然不足10%，但其采掘业产值比重高以及采掘业产值和从业人员的绝对量大；四是，个别地区虽然采掘业产值比重偏低，但采掘业从业人员数量大且比重高；五是，一些地区虽然部分指标没有达到，但考虑其有重要矿产资源分布，也应列入独立工矿区。

(二)独立工矿区的分类

独立工矿区大致有以下几种类型。按照自然资源种类划分，分为煤炭矿区、石油矿区、有色金属矿区、黑色金属矿区和森工矿区；按照独立工矿区的成因划分，分为有城市依托的工矿区和无城市依托的工矿区；按照资源的开发程度和矿区的发展阶段划分，分为成长期、鼎盛期、衰落期工矿区或者新型期、壮年期和老年期工矿区；按照自然资源开发种类的多少划分，分为单一型工矿区和综合性工矿区；按照产业结构的不同，分为采掘型矿区、采掘—加工型矿区和加工—采掘型矿区。

二、追溯独立工矿区的形成与发展

独立工矿区的形成与发展具有典型的原料指向型特征，多种区位的综合交错对其产生了极大的影响。

(一)独立工矿区的形成

独立工矿区的形成同资源型城市一样，也是人口、资源同各个经济组织相互聚集的过程，在这一过程中资源型企业起到了核心的主导作用。资源型产业的兴起和发展同时也对区域生产要素的聚集起了决定性作用。

1.矿区因政策而兴。建国初期，在国家政策的号召下，结合自然资源丰富的优势,以采掘和初步加工矿产资源为主要产业，带动整个地区的经济发展。在政策的号召下，大量人口和物质迅速聚集，随着企业的进入、人口的流动，商业服务业迅速兴起，一个功能齐全的独立工矿区逐渐形成。因此，独立工矿区大多属于无城市依托型，是因矿产资源的开发而聚集人口所兴起的矿区。

2.市场需求和技术创新促进独立工矿区的发展。独立工矿区同一般的区域相比位置处于偏远不发达地区，而且当地的产业相对比较独特，同外界的经济联系比较单一，成为一个独立的小社会，导致很难有较为合理的资本流入，缺乏合适的投资主体。市场上对一些矿产资源的需求使得独立工矿区的产业得到一定程度的发展，矿产资源得到有效合理的配置，实现了独立工矿区的经济价值。因此，市场及需求决定了矿山企业同矿产业的发展和空间布局，同时技术的不断革新和进步也使得矿产的开采及加工得到有力保障。在这种综合的区位因素作用下，独立矿区在不同的模式下得到了发展，也奠定了其未来发展的基本方向。

3.独立工矿区的发展因政策变化而走向转型。在中国原有的计划经济体制下形成的独立工矿区模式，发展在很大程度上受到国家政策制度变更的影响。在计划经济时期，由于重化工业的发展对矿产资源产生极大需求，使得独立工矿区迅猛发展，为国家经济建设作出重大贡献；但是在改革开放以后，国家进行经济产业转型，重工业逐步向轻工业发展，大力发展外向型经济，发展重心也转移到了沿海地区，传统的工矿区产生了资源枯竭、资金不足、设施同公共服务发展相对落后等各种亟待解决的问题。面临这些棘手的问题，亟需我们解决独立工矿区的转型问题。

(二)独立工矿区的组织形式

独立工矿区因其成因特殊，组织形式主要有如下特点：

1.一区一企。建国以后的30多年来，在特定区域内国家只授予一家资源型国有企业在该区域内的矿产资源开采权，而且该企业不能在超出该区域范围内进行开采，只在授权区域内享有开采权。在这种情况下，在一个独立工矿区内只有一家资源开采企业，相对地，一家企业也被绑定在一个区域内，形成了一区一企的格局。

2.政企合一。独立工矿区的位置处于相对偏远不发达地区，国家政府不能及时提供一些公共基础设备，也无法满足各项系统保障，这些问题只能由企业自身进行解决。在计划经济时期，也就是独立工矿区建立的初期，能拥有矿产资源开发权的企业往往都是大型国有企业，同时能设立成为独立工矿区的都是大中型矿区。大型国有企业在一定程度上具有行政力量，这些企业一般都是省属或直接隶属于中央的，这些企业的管理者一般都会成为矿区的行政管理者，由此，实现了政府行政同企业合一的管理体制，即政企合一。

3.企业办社会。由于独立矿区地理位置偏远，国家政府不能及时提供一些公共基础设备，也无法满足各项系统保障，这些问题只能由企业自身进行解决。因此，资源开采企业仅依靠自身就满足了开采、生产辅助、后勤保障系统、公用事业和政府能力这五项职能，成为一个“五脏俱全”的组织。

4.专业化矿区。独立工矿区在国家计划指导下成为专门负责提供资源产品和产品初级加工的专业化工矿区。严格限制工矿区内其他产业的发展，仅负责国家指定的具体项目，导致独立工矿区产业链无法延长。

(三)独立工矿区的特点

一是，依托一家(或几家)矿产开采加工企业而兴起、发展，以资源开采加工为主导产业，经济结构较为单一。二是，远离中心城区，经济发展、社会服务、基础设施等相对独立。三是，拥有类似于城镇的集聚功能，具有一定的人口规模，聚居着矿业职工及其家属。四是，资源开采加工曾经为所在区域乃至国家经济社会发展作出过较大贡献，随着资源储量的衰减，经济社会发展面临诸多困难。五是，发展规模大小不一。部分独立工矿区规模较大，如地级市的市辖区，行使县级管理权限的管理区，以及一些问题特别突出的县；部分独立工矿区规模相对较小，如一些较为典型的镇、乡、小区、街道以及行使乡镇管理权限的办事处等。

(四)独立工矿区的历史贡献

长期以来，独立工矿区一直把主要力量用在发展矿产开采、加工业上，为区域经济的发展作出了重大的贡献，在工业化和城镇化过程中占据突出地位。

1.为区域经济的发展提供了物质、资金和人才。独立工矿区作为区域经济发展的主体，为经济发展提供了强大的推力。首先，独立工矿区作为能源、原材料的重要生产基地，为制造业的快速发展提供了物质基础。其次，独立工矿区的资源企业向国家缴纳了大量的利税，为区域经济的发展和城市化提供了资金的积累。最后，独立工矿区的发展为区域内同类产业部门培养和输送了大批技术力量，促进了行业的发展。

2.增强了区域经济实力，促进了区域经济发展。独立工矿区为增强区域经济实力做出了突出的贡献。独立工矿区除了提供大量的原料和能源，还为资源型城市的发展提供了重要支撑，成为资源型城市的重要组成部分，以及资源型城市经济发展的不竭动力。独立工矿区的形成与发展，优化了区域经济的资源配置，改善了区域经济的格局分布，对区域经济的协调发展起到了重要推进作用。独立工矿区的发展并不是以简单的“1+1=2”模式进行叠加，而是将人与自然相结合，以人为主体、自然为支撑，协同经济、社会的发展，相互紧密结合形成一个完整的有机体。同时，独立工矿区通过自身所具有的辐射力、吸引力和综合服务能力成为一个区域经济发展的中心，也是物质和精神财富高度集中的场所，对区域经济的发展起到至关重要的作用。由于独立工矿区位于偏僻落后的地区，独立工矿区还带动了这些相对落后地区脱贫致富，尽快走上正规的发展道路。

3.提供了大量的就业机会。首先，工矿区的开采业务需要投入大量的劳动力，直接促进就业量的增加，给社会带来了大量的就业机会。其次，工矿区的发展带动了资源产业同服务业的发展，对整个社会经济发展作出了重要贡献。

4.加速了城镇化进程。独立工矿区对简单劳动有巨大的需求，由于其“因资源而生”多是在非城市地区兴起，使得资源开发地的农业人口迅速转化为非农业人口，该地域内的城镇数目和城镇人口不断增加；而“依资源而兴的城镇”，由于资源开发，城镇人口迅猛增长和城市规模不断扩大，大大加快了城镇化进程。

三、独立工矿区经济转型困难重重

独立工矿区紧紧抓住国家资源型城市转型扶持机遇，产业结构不断优化，居民生活水平逐步提高，生态环境有所改善，经济社会转型取得成效。但是，后续发展仍然困难重重，诸如接续替代产业尚未形成内生动力，较为脆弱；就业和再就业压力巨大，民生问题依然严峻；转型机制不完善，亟待健全可持续发展机制；国家政策覆盖面小，较少惠及独立工矿区。这都表明独立工矿区转型发展目前正处于“爬坡过坎”的关键阶段，顺利实现转型离不开国家的财力支持，更需要加快构建推进独立工矿区经济转型和可持续发展的长效机制。

(一)接续替代产业尚未形成内生动力，依然较为脆弱

产业的结构性矛盾是制约独立工矿区发展的首要因素。独立工矿区面临产业结构失衡的问题，表现为第二产业比重过大，而第三产业比重偏小。传统产业诸如煤电、煤化、森工等对资源和能源具有较强的依赖性，传统产业的新型化和技术化改造存在很多限制因素。一是新兴产业规模小，比重低，产业的发展层次不高，并且缺少好的项目支撑；二是在新兴产业发展过程中“植入性”特征较为明显，缺乏本土化的基础；三是由于受到经济基础、环境、区位以及建设用地制约，独立工矿区在承接沿海发达地区产业转移方面能力较弱，高科技企业以及高端人才严重不足，产业发展的创新性不足。因此，独立工矿区产业对区域经济的带动力、辐射性较弱，地区可持续发展缺乏内生动力。

(二)就业和再就业压力巨大，民生问题依然严峻

独立工矿区是资源型城市中问题最为突出的部分。矿业镇面临的资源枯竭最严重，下岗失业人员比重最高，居民生存条件最差，民生问题最为突出，社会矛盾最为集中，群体上访事件不断发生，使矿业镇的民生问题成为突出的社会问题。一是资源型产业吸纳的劳动力普遍技能单一、素质较低，短时间内很难融入到非资源型产业中去。二是居民生活贫困。从整体讲，独立工矿区居民生活在落后地区，尤其是资源枯竭的矿镇居民生活更加困难，多数矿镇没有产业，居民无法就业，职工没有收入来源。三是多数新兴的接续替代产业大多属于知识密集型和资本密集型产业，缺乏本土化基础，很难解决地区大量劳动力的就业问题。四是独立工矿区的财政实力有限，多数属于“吃饭财政”，在搭建就业平台和开拓就业渠道方面能力不足，社会事业发展无法满足独立工矿区居民对民生问题的诉求。矿区企业改制后，一系列诸如教育、医疗和社会保障等民生问题都交给了政府，而矿区所在地方政府却无力解决这些问题。

(三) 转型机制不完善，亟待健全可持续发展机制

尽管国家提出要推进建立资源开发补偿机制以及衰退产业援助机制，大力发展接续替代产业，增加劳动力就业岗位，完善城市功能，促进资源型城市的可持续发展，但是，独立工矿区可持续发展的长效机制建设还不完善。在产业发展方面，诸如接续替代产业调整机制和衰退产业援助机制尚未建立；在资源环境保护方面，生态环境合作机制和资源开发的补偿机制尚不健全；在技术创新方面，技术进步创新机制、发展资金积累机制仍有待完善。与此同时，社会民生保障机制等都有待进一步加强。

(四)国家政策覆盖面小，较少惠及独立工矿区

现阶段，国家对于资源型城市的政策主要是针对进入综合改革试点的城市，对于其他资源型城市及大多数矿镇除享受棚户区改造政策外，难以享受到资源枯竭型城市的其他政策。这就使得独立工矿区成为国家政策的“雨影区”。加上城镇本身基础差、实力弱，城镇转型与发展接续产业困难重重。由于资源型城市综合改革配套资金在使用上没有特定的限制，进入试点的城市把这笔资金主要用于市本级的经济社会发展，尤其是项目建设上，用于独立工矿区的经济社会发展的资金相对较少，而独立工矿区转型发展问题才是目前最迫切需要解决的问题。

四、独立工矿区经济转型应走差异化道路

(一)独立工矿区经济转型的路径选择

1.不同周期的独立工矿区经济转型的路径选择

按照独立工矿区发展周期的不同，独立工矿区分为三个发展阶段。即兴起期、繁荣期以及衰退期。由于独立工矿区在各个发展阶段的困境不同，因此不同阶段选择的转型路径也不尽相同。东北地区独立工矿区大多数属于衰退期，少数独立工矿区正处于兴起期和繁荣期。

(1)兴起期的独立工矿区正处于建设发展阶段。由于矿产资源的开采期不长，现存的资源较为丰富，目前在矿区还没有出现生产力不足以及工人失业的各种问题。但是也需要未雨绸缪，采取措施来防范将来可能出现的各种风险，使得矿区可以持续稳健地发展。第一步要做的是评估和明确矿区的发展潜力，从而适度开发，综合运用科学的开发模式，如果不适合发展，则要准备搬迁预案。其次，在发展过程中，要加大力度延长、加粗产业链并不断开发接续替代产业，以内生发展模式为核心，注重矿产资源开采地和城镇之间的布局，避免出现不利于城镇进一步发展的矿城同体现象。最后，要始终坚持生态保护的原则，充分发挥生态机制的作用，坚持“谁污染，谁治理”“谁开发，谁保护”的原则，将生态环保工作落到实处。加强职工的技能培训，为产业的进一步发展提供充足的本地人才资源。

(2)繁荣期的独立工矿区处于转型发展的较优时期，资源型产业发展稳定，当地政府的财政资金较为充足，适宜采用市场主导、政府配合的发展方式。首先，探索延长产业链，在资源产业链基本打造完成后，以内生发展模式为主，加大对接续替代产业的扶持力度，逐渐减少经济发展对矿产资源的依赖性。规范布局矿区建设规划，通过对矿区进行路网改造、棚户改造等措施实现矿区内工业区和居住区的分离，建立具有文化底蕴的矿区核心区。其次，生态保护方面，加强对破坏土地的修复，完善相关生态保护机制，禁止进一步的生态破坏。最后，保障民生方面，要加快完善社保制度建设，扩大社保覆盖面，对失业人员进行再就业培训，对失地农民进行补贴，切实保障人民的生活。

(3)衰退期的独立工矿区产业结构较为单一，区内矿产资源趋向衰竭，大量矿区工人失业。对于这类矿区的发展，要采取应急的发展思路，加强政府的主导作用，由政府出面加强培育和发展独立工矿区内的接续替代产业，通常是通过政策优惠和龙头示范等措施来促进接续替代产业的发展。处于衰退期的矿区多数都和工矿开采活动地点重叠，加之由于当地政府财力不足使其难以开展新城建设和搬迁工作，通常采取通过对老工矿区进行就地改造的措施，吸引人口向老工矿区集聚，从而促进当地经济的发展。在生态保护方面，多渠道地争取资金援助，来加强生态的保护和修复。衰退期矿区面临的最困难的问题是民生问题，大量的失业人口，同时需要政府搭建就业平台，进行再就业培训工作，鼓励矿区居民进行创业和外出务工，也需要外来资金的支持，积极解决矿区工人再就业问题。

2.不同类型的独立工矿区经济转型的路径选择

由于在开采资源的类别、资源价值和属性等方面存在差异，使得不同类别的矿区在产业发展、生态破坏和矿区建设等特征上也不尽相同，这就导致了不同的矿区要选择不同的经济转型路径。

(1)金属类矿区。由于原材料质地坚硬的特征，使得在该类矿区的加工企业通常有较强的加工实力和较大的规模，这就代表着该类矿区有非矿优势产业基础。可以通过资源深加工来促进该类矿区的产业转型，不断提高产品的技术含量，提高原材料的使用效率，从而实现资源的有效利用。同时，由于该类矿区内的工业用地较多，这有利于矿区内产业园区的建设，有利于承接发达地区的产业转移，从而实现矿区内循环经济产业的发展，提高产业的整体实力。

(2)煤炭类矿区。煤炭类矿区是最主要的独立工矿区类型。这类矿区具有数目多、分布广、规模大、矿区建设时间较长的特点。对于其他类型的独立工矿区来说，这类矿区存在严重的生态问题，如由于露天开采而造成的的土地塌陷等，生态环境的破坏是制约矿区进一步转型的重要“瓶颈”。针对该类工矿区的转型困难，首先要根据矿区的地域优势，采取土地复垦措施，把矿区塌陷的土地当做“资源处理”，整合矿区的土地资源，转变土地的使用方法，通过建设农业、渔业或休闲娱乐业的运作场地，将塌陷的土地变废为宝。

(二)独立工矿区转型发展的政策需求

1.积极争取国家产业政策扶持

独立工矿区根据自身所特有的优势，可以吸引相匹配的项目落户，但在项目评估、项目落户的前期规划、项目中期建设以及后期投产等方面都需要大量的资金和人才支持。对于急需转型谋求进一步发展的独立工矿区来说，很难在短时间内吸纳资金、吸引人才用来实现高端项目的落户。因此，为了实现独立工矿区的进一步发展，国家应该加大扶持力度来带动相关产业在矿区集聚。

2.积极争取城市建设资金

独立工矿区居民的住房多为棚户，十分简陋，已经保障不了居民住房的基本需求，同时这些棚户区也严重影响了矿区的发展。所以，要提升矿区住房和公共服务水平，改变城镇落后面貌，只靠工矿区自身的实力难以做到，应该通过招商引资、争取城市建设资金等渠道筹集资金，改善矿区的住房和公共服务条件，提升矿区的整体发展水平。

3.积极推动产业升级改造

独立工矿区的矿产资源主要是煤炭、森工、油气等传统资源。为了实现传统产业的升级改造要努力挖掘其自身的优势。在传统产业的升级改造过程中要从采沉区生态保护、企业淘汰重组、生产设备更新、生产技术提高、清洁生产、延长产业链、增加产品附加值、发展循环经济等多方面着手。

4.以资源型城市为依托发展新型产业

以资源型城市为依托的措施有两种：承接城市的产业转移和开展人才技术交流。随着资源型城市转型的不断深入，矿区可以承接一部分和本地经济发展相适应的产业，但是要对所承接的项目进行严格审批，以低耗能、高附加值以及创新型项目为主。资源型城市的转型为独立矿区转型搭建了重要平台，矿区可以利用这个平台加速其转型的进程。

5.依托矿区旅游资源发展旅游业

独立工矿区的旅游资源不仅种类丰富而且独具地方特色。旅游产业发展应该结合不同矿区各自的特点，以旅游产品开发、产品宣传和旅游服务为侧重点，突出地区旅游特色。在进行旅游资源开发前，要根据旅游资源的特征和游客的类型做好景区规划工作。由于独立工矿区的旅游景区多由自然景观构成，所以在进行旅游资源开发时要着重对项目进行环境评估，注重对生态的保护，并且为了促进景区的进一步发展，要加强景区生态安全预警和游客安全预警等各种安全预警工作。矿区可以借助产品推介会将本地的旅游产品向国内外进行推荐，以吸引更多的国内外游客，促进旅游产业发展。

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【责任编辑：于尚艳】