我国对中亚交通基础设施投资发展、问题及应对策略

孙玉琴(教授) 姜 慧

习 近平主席在2013年访问中亚时提出了共同建设“丝绸之路经济带”的战略构想，这一构想的实施将使沿线各国经济联系更加紧密，合作更加深入，实现长期的互利共赢。其中，中亚各国位于丝绸之路经济带的枢纽地段，均为内陆国家，交通基础设施建设滞后，严重制约其对外经济联系及融入经济全球化的深度。而中国与中亚地缘相近，优势互补，长期以来保持着较为密切的经济联系。依托“一带一路”战略及中国强大的基础设施建设能力与丰裕的国际储备，中国企业扩大对中亚基础设施投资具有显著的优势和潜力。

本文拟对我国在中亚交通基础设施投资发展历程进行梳理，分析存在问题和潜力，进而提出一些有针对性的策略。

一、我国对中亚交通基础设施投资发展历程

我国与中亚的交往源远流长，古丝绸之路曾将双方紧密联系在一起。苏联解体后，中亚国家纷纷独立，我国与其包括交通设施领域在内的经济合作日趋紧密，迄今可分为四个阶段。

(一)睦邻友好时期 (1992—1995年)

该阶段我国与中亚建立了新的睦邻友好关系，双方开展互利合作，交通运输领域的投资与合作随即起步。从1992年到1995年，我国分别与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦三国签订了8项交通合作协定，如《中哈过境铁路协定》《关于利用连云港装卸和运输哈萨斯坦过境货物的协定》《中华人民共和国政府和乌兹别克斯坦供各国政府民用航空协定》等。

该阶段双方的交通合作主要局限于国家层面。通过签订合作协定解决边境交通基础设施衔接和过境运输等边境联通问题，尚未涉及我国对中亚交通基础设施建设的投资合作。其中，我国与哈萨克斯坦的交通层面合作协议较多、起步最早。

此外，中亚独立后，中国在沿边开放战略下增开了一批通往中亚各国的口岸，如霍尔果斯、巴克图、阿拉山口、吐尔尕特等，口岸的开放使中亚货物可经此进入中国市场。下面以阿拉山口为例说明中国与中亚间口岸的发展情况。

由图1可见，由于阿拉山口的开设，从中国出发的货物可以在短时间、低成本的情况下直接进入哈萨克斯坦。阿拉山口的货运量在2012年达到2706万吨，是 2001年的5倍多，而且2010—2012年连续三年货运量超过了百亿。

除铁路和公路口岸外，我国还为中亚开辟了许多对外贸易通道和出海口。其中，连云港就是连接哈萨克斯坦与中国和其余国家的“绿色通道”。

图2显示，连云港在10年间过境集装箱量增长了近4倍，更在2011年突破10万标箱。连云港是国内海陆物流的重要节点，也是哈萨克斯坦与日韩、东南亚国家进行货物转运的桥头堡。连云港先后开通了至阿拉木图国际集装箱等多趟班列，每年承运50%以上的过境集装箱到中亚地区，是“一带一路”东西双向开放的重要载体。

(二)稳定提高时期 (1996—2000年)

20世纪90年代后期，我国经济加速发展，对石油等能源类产品的需求大幅上升，同时鉴于我国区域经济发展差距过大，迫切需要推进西部经济发展。中亚各国一方面石油储量丰富，另一方面与我国西北边疆毗邻，因而为双边经济合作的加强提供了契机。

这时期投资主要目的地是哈萨克斯坦。与上个阶段不同的是，我国与土库曼斯坦和塔吉克斯坦开始了交通领域合作，分别于1988年和1999年签订了《中华人民共和国政府和土库曼斯坦政府民用航空运输协定》与《中华人民共和国政府和塔吉克斯坦共和国政府汽车运输协定》。

图1 2001—2012年阿拉山口口岸 (铁路)过货量

图2 2005—2014年连云港过境集装箱运量

投资主体仍以国家合作为主，但开始出现了企业投资。1997年，我国石油天然气公司收购了哈萨克斯坦“阿克纠宾斯克”石油天然气公司。自此，我国企业对中亚直接投资才有了实质性进展，改变了在中亚没有大型投资项目的历史。其中，新疆籍企业数量最多。

投资规模比前期有所增长:到1999年，中国在乌兹别克斯坦注册 139家企业，注册资金合计1600万美元，在吉尔吉斯斯坦注册合资企业384家。由于当时缺乏对外投资的统计，所以无法得到中国在中亚投资的准确数字，但经估算投资额约达到8亿～10亿美元。虽然总体投资规模有所增长，但投资仍主要集中在商贸和生产领域，交通基础设施建设投资较少，投资方式也主要是政府投资。

(三)全面提升阶段 (2001—2012年)

2001年，中、俄、哈、塔、吉、乌宣布成立上海合作组织，标志着中国与中亚合作进入具有里程碑意义的时刻。

经过近10年的探索之后，中国形成了明确的“中亚战略”:在上海合作组织框架下，同中亚发展在政治、经济、军事、安全、能源、交通等领域的合作，促进共同繁荣。同时随着我国“引进来”和“走出去”战略、向西开放新格局的实施，中国与中亚的关系更加紧密。

企业投资是这个时期对中亚交通运输投资的一大亮点，投资主体更多元化。

从表1可知，该时期是中国企业向中亚交通基础设施投资的“高频时期”。投资企业不再“小试牛刀”，而是“大刀阔斧”地进行实质性的经济合作。企业性质主要为国企或者大型的股份公司，私企的个数有限，这些企业多来自经济发达的一线城市，如北京、广东等。许多企业看到了中亚交通基础设施的巨大缺口和发展潜力，在两个以上中亚国家展开了交通领域的直接投资，如对四国都有航空运输投资的南方航空公司，对两国都有工程承包项目投资的中国路桥工程有限公司。虽然有的企业主要集中在某一国，但其经营业务已通过各种渠道进入了其他中亚国家。

由于缺乏中国对中亚交通运输业投资的直接数据统计，所以笔者根据中国对亚洲交通运输业的投资和对中亚的投资情况对我国投资中亚交通基础设施的流量进行了估算，结果如图3所示。从图3中我们看到，我国对中亚交通基础设施的投资存在不稳定性，波动较大，但总体依然呈上升趋势。数量上2012年的交通运输业投资额是2006年的近40倍，增速迅猛，说明我国在这期间投资规模有了很大的扩张，但我国对中亚交通运输的投资占我国对中亚总投资的比例明显较少，有待提升。估算虽存在一定误差，但是相信这个时期中国对中亚交通运输业基础设施的投入规模确实达到了前所未有的水平。

表1 中亚交通运输行业的主要中资企业概况

图3 2006—2012年中国对中亚交通运输业投资流量估算

由于交通基础设施建设具有一定的特殊性和风险，所以投资方式以工程承包为主，绿地投资为辅，虽也有跨国并购等其他方式，但并不是主要途径。相信随着中亚投资环境的改善，投资方式会更多元化。

(四)高速飞跃阶段 (2013年至今)

2013年，习近平主席在哈萨克斯坦提出了共建“丝绸之路经济带”的倡议。“一带一路”战略使得中国与中亚的基础设施投资得到了量变到质变的发展，吹响了丝绸之路沿线省区“向西开放”的号角。双方在交通基础设施、贸易与投资、能源合作、区域一体化等方面迎来了共创共享的新时代。

总体来看，我国对中亚的交通基础设施投资在这两年发展是比较迅速的。对哈萨克斯坦的投资仍占最多比重，其余四国也有了一定增长;投资主体逐步多元化，但国有企业和大型股份有限公司仍占多数，这与基础设施建设投入大、风险高、回报慢不无关系;投资方式仍沿袭了前期的工程承包为主的形式。

二、我国对中亚交通基础设施投资发展中存在的问题

(一)中亚对中国投资政策存在“两面性”

中亚“有所保留”的态度是我国对中亚交通基础设施投资的主要问题之一。

一方面，中亚确实需要借助中方投资来发展本国落后的交通基础设施。另一方面，中亚内部存在不同的一体化组织，世界大国实力错综复杂，相互制衡，中亚想在夹缝中生存就不得不保持中立态度;中亚国家担心中国投资过多会影响到本国相关产业的长期发展;更有一些国家散布“资源掠夺”“中国威胁论”等言论来混淆中亚对中国的判断。这些都造成中亚国家内部对中国投资的不一致态度，加大了我国在中亚投资的难度。

虽然中亚各国减免部分投资税收，出台了优惠政策，但从表2的资料仍可以看出，中亚对于外资进入有着诸多限制，使得中国在中亚投资不确定性风险增加。

(二)投资区域结构不平衡，投资主体、模式较为单一

投资区域“一边倒”、投资主体“集中”、投资模式“单调”是我国对中亚交通基础设施投资的明显问题。

哈萨克斯坦吸引中国投资一直稳居五国之首，其次是塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦，而中国在乌兹别克斯坦与土库曼斯坦的投资份额之和不足塔吉克斯坦一国的份额，更在某些年份出现了撤资的现象。

投资主体方面，仍是国有企业和大型股份有限公司为主，中小企业和民营资本占比较少。投资企业也多是来自经济较发达的一线城市和新疆地区，而西部、东部区域的企业对中亚的投资寥寥。

从图4可以看到，交通运输业以绝对的优势成为对外工程承包占有比例最多的行业。交通运输业的承包项目主要集中在亚洲和非洲，2013年，亚洲占对外承包工程新签合同额的41%，比例接近一半。同年，哈萨克斯坦成为亚洲范围内继中国香港、新加坡、印度尼西亚之后吸引中国投资排名第四位的国家(地区)，而哈萨克斯坦一直都是中亚吸引中国直接投资的最多国家。通过以上分析可推算对中亚交通运输投资方式主要以工程承包为主，模式较为单一。

(三)东道国投资环境欠佳造成投资风险上升

中亚五国政治冲突不断，民族纠纷频发，腐败盛行，是我国对中亚交通基础设施投资的显著制约。

虽然中亚的司法体系和法律法规建设不断健全，但党派斗争、民族宗教冲突、恐怖主义活动等问题仍然存在。例如，2010年吉尔吉斯斯坦南部民族矛盾引起动乱;2013年，乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦曾发生交火事件;2013年，吉尔吉斯斯坦发生村民封堵矿区道路、切断矿区供电事件，造成直接经济损失323.3万美元;2014年，塔吉克斯坦与吉尔吉斯斯坦发生军事交火。同时，中亚国家市场经济意识较差，腐败盛行，审批程序较为复杂。许多中方企业反映在中亚投资需要交纳各种名目费用，有时不得不向官员行贿。不仅如此，中亚更是阿富汗毒品运往其他国家的要道，根据联合国毒品和犯罪问题办事处(UNODC)报道，2008年25%的阿富汗海洛因流向中亚地区，而毒品犯罪更加滋长了中亚的腐败问题。在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，毒品已经成为“国家化的犯罪”，种种问题都加大了中国在中亚投资的风险。

表2 中亚各国投资限制措施

图4 2013年中国对外承包工程新签合同额的行业分布

表3 2012年中亚五国清廉指数排名

没有稳定的环境，经济活动就没有办法得到保障。从表3的清廉指数排名可以看出，在全球174个国家之中，中亚五国均排名靠后，其中，乌兹别克斯坦和土库曼斯坦并列倒数第三名，政府透明度最高的哈萨克斯坦也只排在了第133位。腐败盛行破坏了中亚各国的投资环境。

(四)交通设施技术标准不统一，导致投资成本上升

技术标准差异是我国对中亚交通基础设施投资急需克服的重要“障碍”。

中国与中亚五国之间交通基础设施及运输工具技术标准不同，若想统一起来实施，技术难度较大、成本高。例如，中亚国家的铁轨距离是 11520毫米，中国铁轨是11435毫米，双方铁路建设接轨过程中，不仅技术统一难以达到，更会延长工期，增加成本与风险。又如，中国与中亚在公路方面技术标准不同，如运输标志、标线等都有较大差别。各成员国对厢式货车长度及车辆最大轴负载的限制标准也不一致。技术标准的不统一，构成了双方运输基础设施合作的主要技术型障碍。

(五)双方交通领域对话机制不完善，运输协议落实性差，摩擦经常发生

缺乏良性的沟通对话体制是我国对中亚交通基础设施投资需要改进的环节之一。

中国与中亚虽然在近几年往来密切，但是由于对话交流体制机制不是很完善，很多时候都是出了问题才去解决，出现问题后更是各执一词，没有建立起预防机制，造成了双方在交通运输投资方面还是存在不少分歧。例如，双方对于进入对方国家的工作车辆许可证的发放不及时;车辆费用收取有重叠;过境通关的制度变更频繁，通关效率低下等。这都造成了我国进入中亚进行投资时的不便利。

三、我国对中亚交通基础设施投资的优势与潜力

中亚主要交通基础设施单一，很多运输方式发展不足甚至短缺，这成为制约中亚经济发展转型的重要障碍之一。在现有基础上，完善主要交通方式的基础设施，加快其他运输方式的建设，形成支撑本国经济运行的交通网是中亚长期的诉求。而中国强大的交通基础设施生产能力、优惠政策扶持等优势恰好为双方此领域的投资合作找到了契合点。

(一)中亚国家对完善交通基础设施的现实需求

中亚陈旧的交通基础设施影响了与世界的联通，联通能力差造成经济封闭，许多国家的投资者与商贸活动都不愿意选择中亚为合作对象。中亚越来越强烈意识到“要想富，先修路”的道理，对于交通设施建设的重视程度达到了空前的高度。公路运输是中亚五国最主要的运输方式，基本承担了各国的主要货运和客运量。其次是铁路运输和航空运输，水运发展较慢。

从表4中我们可以对中亚现阶段交通基础设施情况有大概的了解。制约中亚发展的主要运输方式是水运和铁路运输，而我国在铁路建设方面的绝对优势正好可以弥补中亚的不足。由于地理位置的限制，中亚的水运多是内河运输，港口少，有的国家甚至没有水路运输，即使是中亚经济最发达的哈萨克斯坦，也只有3个港口。港口建设和铁路运输成了制约中亚交通基础设施建设的“短板”。如果我国能在这两个领域打开缺口，让他们成为其他交通运输方式有益的补充，那么我国投资对中亚交通基础设施建设的重要性将是不言而喻的。

表4 中亚五国交通基础设施概况

图5 2009—2013年中亚五国与中国经济增长率

从图5可以看出，我国的高速经济增长与中亚五国形成鲜明反差，除哈萨克斯坦外，其余中亚国家在2009—2013年的经济增长一直都徘徊不前，尤其是乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦。从表4可以知道，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的交通基础设施分别是五国之中的两个极端。从经济增长和交通状况的对照可以看出交通基础设施与经济的发展是有必然联系的。因此，中亚想要尽早实现经济转型，交通的改变是首要问题。

(二)我国企业拥有海外交通基础设施投资的技术优势及竞争力

我国企业拥有交通基础设施领域建设的先进技术和海外工程承包的竞争力。

中国是世界上高速铁路发展最快、在建规模最大、运营里程最长、运营速度最高、产品性价比最优的国家。中国的高铁可以适用于不同的气候、不同的地形:既有经过－40度高寒地带的哈大高铁，也有穿越台风频发环境的海南环岛高铁;既有经过“大风区”和戈壁沙漠的兰新高铁，也有被称为“超级高速地铁”的“贵广高铁”。种种现象表明，中国高铁具备了“走出去”的能力。高铁的成功对公路、航空、船舶制造都有了很大的启发。

我国企业的海外工程承包规模和竞争力也在上升。我国现阶段国际工程承包业务量相当于前20年的业务总和，整体规模每年在以30%的速度增长。

工程承包是现阶段我国投资中亚交通基础设施领域的主要方式，说明我国企业已经具备了对中亚交通行业投资的硬性标准。

我国企业具有交通基础设施建造技术优势。技术是基础设施建设的重要因素。从前面的分析可以知道，我国与中亚在交通技术领域等标准的不统一造成了合作上的障碍。不仅如此，像哈萨克斯坦这样的大国，他们自身经济实力较强，对于交通基础设施建设技术的渴望大于对资金的需求。

早在2009年，我国就已经掌握了相关铁路交通的核心技术。我国在高铁领域不断自主创新，掌握了集设计施工、装备制造、车辆控制、系统集成、运营管理于一体的成套技术。短时间内，我国高铁从无到有，再到领跑世界，充分说明我国铁路技术自主创新的技术自信。我国在航天技术的成绩也是有目共睹:载人航天、探月工程、北斗卫星导航、载人空间站等一切说明了我国已经具备了引领航天技术发展的自主创新能力，更具备了航天国际竞争力。所有成就充分表明我国在交通基础设施技术上的成熟，达到了对外技术合作的硬性指标。

(三)政府的政策支持

一方面，“走出去”“亚投行”“一带一路”等诸多战略的实施构成我国对中亚交通基础设施投资的政策支持。

2015年国务院发表意见，鼓励金融机构“走出去”，加快金融的海外布局，完善金融政策，提高为对外投资企业在境外的金融支持。此外，2015年由中国发起的致力于为亚洲国家基础设施建设提供融资的亚洲基础设施投资银行成立，一定程度上缓解了中亚国家交通设施建设投资的资金压力。与此同时，我国“一带一路”战略的实施使中亚国家看到了发展契机，中亚国家可以借助这个机会通过改善基础设施建设达到发展本国经济的目的。

综上所述，我国在很多方面都已经具备了对中亚交通基础设施建设进行投资的条件。而中亚方面也积极表示欢迎世界各国对中亚进行投资建设，尤其是交通领域的投资。

另一方面，中亚政府采取优惠政策吸引外资投入交通基础设施建设。中亚五国政府逐渐认识到基础设施建设的重要性，采取了一系列吸引外资的优惠措施。

表5 中亚五国对外国投资的优惠政策

从表5中看出，中亚国家对于外资在税收、手续办理、国民待遇方面都有不同的放宽，甚至有的国家专门设立针对中国投资排他性的优惠政策。可见中亚对于吸引中国投资的重视。

无论是从中方还是中亚五国的角度，双方都有着对交通基础设施“走出去”和“引进来”的需求与渴望。双方将来的合作如果能以寻求共同利益为出发点，相信两者不仅会是长期的合作伙伴，而且会激发新的投资潜力点。

四、对策建议

(一)以“一带一路”战略为依托，平衡各方利益，实现互利共赢

从合作共赢的角度出发，找到双方的利益交汇点，是我国与中亚进行交通基础设施投资的前提。中亚复杂的内外环境使得对其经济活动提供一个更加宽松的环境才能保证投资长期进行。而“一带一路”的提出就是寻求一种包容的经济合作模式，是一个更开放的平台。在“一带一路”建设中，中国坚持奉行“共商、共建、共享”原则，坚持平等协商，充分尊重各国的自主发展意愿，注重各国发展相互衔接。

因此，我们应依托“一带一路”建设，平衡我国与中亚五国的经济政治利益，让中亚感受到我方的诚意和尊重，打消顾虑，积极推进我国与中亚在交通基础设施方面的深入全面合作，助力中亚国家基础设施的完善与经济的发展转型。

(二)借助亚投行的支持，加快我国企业“大规模走出去”的步伐

加快我国企业“走出去”是优化我国对中亚交通基础设施投资结构不平衡的有效途径。我国在中亚的投资理念应更加全面，民间资本对外投资的作用也应被放大，使具备一定优势的品牌中国企业积极走出去，充分发挥我国企业“走出去”在基础设施建设领域的比较优势，积极争取东道国的优惠政策，推动“走出去”战略可持续发展。与此同时，亚投行的成立也缓解了基础设施建设中企业投资风险大、融资困难的压力，借助于亚投行和“丝路基金”的支持，可以启动一批具有重要影响力的合作项目，推动交通、能源、服务、通讯类行业“走出去”以实现互联互通，构建覆盖中亚的基础设施网络。

如此一来，便可以逐渐克服我国在中亚投资主体单一、投资模式单调、投资区域过于集中等缺陷，更加多元、全面地实现我国与中亚的携手前行。

(三)构建国家海外投资促进机构，保障中方利益，降低投资风险

投资促进机构会成为我国企业中亚投资的“保护伞”，可以降低我方投资风险。2013年全国商务工作会议上，商务部提出要“加强投资促进机构建设，完善境外投资促进网络”。在中亚，中方没有正式登记的中资企业协会、同乡会和部族协会等。如果中国企业在当地从事经济活动中出现不可抗力或纠纷事件，除了寻求当地政府和中国驻当地大使馆帮助之外，更多是靠自己的能力解决，不仅可能遭受巨大的经济损失，而且对外投资的积极性也可能被严重打击。特别是部分中国企业对外投资能力不足、对东道国国内环境把握不足、对项目市场风险预测和行业风险管理缺乏宏观认识，使得问题雪上加霜。海外投资促进机构可以担负中国企业与海外市场融合的职责，为对外投资的中资企业提供法律等各项服务。

为了更好地开展中亚的投资合作，降低来自东道国投资环境的风险，中国有必要在中亚各国建立投资促进机构，为中方投资活动提供服务，也为中国驻外商务工作提供协助。

(四)充分利用上海合作组织等多边机制，推动反恐方面的合作

积极参与维护和平安全事务，打造我国对中亚交通基础设施投资的良好外部环境。上海合作组织是中国首发的地区合作组织，很大程度上推进了中国与周边国家的经济合作。中亚恐怖主义、极端主义等活动日益猖獗，严重威胁到了各国的安全与对外合作。我国与中亚的活动往来正处在上升期，更需要一个稳定的外部环境作保障。为了降低外来风险，我国政府应及时与中亚进行沟通;利用上海合作组织框架平台，强化共同的安全意识，抵制恐怖主义活动，努力形成不可触碰的安全“高压网”。

(五)统一交通基础设施建设的技术标准，降低投资成本

统一交通基础设施建设标准是改善我国与中亚交通基础设施技术难以直接“套用”的最优途径。在众多技术问题中，铁路技术标准统一是重中之重。我们要结合新道路建设，逐步推动准轨与宽轨的不同区域融合。中亚北部地区是以宽轨为主，而南部是以准轨为主。从长远着想，尤其对于将要新建的铁路，考虑到东西两端的情况，推荐在中亚采用准轨技术标准，并在今后逐步调整技术水平向着统一装备、统一标准、统一工艺发展，研发并采用统一的建造技术，为中亚与中国现行标准不一致、不协调找到突破口。同时，对公路运输监管标准不统一等技术问题，可以通过双方沟通协商签订有针对性的解决协议来解决现实问题。

(六)进行沟通合作机制体制创新，确保对话通畅

建立更加紧密的合作机制，更好地保障我国对中亚交通领域的投资。双方应在“一带一路”背景下加强良性沟通，及时解决分歧，进行合作机制的创新，建立预警机制，使合作更有效率;有针对性地修改并及时更新相关协议，建议在各国成立类似交通合作委员会等专门机构来关注协议的落实与执行。

(七)加强交通基础设施技术交流，挖掘新的投资点

放大技术的外溢性是挖掘我国对中亚交通基础设施投资潜力的有效手段之一。

交通基础设施的建造技术有着非常强的外部性和乘数效应。我国在今后的投资过程中，不仅要加大对中亚交通基础设施建设的投资额，更可以注重技术的输出、科技人员的交流、人员培训和人才培养，通过“授人以渔”来拓宽双方的投资新方向，为两国其他领域基础设施合作打下良好基础。

五、结束语

丝绸之路经济带战略的实施，为中国和中亚及沿线国家带来了新的发展机遇。在互利互赢的基础上，中亚各国投资环境将逐步得以改善，中国在中亚的投资领域势必日益拓展，投资优势得以发挥，双方在交通基础设施领域会有更深入、更全方位的合作。这不仅能推动中国与中亚经济的快速发展，更符合中国和中亚人民对经济发展、改善生活质量的期望。