中央不救助原则下地方政府债务管理的思考

●温来成 仇赏月王 鼎

2014年，是我国地方政府债务管理的转折之年。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过《预算法》修正案，允许省级政府在规定条件下发行地方债券，这对规范地方政府债务融资具有里程碑式意义。9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），全面部署加强地方政府性债务管理。《意见》规定，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，且中央政府实行不救助原则。而目前地方债务存量也已达到较大规模，据中金公司测算，截至2014年末，我国地方政府性债务规模约在21 万亿-22 万亿之间，相比审计署此前发布的截至2013年6月底的数据增长约20%。根据财政部要求，各地区地方政府投融资平台公司剥离政府融资功能后，要对其债务在2015年1月5日前进行甄别上报，严格区分政府债务和企业债务，实行不同管理方法。因此，我国地方政府债务管理迈入了新阶段，需要对其重新审视和思考。其中，中央不救助原则，是促进地方政府规范管理的强大动力，本文就此问题开展分析。

一、加强全口径预算管理，配合中期预算，严控地方政府债务增长

在中央不救助原则下，各级地方政府政府需要加强全口径预算，将全部政府债务都纳入预算管理，严格控制债务规模增长，防范财政风险。财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，地方政府存量债务要根据收益、计划偿债来源的不同分为一般债务和专项债务，在2015年1月5日之前上交财政部审核后，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。对政府与社会资本合作（PPP）项目中的财政补贴等支出，按性质也要纳入相应政府预算管理。对于地方政府担保债务、负有一定救助责任的债务等隐性债务，也要在政府财政预决算报告、政府财务报告中进行专门说明，阐明债务总量和结构，以及资金的使用情况，接受财政、人大以及社会公众的监督，从根上解决地方政府债务在预算外“黑账”运行、规模失控的状况，实现地方政府举债融资规范化、制度化，法制化。

同时，我国从2015年开始编制3年期的中期预算规划，也有利于在新形势下加强地方政府债务管理，防范财政风险。通过中期预算规划，地方政府在一个较长时间内统筹安排债务资金的举借、使用和还本付息，与年度预算相配合，采用债务结构调整等手段，平衡各年度的债务支出，防止出现明显偿债高峰期，或者出现政府债务违约现象，及时化解财政债务风险，维护政府信誉，促进地方经济社会稳定、可持续协调发展。

二、完善地方政府债务预警体系，防范财政风险

在中央不救助的原则下，各级地方政府还需进一步建立健全本级财政债务风险预警体系，以防范和及时化解财政风险，维护地方经济社会稳进，实现可持续发展。只有各级地方政府通过债务预警、调控，有效管控本级财政风险，在没有中央财政救助的情况下，才能有效防控整个地方政府系统性的债务风险。地方政府债务预警体系的建立和完善，需要根据本地区经济社会状况，参考国内外地方政府债务管理经验，科学设置债务负担率、债务率、偿债率、债务依存度等风险预警指标及其临界值，定期对本地区债务风险状况进行评估。并根据评估结果，对债务风险较高的地方政府进行风险预警，被风险预警的地区，可由本级人大或审计部门宣布财政进入紧急状态。一旦地方政府进入债务风险预警阶段后，就应采取应急措施，从控制债务规模增长和调整债务结构两方面，对现有债务进行清理。同时，重新调整当年预算，增加税收、行政规费等政府财政收入，压缩一般性财政支出，必要时可采取冻结工资福利支出、出售政府资产等手段，保证债务还本付息支出、维护政府信誉，有效控制和防范政府债务风险蔓延。

在国务院明确中央对地方债务实行不救助原则后，山东、四川、甘肃等地政府陆续宣布，省级政府对市县政府债务也实行不救助原则。地方各级政府实行有效的债务预警体系，分级管控本级政府债务风险，才能在上级政府财政不救助的情况下，依靠自身的调控能力，优化收支结构，统筹债务还本付息，促进地方经济社会发展，防范和化解财政风险。

三、创新债务资金使用绩效评价制度，促进地方经济社会发展

尽管我国经济总量已居世界第二位，但人均收入等经济社会发展指标表明，中国仍属发展中国家，发展仍然是第一要务。地方政府举借债务的目的，是为了促进本地区经济社会发展，造福于人民。且相对于税收等范畴而言，债务融资具有成本高、风险大等特征。因此，提高地方政府债务资金的使用绩效，具有十分重要的意义。在其他条件不变的情况下，债务资金使用效益提高，可以创造更多的税源，以偿还债务本息。即债务使用的绩效，体现了地方政府未来的整体偿债能力，直接影响其未来偿债的确定性程度，是影响地方政府性债务风险的一个重要因素。对地方政府债务资金的使用进行系统的绩效评价，是完善我国地方政府债务管理、有效控制和化解地方政府债务风险的技术保证。从我国经济发展的实际情况分析，目前快速推进的新型城镇化建设，是地方政府举债融资的重要动力之一。据统计，60%以上的债务资金用于城镇基础设施建设。这就要严格债务资金管理，提高资金使用绩效，债务资金不得用于政府行政经费支出，也不得用于“形象工程”、“豆腐渣工程”。

为了保障债务资金使用绩效，需要在目前一般财政支出绩效评价制度的基础上，进行制度创新，建立专门的债务资金绩效评价制度。具体而言，包括一般债务资金绩效评价制度和专项债务资金绩效评价制度。一般债务资金绩效评价制度，是指对地方政府发行的一般责任债券资金使用绩效的评价制度，其特点是发行债券时没有和具体建设项目相对应，而是由地方政府纳入公共财政预算统筹使用，其还本付息由税收等政府正常收入偿还。专项债务资金绩效评价制度，是指对地方政府发行项目债券资金使用绩效的评价制度，其特点是债券发行时有对应的建设项目，要求用项目收益偿还债务本息。通过债务资金绩效评价制度的建立和实施，推动地方政府债务资金举借、使用、偿还管理相统一，不断提高债务资金使用绩效，防范和化解财政风险，促进地方经济社会发展。

四、建立地方财政破产制度，完善责任追究机制

由于受传统行政管理和财政制度影响，我国普遍存在地方财政不会破产的观念,此类观念导致了有些地方政府官员不怕债务规模扩大、债权人对于政府债务没有警惕性的现象，这也是有些地方政府肆意扩大债务规模的重要原因之一。但在中央对地方债务实行不救助原则，以及省级政府对市县政府债务不救助的情况下，建立我国特色的地方财政破产制度，已是顺理成章的事。

地方政府举借债务，是市场经济条件正常的信用经济活动。政府发行债券，也不能保证100%不违约，只是和企业债券相比，违约率较低而已。地方财政债务违约严重时，有些国家实行破产制度。即政府破产制度作为一种威慑力，被这些国家视为防范地方政府过度举债的必要措施，以及化解地方政府债务危机的最后手段。从美国来看，美国地方政府破产制度实际上是一种“债务重组、破产保护”的制度，允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保全破产地方政府资产的基础上，制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终使地方政府度过危机，政府财政得以重生。这种性质的地方政府破产，实质是财政的破产,而非地方政府职能的破产，是政府债务重组而非清算关门。需要指出的是，尽管美国地方政府破产制度偏重于保护地方政府，然而它并非为政府逃债而设。事实上，地方政府破产制度强化了两个基本功能：一是强迫地方政府对债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对公共服务和行政管理进行改革；二是使得地方政府债权人的合法权益获得一种明确的法律保护，在法律制度框架下解决债务问题。而这两点正是易在地方政府债务管理中被忽略的。因此，在中央不救助原则下，破产机制在一定意义上起到了强制让政府承担责任、走出恶性循环的作用，并在很大程度上促使地方政府保持危机意识和责任意识。

除借鉴国际上地方政府破产制度的经验外，我国建立破产制度还需要注意以下几个关键问题：一是地方政府要本着对债权人负责的态度，在维持公共服务的同时要保护债权人权利。二是建立地方财政破产的司法制度和程序。三是明确地方财政破产的标准、条件。四是建立地方财政进入破产程序后，公共服务、债权保护、债务重组、资产处置等具体管理制度。五是完善破产责任追究机制。要追究对地方财政破产承担责任的党政官员，依法给予党纪、政纪处分，有违法行为的要追究其刑事责任。

总之，建立完善的债务预算管理、债务预警体系、债务资金使用绩效评价，以及财政破产等制度，进一步规范地方政府债务管理机制，防范和化解财政风险，是中央不救助原则下地方债务管理制度的重点，也是全面深化财税体制改革的重要内容。■