金融支持农村土地流转的困境及对策研究

周 科

（重庆三峡学院财经学院，重庆万州 404100）

金融支持农村土地流转的困境及对策研究

周 科

（重庆三峡学院财经学院，重庆万州 404100）

金融作为现代经济的核心，在支持农村土地流转方面起着十分重要的作用。但在实际运行中，金融支持农村土地流转还存在着融资担保的法律障碍，抵押物处置难，社会性土地流转中介缺失和流转纠纷增多，财政与金融协调机制不完善及农村金融体系和金融产品自身缺陷等问题。应通过修订相关法律法规、搭建土地流转交易平台、构建财政与农村金融的良性互动机制、加快农村金融体系改革和创新金融产品来消除金融支持农村土地流转的障碍。

农村金融；金融支持；土地流转；困境；对策

加快构建新型农业经营体系，建设现代农业，农村土地规模经营是前提，而农村土地的自由流转是必由之路。金融是现代经济的核心，农村土地流转速度与资金的流动与配置情况密切相关，农村土地流转离不开金融的支持与保障。随着我国农村土地流转规模不断扩大和市场化程度的日益提高，金融在支持农村土地流转方面的障碍日益突出，严重地阻碍了金融在农村土地资源优化配置中功能的发挥。

一、金融发展与农村土地流转的相互关系

（一）农村金融效率与土地流转密切相关

金融部门是资金流动的核心部门，也是现代农村土地流转的纽带，农村土地流转中的资金需要通过金融部门进行配置，其效率的高低直接影响到农村土地流转资金配置效率的高低。因此，在农村土地流转的过程中，农村金融中介和金融市场能否顺利地将农村资金从盈余部门向赤字部门转移，其转移资金的效率和数量很大程度上决定着农村土地流转速度的快慢、流转效率的高低和流转规模的大小。

（二）农村金融发展将促进农村土地产权制度改革

随着农村金融的发展，资本的社会化程度会不断提高，农村外源融资的交易成本进一步降低，将极大地改善农村现有生产单位资本不足、缺乏流动资金的局面，农村融资机制将与农户收入分配结构、储蓄结构、投资结构更加匹配，这将增加农户对土地资本的投入能力，土地规模化经营进一步扩大，进而推动农村土地产权制度的改革。

（三）农村土地流转促进农村金融发展

农村土地流转与农村金融发展互为条件，相互补充。农村土地流转离不开金融支持，在金融的有力支撑下，农村土地流转将更加有序和高效，而土地有序流转是实现农业规模化、产业化经营的必由之路。通过农村土地流转，增强农业的市场竞争能力，进一步壮大农村经济，从根本上解决农民致富发展能力不足的问题，从而使农村金融发展得到更好的经济支撑。随着农民收入的提高和土地经营规模的扩大，农户生产性融资需求规模随之扩大，金融服务需求更加多元化，催生对农村衍生性金融服务的需求，将产生更多满足“三农”需要的新型金融机构和金融产品，拓宽农村金融发展道路，进一步搞活农村金融，促进农村金融发展。

二、金融支持农村土地流转的主要障碍

（一）土地流转融资担保存在法律障碍，贷款抵押品变现难

2014年中央1号文件提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”但《担保法》第37条第二款和《物权法》第183条第二款均规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”。目前土地承包经营权可否抵押尚未在法律上得到明确规定。土地使用权及其房屋、土地承包经营权不能成为担保物，加之房屋、林地、农地等不动产登记则由多个政府部门分别负责确权登记，带来土地确权登记管理的混乱，造成土地流转使用权和经营权抵押贷款业务缺乏法律保障，金融机构难以掌控贷款风险，制约贷款发放。

另外，现行法律规定土地承包经营权流转不得改变土地的集体所有性质，必须保证其农业生产用途不变，保证农民土地承包权益不受损害。加之缺乏专门的价值评估机构对农民的承包经营权进行价值评估，农民的承包经营权无法作价，也就无法实现交易，导致其理论上存在的担保和抵押功能无法充分实现，进而导致农民融资困难。在动产质押方面，实践证明也难以解决农村融资担保问题，因农业生产周期较长且受气候、市场价格波动等偶发因素的影响较大，农业生产面临很强的不确定性，农业生产价值难以准确衡量，使金融机构因质押的债权变现难度极大而不愿对土地流转贷款。

（二）土地流转中介组织缺失，流转纠纷增多

受制于自身条件，大部分农民无法对其土地使用权价值进行合理评估，也无法签订科学合理的流转合同，因此需要借助相关的中介机构来完成以上工作。目前农村土地流转缺乏固定的交易场所，参与土地流转的非官方中介机构缺乏，土地流转仅仅依靠镇乡、街道组织的农村土地流转服务中心来服务。服务中心受人员和机构的限制，无法在村一级设立相应机构，对土地流转供需信息掌握有限，其土地流转中介作用无法充分发挥，致使土地供求双方消息受阻。社会性土地流转中介组织的缺失，导致农村金融机构在发放土地流转贷款时的交易成本非常高，在一定程度上阻碍了金融机构的放贷。

随着农村土地流转的增加，土地流转纠纷越来越多，增大土地流入业主风险，形成不良贷款的概率增大，阻碍金融机构放贷。土地流转纠纷不断增加的原因主要有两点：一是流转缺乏规范。土地流转主要是自发性流转，多是口头协定或不规范流转合同，合同签订缺少政府的有效引导和法律援助，加大土地流转纠纷产生的风险。二是中途毁约。土地流转期限一般较长，在流转后国家加大对“三农”的投入，惠农政策不断出台，使农民从事农业生产的收益不断提高，部分农民为获取更高的收益，要求提前收回流转的土地，引起土地流转纷争。

（三）金融与财政的协调机制不完善

1．财政支农资金多头管理，用途单一，无法与信贷资金协调。财政支农资金总量不断加大，但投向农村的渠道过于分散，导致每个渠道的资金数量不足，无法产生带动和引领作用。加之财政资金用途管制严格，限定于扶贫、基础设施等各种专项投入方面，无法统筹使用，造成财政资金与信贷资金各行其是，政策兼容、资金互动方面协调配合不够，因而无法支持金融机构农村土地流转贷款。

2．现行财政贴息制度存在严重缺陷，缺乏对金融机构的补贴和引导。财政对贷款利息的补贴是建立在涉农企业或农户获得贷款的基础之上的，而绝大多数农户无法获得贷款，贷款贴息政策无法落实。另外，财政缺乏对农村金融机构等贷款供应方放贷的激励措施，也没有专门就金融机构土地流转贷款建立利息补贴机制和不良贷款分担机制。对金融机构贷款的扶持和引导不足，导致财政支农资金对农村金融机构投入资金的缺乏。

3．财政补贴不足，农业保险缺位。依靠政府给予一定补贴的政策性农业保险减少了自然灾害对农业的影响，稳定了农民收入。但总体看，由于政策性农业保险起步晚，财政补贴不足，覆盖面小，对农业生产的保障能力极其有限，同时由于保费收入少，保险公司积极性也不高，导致农业保险处于“供需双冷”的尴尬局面。农业保险发展滞后使农业生产风险无法分摊，金融机构对土地流转放贷的风险也无法预知和控制，回收贷款的不确定性增加，阻碍金融机构对土地流转贷款。

（四）农村金融体系和金融产品自身的缺陷

表面上，我国农村有政策性、商业性和合作性金融组织，金融体系比较健全，但实际上，随着我国金融体系改革的深入，大型商业银行基本撤出了农村，政策性金融一般不直接与农户发生业务关系，合作性金融组织成为农村最主要的金融组织，而近年的改制也让其完成了金融业务的“非农化”，导致农村一直处于资金净流出状态，对土地流转贷款支持不足。在信贷产品方面，农村金融机构针对农村的业务是以传统的“存、贷、汇”为主，农业贷款品种主要是农户小额信用贷款，而联保贷款可以看作是信用贷款的衍生品种，其实质是“人保”，在额度、期限、规模、模式等方面都难以满足土地流转的资金需求。金融体系和金融产品的不足极大地阻碍了金融对农村土地流转的支持。

三、对 策

（一）完善农村融资担保和抵押物处置的法律制度

1．对相关法律法规进行修订。对《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律法规中阻碍土地承包（流转）经营权抵押的规定进行修订，消除法律障碍，扩大农村贷款抵押物范围。如允许业主用经济林木、农业生产和管理用房以及保险受偿权作为抵押品贷款。可以先对《农村土地承包经营法》进行修改，单独用一章来规定土地承包经营权的流转问题，系统、明确地规定土地承包经营权流转的基本原则、条件、范围、方式、程序、中介服务、利益分配、监督管理等重要问题。

2．完善农村土地价值评估、不动产登记和土地抵押等制度。将土地和其它不动产登记有机结合起来，建立健全以土地为核心的不动产统一登记制度，提高不动产登记的法律地位。按照市场需要建立具有可操作性的农村土地评估体系和标准，委托中介机构进行评估，金融机构根据评估报告来确定土地的抵押价值。

（二）建立土地流转交易平台

1．建立土地经营权流转有形市场。加快硬件设施建设，构建土地流转有形市场，为土地流转供需双方提供自由交易的平台，开展信息收集与发布，降低交易双方成本；加强市场监管，强化对土地流转资格及价格、流转合同及鉴证、复耕风险抵押金等土地流转前期工作的监督管理；强化对土地流转后续履约的跟踪、对交易双方进行诚信评价与公示等土地流转后期工作的监督管理。

2．构建面向农民、涉农企业和其他市场主体的公益性金融服务平台。平台可由农业部门、金融监管部门、地方政府共同管理，开展金融信贷指导、建立电子流转档案、信用评级、价值评估等工作。

3．大力发展非官方土地流转中介组织，逐步形成以社会中介为服务主体的土地流转机制，以解决官方中介组织机构和人员不足、信息不充分的问题，有利于政府在土地流管理中真正起到“裁判”的作用。

（三）构建财政与农村金融的良性互动机制

整合财政支农资金，增强财政与农村金融互动。

1．建立财政对信贷资金的导入机制。统筹使用分散于政府多个涉农部门的财政支农资金，设立统一管理运作财政支农资金的地方农村建设投融资公司。根据农村建设发展规划和实际需要，以地方农村建设投融资公司为基础，以土地流转项目为依托向银行贷款融资，形成“土地转入户+投融资公司+银行”的融资模式，通过财政资金投入引导银行信贷资金投入。

2．进一步加强财政对农村金融机构的扶持和补贴力度。完善财政对金融机构涉农贷款的贴息、减免营业税等政策，建立贷款激励制度和不良贷款分担机制，对金融机构发放土地流转贷款进行适当奖励，对土地流转不良贷款进行适当补贴。

3．组建政策性农业保险公司。建立以政策性保险为主、商业性保险为辅的农业风险防范机制，加大对政策性保险的财政资金投入，不断扩大政策性农业保险领域，降低规模经营的意外灾害风险，降低金融机构贷款损失风险。

（四）加快农村金融体系和金融产品创新

1．健全农村金融体系。允许多元化的资本进入农村金融市场，在充分发挥农村信用社作用的基础上，大力发展村镇银行和小额贷款公司等新型农村金融机构，增加农村金融市场的供给主体，增强农村金融市场的竞争。部分先行地区的实践证明，推广设立新型农村金融机构和组织能够打破信用社对农村金融市场的垄断，增加农村金融市场的有效供给，缓解农村地区的金融抑制，拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。

2．创新农村金融产品。在完善农村土地评估、登记、担保等制度的基础上，重点开发农地金融产品。当前运行较好的农地金融产品有：重庆的地票交易、重庆万州的土地入股农民专业合作社、重庆江津的农村土地承包权证券化和浙江农地信托。地票交易是将闲置的农村集体建设用地进行复垦，经严格验收后发等量面积的建设用地指标凭证，农民、企业和政府都可以通过地票交易获取更多收益，实现帕累托改进；土地入股农民专业合作社是农户用土地承包经营权入股，由农民专业合作社统一生产、经营和管理，并按股份分红；农村土地证券化是在不丧失土地产权的前提下，以土地收益为担保发行证券，将不可移动、难以分割、不适合小规模投资的土地转化成可以流动的金融资产；农村土地信托是农村土地承包人基于对受托人的信任，将其承包的土地使用权在一定期限内委托给受托人，并以自己的名义经营管理或使用，类似于资金信托的一种农地金融产品。

[1]史卫民，马宁.我国农地流转中政府的角色定位及其实现的法制保障[J].管理现代化，2013（1）：13-15.

[2]胡静，汤大益.农村金融市场：非均衡性现实与调整路径[J].重庆三峡学院学报，2015（1）：54-57.

[3]袁天泽.三峡库区农村土地流转的法律思考[J].重庆三峡学院学报，2003（1）：10-12.

[4]周科，王钊.加强和改进西部农村金融服务的对策思路[J].经济研究参考，2010（48）：18-19.

（责任编辑：朱 丹）

The Plight and Countermeasures of Financial Support for Rural Land Transaction

Zhou ke
（Finance and Economics College of Chongqing Three Gorges University, Chongqing Wanzhou 404100）

Finance plays an important role in rural land transaction. But in rural land transaction there are still legal obstacles financing guarantees, collateral is difficult to dispose of, loss transfer mechanisms and circulation dispute mediation, fiscal and monetary coordination mechanism is imperfect and rural financial system and financial defective product itself and other issues. Therefore, the countermeasures is to the relevant laws and regulations, building rural land transaction platform and builds positive interaction between fiscal and rural finance mechanisms to accelerate rural financial system reform and innovation of financial products to eliminate financial barriers to support rural land transaction.

rural finance; financial support; plight; countermeasures

F127

A

1009-8135（2015）02-0025-03

2014-12-15

周 科（1977-），男，四川彭州人，重庆三峡学院副教授，博士，主要研究农业经济管理、农村金融。

重庆市社科规划项目“三峡重庆库区培育家庭农场的金融支持创新研究”（编号：2014YBJJ023）、重庆三峡学院重点项目“金融服务三峡库区农业产业化的路径选择研究”（编号：12ZD01）阶段性成果