推进资源税改革 优化地方税体系的思考

景德镇市地税局 江华 杨瑶红

改革地方税体系，使地方拥有成长性和收入潜力均较好的税种，是完善现行税制体系的迫切要求。资源税的特殊性和我国的现实经济状况，使推进资源税改革，并提高资源税在地方税中的比重，具有极强的可行性。

一、提高资源税在地方税中的比重的可行性分析

(一)资源税具备地方税的基本特性

1、征税对象的非流动性和地域性

美国罗宾•鲍德威教授认为，地方所辖区域政府收入的理想财源应该是具有非流动性特征的税收。资源税的征税对象为在一定区域范围内的自然资源，税基固定，它具有地方税种最基本的属性要求，因此最适合于划归地方政府。

2、遵循以事权划分为基础、以受益属性为依据的地方税确定原则

资源税的纳税人，享受地方受益。地方政府区域内的环境保护、水土流失、资源保护，主要由当地政府实施，当地居民百姓是直接受益者。反之，如果环境破坏严重，水土保护不当，资源被滥采乱挖，受损害的将是本地居民，进而影响到地方经济发展与社会和谐氛围。

(二)资源税可发挥良好的地方财政功能

1、良好的收入稳定性和成长性

现行的资源税，其良好的收入稳定性和潜能较大的成长性，将进一步发挥在地方税体系建设中的作用。自然资源中，既有可回收的不可再生资源，如金属等矿产资源，也有不可回收的不可再生资源，如天然气、煤炭、石油等，还有可更新的资源，如森林、草场。这些不可再生的资源的储量在相当一段长的时期内，将可以满足人类发展的需要，并且相关资源探明储量仍在不断增加，同时，新生的可替代性资源不断被发现和使用，具有很强稳定性。

2、调节地区间财政收入的不平衡

一方面，我国中西部地区资源相对充沛，但是财政状况偏低。若将资源税作为地方税的重要税种，收入归为地方政府支配，便能使中西部的资源优势转化为经济优势和财政优势，以调节全国各地区之间财政收入的不平衡性。另一方面，由于资源价格的提高，其税收负担将转移到下游企业，而这些下游企业主要是东部地区的生产加工类企业，它将在一定程度上平衡全国各地区间的利益分配局面，从而促进全国区域经济的协调可持续性发展。

(三)资源税适应享有地方较大税收管理权

1、更符合税收的经济效率和行政效率原则

由于资源税征税对象的特殊性，税务人员更为了解当地征税资源品对象的实际状况。既能对自然资源的状况能做出更为准确、客观的审核和评估，制定更具体实际的征管措施和具体办法，又能降低征收成本，防止跑冒滴漏。同时，将本地区资源环境的保护，与其财政收入直接挂钩，有效激发地方政府的积极性，创新地开展相关工作，更加符合税收的行政效率原则。

2、更利于两型社会建设的发展

从本质上来看，资源税是从资源的源头上开始调节，通过介入各类资源的价格形成，进而影响开发者、生产者、使用者的相应行为，促进和谐有序发展，提高资源节约型、环境友好型社会的建设水平。

二、推进资源税改革的瓶颈

(一)立足资源税收入现状分析，当前资源税收入还不能成为地方财政的主要支柱

1、资源税的单位税额不合理、征税范围过窄，其收入在整个地方税收入中占比偏小

我国目前的资源税征税范围过窄，仅对原油、天然气、原煤等7个矿种征资源税，动物、土地、森林等自然资源仍未纳入资源税的征收范围。从整体分析，我国资源税税额偏低，占总税收收入的比例不稳定的趋势。

2、资源税的从量定额计税方式、税率设计偏低，导致收入增长与经济发展不同步

税率的设计是根据当时的经济水平及产品价格等因素确定的，忽视了经济社会的发展，也没有考虑同一自然资源在不同开采时期、不同的品位等级等可变性特征，而且单位税额明显偏低。

3、现行财政体制不利于资源税收入的持续稳定增长

资源条件3－5年(或更长一些)会出现一次较大的变化，而资源税相关规定自1994年以来变化不大，在很大程度上不利于地方政府根据当地实际经济情况做出灵活的选择，难以调动地方政府的积极性，资源税持续稳定增长得不到保证。

(二)立足资源税政策层面分析，当前资源税的经济调控作用难以发挥

1、资源税的立法精神与经济可持续发展的要求仍有距离

政府对资源的所有权和管理权未能有效控管，导致政府无法通过征收资源税去实现保护资源和限制资源开采的目的，发挥保护资源的作用更无从说起。同时，资源税的立法精神与当前提倡的可持续发展理念不完全相符，不利于节能减排工作的推进，不利于环境质量的优化。

2、资源税减免政策较多，调节作用衰退

从市场角度来分析，某些纳税人所享受的税收优惠，实际上就是其他纳税人在税收政策上所遭受的税收歧视，不利于企业进行公平竞争，不利于营造良好的税收环境。从财政角度来分析，资源税税收优惠实质上是以各级政府直接放弃或者让渡部分税收收入为代价的，导致地方政府收入中规范性的税收收入减少。

3、资源税的收入分配体制不合理

由于当前的资源税收入分配体制，刺激地方政府对本地区资源的过度开采，不利于资源的保护利用，造成资源的极大浪费，阻碍了国民经济健康发展。由于资源开采所造成的生态环境破坏支出全部由地方财政收入支撑，难以调动地方政府保护本地区自然资源、生态环境的积极性。

(三)立足资源税征管现状分析，当前资源税征管还存在很大漏洞

1、资源税费关系混淆，征收不规范

当前的现状是资源税费并存，税和费由不同的部门行使职能，负责征收。尤其是收费方面，全国各地在管理上不相一致，缺乏统一的规范和办法。结果只能导致各地资源企业的税费负担不同，造成无序竞争，无法在资源企业间形成一个公平竞争的市场环境和秩序。

2、税收征管存在漏洞

部分资源税纳税人的纳税意识淡薄，对依法缴纳资源税有抵触情绪。部分矿产资源的税额不够合理，资源税征收方式多样，导致税负不公。矿产资源产、供、销灵活性强、变化大，单一的征收方式无法做到应收尽收。现有的资源税法规、管理办法和有关文件不完全能适应实际征管工作需要，存在制度层面上的征管漏洞。

三、推进资源税改革的路径选择

(一)抓住有利时机，推进资源税改革

1、顺应时代发展需求

为减少资源税改革所带来的负面影响，要特别注意资源税改革时机的把握问题，在带来中长期利好的同时，尽可能减少短期的不利影响。在经济低迷期，各种市场主体消化资源税改革所带来的成本上升因素的能力较弱，资源企业与相关企业和行业的发展都可能受到严重影响，其结果很可能是影响经济的进一步回暖。最理想的资源税改革环境是物价水平较为平稳的时期。

2、把握资源税改革有利时机

十八大报告提出构建地方税体系，而推进资源税改革将有效解决当前财政中遇到的现实问题。在经济增速放缓和房地产调控之下，基层财政出现困难、隐形负债将会增加、土地财政难以为继。而目前地方税体系还不成型，地方政府很难从中取得大比例的收入支撑，导致地方土地财政问题突出。资源税改革将是破解土地财政困局的有力手段。

(二)提高资源税占地方税的比重

1、扩大资源税的征税范围

可建议取消水资源补偿费，将水资源等生态资源逐步纳入征税范围，区别对待用水单位和个人，征收水资源税、环境保护资源税。可考虑对不按规定退耕还林、造成大气污染和水土流失的单位和个人，按环境影响程度分别设置不同税率。通过先行试点，待条件成熟后，再逐步扩大到对山岭、土地、草原、滩涂、森林等其他自然资源征收资源税。

2、提高资源税的税率

进一步收集、整理、分析国际和国内两个市场，重点矿山、重点品目的资源价格，构建起各地相关资源税的数据库系统，实行实时监测资源价格变化，为准确、及时地制定和调整资源税税率提供有效的科学数据分析。充分发挥定额税率、定率税率形式作用，适度提高资源税税额、税率标准，尤其是提高非替代性、非再生性、稀缺性资源的税率。建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制，推动市场化资源价格的形成体系。

3、完善资源税征收方式

“从价定率”与“从量定额”相结合，可以从源头控制，防止税款流失，调节产品利润和产品结构，影响价格水平，最终调节产业结构，以实现差别计税、分档调节，体现勘探、环境污染、生产安全等长期的可持续成本，把资源开采和使用同企业利益结合，提高矿产资源开发利用率，抑制资源开采者只从自身利益出发、不考虑市场需求和资源情况现象，克服盲目投资，从而促使资源使用企业提倡节约环保，减少能源消耗。

4、合理调整资源税计税依据

一方面，对于不可再生、不可替代的稀缺资源课以重税，通过不断扩大资源税的征税范围，提高单位税额，逐步引导资源利用企业有效利用有限的资源。另一方面，根据其人类的依赖程度、稀缺程度、其替代品的开采成本、自身的开采成本及该行业利润等因素，将纳入资源税征收范围内应税税目，计算课税税额；条件成熟的，还可根据资源本身的优劣和地域位置差异向从事资源开发的企业征收相应的税收。另外，可考虑将税额与资源回采率挂钩，将资源回采率和环境修复率为确定单位税额标准的参考指标，以促进各类企业珍惜和节约自然资源，保证各类资源得到充分合理、有效的利用。

(三)强化资源税对经济的调控作用

1、贯彻可持续发展思想，创新资源税的立法思维

进一步创新资源税的立法理念，对资源税重新定位其功能，使得资源税从调节级差收益向促进资源有效综合利用的税种转变，从根本上提高资源的开采和利用效率，更好发挥资源税保护和环境保护的作用，满足国家倡导发展低碳经济的需要，推动全社会节能减排，实现可持续发展的最终目标。

2、压缩资源税减免政策，增强正向调节作用

加强资源税优惠政策的制定原则，在制定上更多考虑资源保护、鼓励节约，既要照顾到企业的短期效应，更要照顾到国家的长远利益。要逐步清理资源税减免政策，压缩资源税减免政策范围，制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，将税收优惠政策重点由鼓励资源开采转为鼓励资源节约，不断提高资源循环再生的利用率，使资源税真正成为发挥生态环境保护功能的税种。

3、建立矿产资源耗竭补偿机制

一是建立生态保证金制度，走资源综合利用、循环利用的可持续发展道路。二是建立矿产资源耗竭补贴制度，按销售收入提取补贴，计入矿产品成本，形成企业的专项基金，用于开发替代资源投入，促进资源企业结构转型。三是建立资源开发生态补偿机制的法律法规，为建立和完善生态补偿机制的的奠定法律基础。

(四)强化资源税征管

1、逐步实施税费合并改革

废除资源补偿费，对于资源税进行重新定位，从原来的级差调节中跳脱，在可持续发展观念中找到新的定位，着重体现资源开采的外部性成本的补偿。将权利金或特别收益金作为特殊调节手段，如对一些价格暴涨的矿产资源产品（如钨、铜等有色金属）开征权利金或特别收益金，目的就在于调节暴利，维护国家的权益和社会公共利益。

2、完善资源税税源监控机制

一是完善属地征收管理，建立健全资源税重点税源监控和税收源泉控制机制，提高税收征管效率，防止漏征漏管。二是强化税务登记的源头控管，从登记这一源头切实加强纳税人的户籍管理，严格登记管理制度，建立以工商、矿产、安监、公安注册登记为源头的信息网络体系，在根本上保障税源监控。

3、优化纳税服务，提高纳税人满意度和税法遵从度

在内容上，要通过与纳税人进行直接的交流和沟通，为纳税人释疑解惑，了解纳税人关心的热点和难点，确定进一步优化服务的重点。在渠道上，要进行资源税法规、政策宣传，通过多种有效途径，开展纳税辅导、业务咨询等多方面的服务。在沟通上，开展有针对性的纳税辅导工作，指导纳税人正确理解资源税政策和办理纳税事项，提高纳税人办税能力和税法遵从度，为资源税征管营造良好的工作氛围。

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