促进城镇化进程中新旧城均衡发展

林楠

我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，积极稳妥推进城镇化是这一阶段的重大战略选择。改革开放以来，我国城镇化进程保持了较快的速度，城镇化率已经自1978年的17.9%上升为2012年的52.6%，已经进入以质量和效益提升为重点的新发展阶段。在这种历史条件下，科学规划城市群规模和布局，提高城镇化发展质量，促进新旧城区均衡发展是今后一个时期新型城镇化建设的重要方向。

一、城镇化进程中新旧城区发展关系分析

我国城市发展模式基本有两大类，一类是城市中心区域逐步向外围扩大，即中心—外围发展模式，另一类是在城市原有建成区外投资建设新城区，而逐渐淡化旧城区的中心概念，形成旧城区—新城区的发展模式。国内外城市发展经验表明，城市作为经济和社会发展的集合体，总资源一定，生产要素配置、公共服务供给和财政支出能力有限，在新城区与旧城区共生发展的情况下必然涉及资源优化配置的问题。新城区建设与旧城区改造具有不同的内涵：城市新区适合大规模基础设施建设投资，便于发展产业园区和房地产业，对城市经济总量的提升和规模扩大效果明显；旧城区改造注重基础设施和公共服务设施的改善，对社会福利提升和民生改善有积极意义。城市的规模对新城与旧城的关系也有较大影响。在大城市和特大型城市，城市整体资源丰富，原有建成区面积较大，公共交通等基础设施条件相对较好，新城区会对原有城区人口和资源形成一定程度的吸纳，但原有城区仍处于核心关键地位，随着经济社会的发展和旧城更新改造推进，原有城区的居住生活条件也逐步得到改善，如北京上海等城市的发展模式。而在一些中小城市，城市资源总量和人口规模有限，在城市规划和产业布局不够合理的情况下，旧城区和新城区容易产生发展不均衡、此消彼长的非良性竞争关系，形成你上我下的“翘翘板”现象，一方面容易导致新城空置严重、成为“鬼城”，另一方面传统城市中心逐步衰败、成为低收入群体聚居的“贫民窟”。新旧城发展失衡问题在欧美等已经进入城市化成熟阶段的国家普遍存在，随着我国城镇化进程的深化，应吸取国内外城市在协调新旧城发展中的经验教训，加快建立普适性较强的新旧城区的均衡发展模式。

二、国内外城市新旧城区发展失衡的主要表现及原因分析

总体上看，城市规模和资源禀赋决定着城市发展模式的选择，我国由于人口基数大、城镇化起步较晚、城市间规模和发展水平差距较大等特殊国情，城市发展整体上处于人口规模持续增长而空间布局趋于分散的发展阶段，根据不同城市的特点和禀赋，在发展中面临着旧城区衰败和新城区空置的双重压力。在城镇化过程中应借鉴国内外城市发展已有经验教训，根据实际情况量力而为，因材施策。

(一)欧美国家城市中心城区衰败现象普遍存在

欧美发达国家的城市化，阶段性十分突出，大体上依次经历了城市化的集中阶段、分散阶段以及回流阶段。旧城区衰败是已经基本完成城镇化进程的西方国家城市发展面临的普遍问题。以美国为例，中心城市衰败是二十世纪下半叶以来后工业革命时代的产物，主要表现在城市中心经济活力下降、社区配套设施老化和资产价格下降、财政收入下降和公共支出减少、中产阶级迁移和低收入群体涌入等方面。旧城衰败有着复杂的原因，便捷交通和低成本土地供给促使制造业向郊区迁移，信息技术的发展使管理和信息处理工作可以在郊区完成，中心城市交通和住宅配套设施老化，人口和商业活动的减少导致税收减少和税负加重，公共开支减少导致中心城区公共服务水平持续下降，等等。值得注意的是，社会文化因素对城市的发展影响较大，结构单一的中等规模的工业城市较历史文化中心和商业城市更易受到衰败冲击，底特律、圣路易斯、匹兹堡、克利夫兰等工业城市中心城区衰败的程度明显高于纽约、波士顿、芝加哥等。

(二)国内一些城市旧城区开始出现发展停滞的苗头

我国尚处在城镇化的中期阶段，城镇人口总量仍在持续增长，旧城区衰败现象尚不明显，但已经开始出现一些苗头。主要表现在旧城区交通基础设施逐渐落后，建筑密度较高，居住环境较差，住房等资产价格相对新城区差距拉大，行政机构和中高收入群体逐步向新城迁移，外来流动人口和低收入群体大量滞纳于旧城区。如不采取有力措施加强旧城改造和振兴，随着户籍和社会保障等制约因素的逐步消除，人口流动性将进一步增强，加之短期内贫富差距问题难以彻底解决，相当多城市的旧城区有可能形成新的“贫民窟”。目前一些城市已经开始出现这样的苗头，城中村中大量低收入人口集聚，治安等状况出现恶化。

(三)新城区空置现象不容乐观

相比而言，新城区空置现象已经得到更多的关注。新城区空置现象的本质是在城市资源禀赋有限的前提下难以实现增量发展，缺乏区位优势和产业支撑的新建城区难以吸纳旧城区人口和资源转移。普遍来看，具有区位、产业和交通优势的新城往往具有较好的发展潜力，如京沪高铁的开通明显带动沿线城市新城建设。而缺乏明显区位和产业优势，单纯依靠行政力量推动而发展起来的新城区，如鄂尔多斯等地，空置率较高，发展后劲不足。

(四)大城市及特大城市新城区就业支撑能力依然薄弱

不容忽视的是，国内一些大城市虽然新城空置和旧城衰败现象并不明显，但新城因缺乏足够工作岗位，存在逐步沦为中心城区的“睡城”的现象。大城市的中心城区对高端服务业吸纳能力较强，能够提供较多工作机会，但居住等生活成本较高，中心城区周边的新城区相对生活成本较低，可以吸纳中心城区人口到新城区居住，但由于新城区往往缺乏相关产业支撑和较好的工作机会，大量人口需要返回中心城区工作，造成交通拥堵和通勤成本较高的问题。例如，北京的通州新城由于缺乏产业支撑，和拥有较好产业基础、由北京经济技术开发区发展起来的亦庄新城相比，“睡城”色彩就比较浓厚。增强大城市周边新城的产业支撑能力，破解较高通勤成本，提高社会整体运行效率，是大城市和特大城市实现城市均衡发展亟待解决的问题。

三、建立新城区与旧城区均衡的发展模式

在新城—旧城发展模式普遍存在的情况下，必须在借鉴国外城市发展一般规律的同时，结合我国经济社会发展实际和大中小城市自身特点，加强统筹协调和宏观指导，将基础设施建设与社会建设相结合，建立符合我国国情的新城区与旧城区均衡发展模式。

(一)依据城市自身特点量力而行选择发展模式

城市规模和资源禀赋对城市发展模式有决定性影响，要遵循城镇化的客观规律，区别对待大中小城市新城建设。北京、上海、广州等特大型城市建设新城，主要目标是将人口与产业向郊区疏散，以缓解中心城区压力，中长期发展中需要将更多的二、三产业向新城转移，使人口能实现在新城生活和就业，解决通勤成本较高和就业支撑能力较弱问题。中小型城市应根据未来人口预测及经济增长预期等实际情况来选择城市发展道路，兼顾资源环境的承载能力和可持续发展能力，加强决策前的科学论证，统筹考虑是否有大规模修建新城的必要、如何确定新城的适度规模等问题，切忌盲目建设超过发展潜力支撑的新城。

(二)中央层面加强对地方新城建设的统筹指导

当前新城建设一定程度上存在摊子铺的过大、规划不尽合理、难以实现土地等资源集约利用等问题，下一步需要从经济社会的长期均衡发展角度出发，在宏观调控中加大对地方新城区建设的关注力度，使之逐步成为宏观调控的重要组成部分。对于各地新城区建设，应借鉴重大项目投资机制，适度加强引导监管，出台相关政策和指导标准，从人口规模、经济总量、发展潜力、土地供给等方面指标对新城建设可行性进行评估，从而提高决策效率，避免盲目跟风。明确中央各部门对地方新城区建设监督指导的职责分工，理顺工作机制，强化人员配置，从而更加有力地提高新城建设的科学化、规范化水平。

(三)做好城市新区与旧城区资源的均衡配置

在城市发展规划制定过程中，应对新旧城区发展中存在的竞争关系和未来出现旧城衰败、新城空置现象的可能性作充分的研究，应主要依靠市场力量主导城市发展。应正视不同群体利益诉求，在产业布局和基础设施建设中通盘考虑旧城区与新城区利益关系，避免投资过度向新城区倾斜，忽视旧城更新改造，造成新旧城区之间生产居住环境差距过大，导致旧城区中高收入群体明显流失、资产价格快速下降，同时，也要避免新城区教育医疗等基本公共服务能力发展滞后，公共服务缺失，导致难以吸引转移人口。要更加注重新旧城区的互动互通，在规划中综合考虑地理因素，适度控制新旧城之间的距离，加强新旧城之间的轨道交通、快速公交等互联互通基础设施建设，增强新旧城之间人流、物流、信息流，逐步通过城市人口增长和规模扩大使旧城新区形成有机整体。

(四)将农民工市民化作为城市均衡发展的重要战略支撑

新城区避免空置、蓬勃发展和旧城区更新改造、保持生机活力都离不开适度的增量人口支撑，农民工市民化是主要增量人口来源。应加大财政支持力度，依据大中小城市自身特点，稳步推进户籍和社保等制度改革，发挥农民工市民化对新旧城区发展的战略支撑作用。应统筹协调新增城市人口的均衡分布，在新城区积极发展吸纳就业能力强的二、三产业，在增强新城生活便利度的同时，为农民工提供稳定工作居住机会。利用旧城区相对较低的生活成本为农民工进城提供支持和缓冲，加强旧城区公共服务投入和基础设施更新改造，避免居住环境恶化和工作机会流失，避免旧城区与新城区形成明显的贫富人口集聚差距。在城市保障性安居工程建设中，也应统筹做好规划，一方面逐步向符合条件的农民工开放，促进农民工能够真正扎根城市，另一方面应做好保障房建设的选址工作，平衡好在新旧城区的分布，避免出现旧城区低收入人口集聚、居住区域过分远离就业区域等问题。

(五)软环境建设是城市均衡发展的重要保障

社会环境和文化生活对城市的中长期发展具有重要意义，缺乏和谐社会环境和良好文化生活氛围的城市往往容易面临衰败的风险。随着生活水平的逐步提高，居民尤其是年轻一代居民对城市文化环境的质量和社会环境的公平公正要求不断提高。各类城市尤其中小城市，发展中都要增强竞争力和软实力培育，注重加强文化建设，营造更加公平公正的社会环境，从而确保城市能够吸纳更多就业，避免优质人力资源和中产阶级群体流失，减少导致旧城衰败和新城空置发生的人口因素。同时，在城市内部要注重在新旧城区间均衡配置教育文化资源，避免出现城市不同区域间因居民素质的明显差异而造成的社会割裂，影响城市均衡发展。

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