基于国家治理现代化的财政改革思考

中共湖南省委党校

湖南行政学院 文秋林

党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。全会还首次将财政定位于国家治理的基础和重要支柱，指出科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。而要充分发挥财政在国家治理中的重要作用，就必须正确领会国家治理现代化的内涵和本质特征；深化财政改革，努力构建国家治理现代化的财政支撑。

一、国家治理现代化的本质特征

与其他方面的现代化一样，国家治理现代化也是一个过程。通过这个过程应当努力达成以下目标：对内而言，要能满足国内公众的基本需求，消除社会间不平等的矛盾，有效地维护社会公共的利益，达到人与人之间平等的追求；在对外方面，应当切实保护本国的核心利益与国家的整体安全。这就要求政府通过科学系统的制度和顶层设计，对政务、公共事务、法律制度做出合理有效的安排，并努力达到最佳的运行状态。具体而言，国家治理现代化具有三个根本特征：一是治理主体多元化。在传统的政府管理中，偏向于管理与被管理之间的关系，唯一的主体就是国家或政府，主体呈现单一性。现代国家治理的主体则呈现多元化，不仅包括政府，而且还有社会组织、市场、社会公众等不同的主体共同合作的关系。此时，政府虽然不再是唯一的社会、经济、文化、政治、政策、公共事务的管理者，但仍然是公共产品和服务的提供者，是维护社会稳定发展责任的主要承担者，具有十分重要的作用。二是始终追求公平正义。现代国家治理的过程中，不仅要实现各主体之间相互配合和协调发展，实现资源的帕累托最优状态，而且要关注资源配置的公平，以及社会公民之间形成的平等性。社会公民不论职业、贫富、民族、信仰等，都要受到平等的尊重，做到以人为本，实现人的全面发展理念。三是全面推进依法治国。为此，政府必须加快完善法规体系，做到有法可依。人们的思想中应当时刻蕴含法律意识，在产权维护、遵从社会契约、诚信经营等方面都自觉去遵守，做到有法必依。在法律面前人人平等，无论谁触犯法律都将受到严惩，从而确保法律的权威性。

在政府、市场和社会组织三位一体的治理模式中，各主体都在相应领域发挥重要作用。就政府而言，其履行职能所需的经费从哪里来，又如何花出去，需要财政予以科学安排。财政作为对公共资源进行配置的基本手段，实际也是解决政府做什么和不做什么，从而规定着政府的活动范围与方向。我国过去的改革都是将财政改革视为经济改革的中心环节，十八届三中全会首次把财政同时运用到经济、政治、社会和文化诸领域，提出财政在国家治理中具有基础性地位。事实上，财政与政府、财政与国家治理之间也是如影随形、亦步亦趋，它们之间彼此依存，互为表里，相辅相成。只有打下了现代财政制度的坚实基础，才有可能收获现代国家治理体系和治理能力的成果。

二、推进国家治理现代化的财政改革建议

(一)稳定财政收支规模，优化资源配置方式，推动治理主体多元化

纵观世界各国的情况，财政收入规模总体呈上升趋势。而且，发达国家的财政收入规模普遍高于发展中国家财政收入规模。我国自上世纪九十年代实行“分税制”改革以来，财政收入总额连年跨越式增长，2013年全国小口径财政收入总额12.91万亿元；财政收入占GDP比重达到22.7%；就此看来，这一水平并不算高，不仅远低于发达国家，与发展中国家相比也处于偏低水平。但是将土地有偿使用收入、社保基金收入及部分收费考虑进来的话，我国全口径财政收入占GDP的比重已经达到38.6%，超过发展中国家平均水平。与此同时，由于财政税收增长速度连年大幅高于GDP增长速度，在财富不断向政府部门集中的过程中，企业和居民收入增长缓慢，企业发展后劲不足，长此以往，就会反过来影响国民经济的持续发展。可见，是时候调整过去那种一味追求政府财政收入超高速增长的模式了。对此，十八届三中全会也已经作出明确决断，即通过“稳定税负”，在保持现有财政收入规模格局下，对于国民经济增长的部分更多地留给社会和私人部门。“稳定税负”的结果，一方面是维持政府现有财政收入不减少，从而为政府或国家治理提供必要的财力保障；另一方面，则有利于实施结构性减税和消除社会各界对征税的疑虑，为政府转变职能、培育多元治理主体奠定基础。

(二)优化财政收支结构，发挥财政调节收入分配功能，促进社会公平正义

调节收入分配促进社会公平作为政府治理的要务，其在很大程度上依赖财政职能的发挥。财政通过合理确定收支规模，使资源在私人部门和公共部门之间有效配置。在此基础上，还必须通过优化收支结构，包括合理确定税种税率、调整各项支出的比重和方式等，一方面对市场配置资源失灵环节进行弥补，另一方面通过直接作用于市场主体，使公共服务均等成为可能，进而达成促进社会公平正义的目的。

就财政收入结构而言，政府的财政收入通常按组织形式分为各项税收、公债收入、国有资产收益、公共收费和其他收入五大类。税收作为一种相对稳定、规范的收入形式，在各国财政收入中均占有绝大比重，我国也不例外。2013年我国税收收入11.05亿元，占全部财政收入比重85.56%。但全国各地差异很大，部分地区税收所占比重较低且呈下降趋势，非税收入比重则持续上升。大量非税收入表明财政收入质量不高，给政府财政工作的正常开展提出挑战，从而倒逼税费改革的推进。对此需要加快推进包括资源税、环境税在内的税收制度改革，在确保国有资源充分有效利用的基础上，防止国家资财流入部分资源垄断者手中，让国有资源真正体现全民所有全民共享。同时，应加快个人所得税制改革，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，提高包括个人所得税在内的直接税比重，在推进税收结构优化的基础上，充分发挥个人所得税调节收入差距的作用，更好地推进社会公平与正义。

再从财政支出看，政府的财政支出安排反映着政府活动范围和方向，其结构是否合理，方式是否恰当，直接影响财政资金的使用效率和效益，影响国家治理水平的实现，对于推进公平正义和实现国家长治久安至关重要。近年来，我国财政支出结构逐步优化，民生支出自2011年起一直保持在2/3以上。然而，由于我国各地经济发展不平衡，地区间政府财力差距大，人均财力差距更大，单纯依靠地方自身的力量，无法实现均衡化发展，必须依靠中央政府转移支付。然而我国目前转移支付实施效果不理想。由于一般性转移支付比重过小而专项转移支付比重过大，而专项转移支付资金地方政府不能统筹安排；加之专项拨付的流程过长，管理使用不规范，跑冒滴漏现象非常严重，极大地影响了转移支付资金使用效益。因此，必须深化转移支付改革。要完善一般性转移支付增长机制，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅；要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进基本公共服务均等化；建立激励相容机制，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等重点领域。同时，要做好绩效评价，将评价结果和预算安排有机结合起来，以更好地发挥转移支付对推进公平正义的重要作用。

(三)构建现代财政制度，规范财政收支活动，确保国家长治久安

“建立现代财政制度”是十八届三中全会就深化财政改革提出的重要目标。为加快推进现代财政制度建设，就要在完善立法的基础上，进一步增强政府收支的透明性，切实提升财政资金的使用效率，促进财政职能的更好发挥。具体可从以下三个方面着手：

一是改革完善预算管理制度，为政府规范理财奠定良好的制度基础。要进一步健全政府预算体系，进行全口径政府预算管理，实现公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间相互衔接和资金统筹。改进预算管理的技术，提高预算管理的水平；改革重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩的支出管理模式，防止财政支出结构固化和刚性增长；改变资金切块的做法，实行“以事定钱”、“钱随事走”，将预算的重心从过去注重分钱转向更加注重谋事，切实增强支出安排的科学性。

二是健全事权与支出责任相适应的制度，进一步调动地方与中央两个积极性。在多级政府体系下，只有在明确政府间事权的基础上界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，这是确保整个财政体制有效运转的必然选择，也是建立合理的分税财政体制的前提。

三是切实规范政府的各项支出，把建立高效、廉洁政府落到实处。曾有专家撰文称中国拥有世界上最昂贵的政府。居高不下的行政支出引起了人民群众的强烈不满，产生了诸多新的不稳定因素。可喜的是，新一届党和国家领导集体已经切实看到这些问题的严重性，并且采取了相应的措施。自党中央、国务院下发《党政机关厉行节约反对浪费条例》之后，各级政府相继出台了一系列公务支出经费管理办法，将每一项公务活动在具体项目上所准许开支的金额予以明确规定，切实强化预算管理，把权力真正关进制度的笼子。新制度还特别强调发挥职能部门的监督作用，通过开展经常性监督检查和专项检查，对违反规定的责任单位和责任人，将从严按规定严肃处理。因此可以预见，随着新制度的广泛推行，公务支出将得到极大的规范，政府行政成本将明显降低，政府公务活动效率也必然大大提高。而所有这些，正是国家治理能力不断提升的表现。

[1]何增科.国家治理及其现代化探微[J].国家行政学院学报,2014

[2]高培勇.筑牢国家治理的财政基础和财政支柱[N].光明日报,2013

[3]贾康.深化财政体制改革,建立现代财政制度[N].深圳特区报,2013

[4]郑建新.财政形势财税改革与财政工作（讲话稿）,2014