浅析地方政府性债务管理存在的问题及对策

重庆市铜梁区财政局 王华超

一、地方政府性债务问题的相关概念

(一)我国地方政府性债务问题背景分析

地方政府性债务，是指由地方政府向债权人直接借入，需要地方政府直接承担偿还债务的责任，是相对中央债务而言的。上世纪90年代初，我国开始实施分税制改革，在改革过程中，由于中央政府的财政权力过度集中，导致了地方政府的财政权力以及事务处理权利不匹配。近年来，我国的城镇化进程不断深入，在地方政府财力不足的情况下，为了满足建设需要，地方政府不得不通过借债融资等其他手段来实现发展，用负债的方式筹集资金进行基础设施建设以及实现其他经济发展项目，在推动经济发展的同时也为地方政府积累了沉重的债务负担，逐渐成为我国经济发展的阻碍。

(二)地方政府性债务的分类

地方政府性债务按照其性质主要有两种分类方法，本文介绍审计口径角度以及国发〔2014〕43号的最新分类。审计口径分为三类：一类是政府负有直接偿还责任的债务、二类是政府负有担保责任的债务、三类是政府可能承担一定救助责任的债务。政府负有直接偿还责任的债务是指政府部门和机构、全额拨款事业单位、经费补助事业单位、公用事业单位、政府投融资平台和其他有关单位举借，确定由财政性资金偿还的债务。政府负有担保责任的债务是指因政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。政府可能承担一定救助责任的债务是指为公益项目举借，由非财政性资金偿还，且政府未提供担保，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任的债务。不包括完全按照市场化方式运营的公益项目形成的债务。国发〔2014〕43号的最新分类为一般债务和专项债务。一般债务是指项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的债务（如义务教育债务）。专项债务是指项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的债务（如土地储备债务）。

二、我国地方政府性债务现状及问题

(一)债务总量大，增长速度快

随着社会主义市场经济的发展以及城镇化进程的推进，我国地方政府对于基础设施建设的支持力度不断加大，资金投入量也不断上升。但是，在实际建设过程中，地方政府的财力并不能满足建设需求，为了满足需要地方政府不得不采取向外借债的方式维持建设投资。统计数据显示，我国的县级平台公司数量不断增多，地方政府债务规模也不断增大，审计署2014年6月24日报告，2013年6月底至2014年3月底，9个省仍有8.21亿元逾期未还，2014年8月初，《中国经济周刊》专访全国人大常委尹中卿，他坦言，目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。如此巨大的债务规模以及高速的增长速率，为地方政府以及中央政府的发展形成了巨大的财政风险，会影响到国家经济稳定。

(二)地方融资平台公司管理不善

地方政府向外借贷融资的最主要渠道是地方融资平台，虽然，地方融资平台在推动基础设施建设、提高城市化水平等方面都起到了很大作用，但是，在其数量及规模的不断扩大的形势下，地方融资平台公司的管理不善为经济发展带来了很大隐患。首先，地方融资平台的管理机制并不完善，在治理结构、责任落实以及具体操作方面都存在着问题。其次，地方政府对于这些公司的监管力度不够，在进行债务借入时并不完全了解平台公司的实际状况，债务管理上存在缺失，在地方政府承担全部债务责任的情况下，一旦出现债务违约的情况，我国的整体经济将会受到巨大冲击。

(三)地方政府借债融资不规范

目前，我国地方政府在借债融资方面的规范性存在着较大不足，主观随意性较强，主要表现在相应规章制度不健全、地方政府债务收支计划不完善、尚未形成相应的管理机构对债务实现统一管理等几个方面，政府违规担保以及融资平台公司违规债券发行量大，即使在国家下达了规范文件之后，仍然有很大一部分违规融资现象存在，有的地方甚至将资金投入其他高风险项目中。

三、强化地方政府性债务管理的对策

(一)优化地方政府财权事权分配

地方政府财权事权不匹配是造成地方政府债务积压的重要原因，地方政府在进行基础设施建设过程中，需要大量资金投入，在财权不够的情况下地方政府不得不举债。要解决这一问题，可以从以下方面进行：首先，要扩大地方政府资金来源，将税收收入向地方政府倾斜，强化中央政府的责任，提高中央政府投入比例，通过财政体制改革减轻地方政府负担。其次，可以赋予地方政府发行债券的权利。国家要完善相关法律法规，明确地方政府发行公债的条件及要求，通过发行公债扩大地方政府收入。

(二)强化对地方性融资平台公司的监管

在强化对地方性融资平台公司监管的过程中，应该实现区别对待，对未偿清债务以及后续债务实现分开处理。首先，可以按照融资平台公司性质，对其业务进行划分，制定相应的管理制度。其次，要建立相应的投资责任机制，使得融资平台公司转移到偿债能力好的项目上去。再次，应该推进市场化改革，促使融资平台公司逐步脱离对政府的依赖，向市场化转变。最后，要完善融资平台公司的内控制度以及风险管理制度，实现信息化管理，从而提高融资平台公司管理的科学性。

(三)实现归口管理，编制政府性债务收支计划

要落实财政部门在地方政府性债务管理的责任主体地位，将以往多头管理、责权不清的问题解决。编制政府性债务收支计划，对存量债务进行清理甄别，锁定政府一般债务、专项债务余额，及时分类纳入预算管理，实现统一管理及统一约束，强化债务的动态监控。此外，在将债务管理纳入预算时，还应该建立相匹配的配套政策，实现债务预警、债务清查、债务问责、激励机制的统一。

[1]关于全省地方政府性债务管理情况报告的审议意见[J].浙江人大(公报版).2010(05)

[2]蔡蓉.地方政府性债务管理之我见[J].会计师.2014(10)