官员财产公开与个人隐私保护——美国故事

李松锋

一、引言：不能说的秘密？

十八大以来，中国再次掀起反腐风暴，新领导层就反腐话题频频发声，众多问题官员纷纷落马。面对问题迭出的腐败乱象，专家学者纷纷建言防腐策略。其中，财产申报制度被认为是一种行之有效且具有普遍意义的反腐利器。[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在健全反腐倡廉法规制度体系中，提到完善领导干部报告个人有关事项，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，可看作是对舆论的直接回应。阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察[2]，为这一制度提供了听起来很有效的理论支持。然而，从法律上来说，公开就可能涉及对隐私的侵犯。即便是“高官无隐私”，也并非所有隐私权都应受到限制，至少身体的隐私就不应受到他人干扰[3]，这一点应无异议。官员财产公开的提议提出了一系列需要从法律上给予严肃论证的问题。首先，官员与一般公民在多大程度上可以给予区别对待？其次，财产公开会涉及个人的非工作隐私，担任公共职位在多大程度上要牺牲个人利益？这种牺牲的程度应有多大？最后，如何在最大程度上满足公共利益的需要，又确保把对个人的损害降低到最低限度？这些都是在法律上需要认真权衡，并给予合理回答的理论问题，也是关涉到预防腐败制度建设的重大现实问题。

官员财产公开有多重效果。首先，为执政者解决官员的利益冲突问题提供必要的信息。其次，防止不良分子混进政府队伍。公众能够借助这些信息更好地了解人民的代表和公仆，以便在选举中更好地作出抉择，在公共政策讨论中更好地分辨官员们提出的政策建议。再次，官员财产公开对官员能够起到震慑作用，在某种程度上能够减少官员腐败。最后，美国的许多研究已经表明，官员财产公开增加了民众对政府的信心。[注]Note, Fighting Conflicts of Interest in Officialdom: Constitutional and Practical Guidelines for State Financial Disclosure Laws, 73 Mich. L. Rev. 758, 761 (1975); Note, The Constitutionality of Financial Disclosure Laws, 59 Cornell. L. Rev. 345, 346 (1974).

但是，财产公开也不是百利无一害。在推行这项制度达40年之久的美国，对此就有许多争论，下文也将介绍，甚至还引发了许多诉讼。首先一个批评意见是，防治利益冲突，减少腐败的策略有很多，目前的许多措施，诸如民主选举、权力分立，足以有效，财产公开反倒只是满足一些人的好奇心，易于产生许多不必要的流言蜚语，细小问题也可能被媒体无限放大，分散了官员的注意力，富有的官员担心个人安全，贫穷的官员可能感到尴尬，进而导致一些官员无法尽职尽责。[注]Abner J. Mikva, Lecture delivered upon receiving the 1998 Paul H. Douglas Ethics in Government Award at the University of Illinois: Ethics in Government: Not an Oxymoron, 见http://www.igpa.uiuc.edu/ethics/lecture-Mikva.asp最后访问日期是2015年3月1日。其次，将个人财产曝光在公众的目光之下，会令一些非常优秀的人士放弃竞选，或拒绝接受任命，远离公共职位。特别是一些需要专业知识和经验的岗位，更容易出现这种情况。[注]Eric Lichtblau, Panel’s Finances Will Stay Private, N.Y. Times, Feb. 15, 2004.转引自Amy Lavine & Leah Rush, Sunshine in the Statehouse: Financial Disclosure Requirements for Public Officials, Patricia E. Salkin ed., Ethical Standards in the Public Sector, Second Edition, Chicago, 2008。最后，还有一些职位较低的官员认为他们的个人财产根本与利益冲突无关，因此，要求财产公开不必要地侵犯了他们的隐私。[注]有一些职位较低的官员因此提起诉讼。O’Brien v. DiGrazia, 544 F.2d 543 (1st. Cir. 1976); Gideon v. Alabama State Ethics Commission, 379 So. 2d 570 (1980); Barry v. City of New York, 712 F.2d 1554 (2d. Cir. 1983)。

上述反对理由具有一定的合理性，也都在诉讼中有所涉及，但鉴于本文主题和篇幅限制，下文选取美国联邦有关财产公开的制度建设，围绕官员财产公开与个人隐私保护的法律争议，进行描述和分析，以期为我国有关官员财产公开的制度建设提供些许域外经验。考虑到国内对美国联邦官员财产公开制度的了解并不多，文章第二节对美国联邦官员财产公开制度作简单介绍；第三节以联邦最高法院判决为线索分析美国宪法隐私权的变化发展；第四节则以案例分析联邦法院对官员财产公开和个人隐私权的衡量和裁判；第五节对美国联邦官员财产公开和个人隐私保护的基本思路以及对我国的启示做一总结。

二、美国联邦官员财产公开制度

美国联邦官员财产公开制度建设至今已有40年的历史，但有关官员道德操守问题自建国开始就一直存在。参议员保罗·道格拉斯1951年在哈佛大学演讲时就提到，建国初期，参议员丹尼尔·韦伯斯特(Daniel Webster)在讨论第二联邦银行的续期问题时，从中渔利。[注]Paul Douglas, Ethics in Government 15 (1952).转引自Thomas D. Morgan, Public Financial Disclosure by Federal Officials: A Functional Approach, Georgetown Journal of Legal Ethics 1989(3):217, 218.但在第二次世界大战之前，联邦立法除了解决直接的贿赂问题外，对道德规范问题鲜有涉及，也没有建立专门的预防腐败的制度，所以，官员财产公开问题并未能进入议会日程。

真正从立法上广泛约束官员的道德规范行为是从肯尼迪时代开始的。肯尼迪就任总统后，立即任命由法官和专家组成的工作组，研究政府官员的道德规范和利益冲突问题，并就此提出立法建议。但结果只是从立法上做了一些原则性规定，并未有具体的落实措施。[注]Memorandum to Heads of Executive Departments and Agencies: Preventing Conflicts of Interest on the Part of Advisers and Consultants to the Government (Feb. 9, 1962).首次要求联邦官员报告个人财产信息是在1965年，约翰逊总统发布了第11222号行政命令，要求“总统任命的各部门负责人……各委员会中的全职委员”对个人财产事务提交报告。[注]Executive Order No. 11,222, 30 Fed. Reg. 6,469 (1965).但这些规定因为覆盖面窄，报告事项比较简单，并未引起太大的关注，也未能产生任何明显效果。

进入20世纪70年代之后，有些州开始尝试要求官员财产公开。[注]City of Carmel-by-the-Sea v. Young, 2 Cal. 3d 259 (1970); Stein v. Howlett, 52 Ill. 2d 570 (1972); Montgomery County v. Walsh, 274 Md. 502 (1975).1978年10月26日，鉴于“水门事件”对联邦政府的负面影响，为“维护和促进公职人员和政府部门的正直诚实”，重新树立公众对政府的信心，卡特政府签署了《政府道德规范法》。该法要求高层级联邦官员必须定期公布个人财产，以及配偶和抚养子女的财产。相关官员和其直系亲属必须公布工资外收入、财产利益、财产性交易、债券、礼品和债务等。当然，在大多数情况下，只报告财产数额的“所在范围”，而不是具体数额。此外，在商业或其他组织中担任兼职的，也必须公开，但在宗教或政治组织中担任职务或是纯粹荣誉性职位的除外。

财产公开后，可用于审查利益冲突问题。公众经过申请，可以到官员所在部门查看这些信息。《政府道德规范法》第一、二、三章分别对立法机关、行政机关和司法机关官员的财产公开进行规定。虽然公开财产的程序和负责部门略有差别，但实质要求是一样的。《政府道德规范法》在1985年曾有过修改，主要是规定某些官员只需要秘密提交财产报告，不需向公众公开财产信息。

1989年，老布什就任总统后，为履行竞选承诺，再度将提高官员道德规范、加强廉政建设作为任内重要工作。老布什先任命了一个专门委员会，对当时的官员财产公开情况进行调研。委员会认为，官员财产公开内容不够详细，需要进一步完善立法，对官员财产公开提出更高要求。在1989年，第101届国会第一次集会的最后一天，未经公开听证，通过了《政府道德规范改革法》，同一天，布什总统发布了第12674号行政命令，对行政官员施加了更多的道德规范限制。

2012年，为防止内幕交易，国会又制定了《防止交易国会信息法》，要求政府中最高级别的官员——总统、副总统、国会议员、一级行政官员(内阁官员)和二级行政官员(低于部长或委员会主任的级别)——还应将个人财产报告在网络上公开，以便公众检索。

美国是联邦制国家，财产申报制度也存在联邦和州两套体系。联邦法律适用于联邦官员，各州官员适用各州的法律。但实际上，联邦和各州之间，在法律制度上又存在相互借鉴、逐步趋同的现象。官员财产公开制度就是一例。早在联邦《政府道德规范法》实施前，美国已有近四分之三的州制定了财产申报法。[4]有关财产申报的许多诉讼都是因为州内立法引起，但州和联邦的官员财产公开制度框架和精神基本一致。故本部分选择联邦制度的要点，简单予以介绍。

1. 公开主体

根据《政府道德规范法》的要求，需要公开个人财产信息的官员有总统、副总统、所有国会议员(还包括总统候选人、副总统候选人以及国会议员候选人)、联邦法官，以及联邦政府行政、立法和司法三个部门中的高级职员。[注]5 U.S.C. app. §101 ©, (d), and (f)(1)-(12).

除此之外的联邦官员是否需要公开个人财产信息，则根据两个条件决定。首先是从联邦政府获得的薪资收入；其次是任职时间。如果一个官员或政府雇员的行政级别属于普通职级15级(GS-15)以上，或者说，如果他/她没有任何行政级别，但获得的报酬相当或高于普通职级15级的最低薪资标准，同时，每年从联邦获得这笔收入的时间大于60天，那么，就应该提交个人财产公开报告。

并且，经总统提名担任某个职位的候选人，在提名名单送交参议院后，在五天之内，必须提交个人财产公开报告。在参议院举行批准听证之前，被提名人还应当及时更新自己的财务公开报告，对个人工资之外的收入及时予以公开。参议院审查委员会还可以要求被提名人补充相关信息。在可能涉及利益冲突时，也会要求被提名人处理某些特定资产。

需要强调的是，联邦法律的公开规定只适用于联邦政府的“官员和雇员”，不适用于代表个人或非政府部门的咨询专家。他们是以个人身份参与政府决策咨询，不属于政府雇员，所以，不适用联邦法律要求的财产公开规定。

2. 公开内容

根据1978年《政府道德规范法》的要求，符合条件的在职联邦官员应在每年5月15日提交年度财产公开声明，对个人以及配偶和抚养子女拥有的收入、资产、有价证券等予以详细披露。在通常情况下，公开的内容包括以下几项：

(1)收入：官员个人200美元以上的收入及其来源。这里的收入还包括未到手的分红、租金、利息和资本收益等。

(2)礼品：超过特定数额的赠品，包括回扣。

(3)资产：所有价值1 000美元以上的资产和能增值的财产，诸如股票、债券、共同基金，以及其他有价证券和出租资产等。

(4)债务：1万美元以上的债务，抵押信息也必须公开。

(5)交易：所有财产交易，包括购买、出售或交换价值在1 000美元以上的股票、债券、共同基金、交易基金、其他可交易有价证券等。

(6)兼职。

(7)协议：未来的就业协议，与前雇主之间的工作协议。

(8)保密委托(blind trust)：所有保密委托中涉及的财产价值。

除《政府道德规范法》要求的年度财产公开声明外，2012年制定的《防止交易国会信息法》要求联邦官员还必须提交定期财务报告，针对一年当中发生的1 000美元以上的财产交易要及时提交报告。由于该法主要是防止联邦官员利用“内部信息”进行盈利，所以，财务报告内容只适用于可能受这些信息影响的有价证券的交易。该法要求，相关官员在获知个人股票、债券以及其他有价证券交易信息30天内(且不得晚至交易发生之日45天后)提交交易报告，但对于共同基金和不动产交易，一般不适用该规定。

3. 公开途径

联邦官员通常将财产公开报告提交给所在部门的道德规范办公室。总统和副总统的财产公开报告提交给联邦政府道德规范办公室(OGE)。众议院议员和相关职员将其财产公开报告提交给众议院负责道德规范的职员，由其送交众议院道德规范委员会进行审查。参议院议员和相关职员将其财产公开报告送交参议院负责该项事务的职员，由其送交参议院道德规范特别委员会。所有联邦大法官、法官和司法职员都将其财产公开报告送交司法会议。

每年5月15日为官员财产公开报告提交的截止日期。之后30日内，公众和媒体可以向任何政府部门申请获得该部门官员和职员的个人财产公开报告。根据2012年制定的《防止交易国会信息法》，政府中最高级别的官员还应将个人财产报告在各自部门的官网上公开。不管是网络公开，还是公众通过申请获得，都包括年度财产公开报告和价值1 000美元以上的财产交易信息。

《防止交易国会信息法》最初要求行政和立法部门中的近3 000名官员都应在网络上公开个人财产报告，但后来考虑到这种大规模网络公开有可能泄露官员个人信息，被恶意数据挖掘利用，特别是宪法对财产隐私的保护和公共安全的考虑，联邦决定对此进行详细研究。2013年3月，由全国公共管理学会发布的一项研究表明，“在线公开个人财产信息对预防利益冲突和内部交易帮助不大，但却可能伤害到联邦职责和雇员个人”。[注]National Academacy of Public Administration, The STOCK Act: An Independent Review of the Impact of Providing Personally Identifiable Financial Information Online, at I, 53-61 (March 2013).于是，国会对《防止交易国会信息法》进行修改，只要求最高级别的官员在网络公开个人财产信息，其他联邦官员和雇员的个人财产信息，公众仍然通过申请获得。

总而言之，美国官员财产公开仅针对一定范围的高级别(高收入)官员，并非适用于所有官员，而需要公开财产的官员范围则更小。美国大约有30余万名联邦政府官员需要进行财产申报，但只有约2.5万名高级公职人员和政府雇员要申报并公示其财产。[5]特别是，需要在网上公开财产信息的仅限于最高级别的官员。

三、美国宪法中的隐私权

官员个人财产信息是否属于宪法保护的隐私权？联邦最高法院至今仍未直接触及这一问题，但最高法院对个人隐私权的界定影响(引领)了联邦下级法院和各州法院对这个问题的理解。本部分简单概述最高法院大法官对隐私权的解释。

实际上，美国宪法没有明确规定隐私权，只是在侵权法中规定了隐私权免受私人的侵犯[注]Restatement (Second) of Torts §652B-E (1977).也可参见Prosser, Privacy, 48 Calif. L. Rev. 383 (1960)。，但最高法院通过对权利法案的解释，已经承认隐私权为一种宪法权利。当然，这个权利的诞生是一个漫长的发展过程，绝非几个大法官一锤定音，在宪法上写下“隐私权”字样。[6]

最高法院先是在一系列判决中承认权利法案中的某项规定包含了隐私性的内容，值得宪法保护。早在1886年的博伊德诉联邦案，最高法院就认为第五修正案保护的“自证其罪”包含了“个人房屋的神圣性和私人生活的不受干涉”。[注]Boyd v. United States, 116 U.S. 616, 630 (1886).这时候的最高法院虽然没有明确隐私的概念，但已经提出个人享有不受干涉的“私人生活”。到了1932年，最高法院在联邦诉莱克维茨案中，认为第四修正案中的禁止不合理搜查，可以理解为“保护了隐私的权利”。[注]United States v. Lefkowitz, 285 U.S. 452, 464 (1932).虽然没有明确承认隐私权属于宪法权利，但这时已经承认宪法为保护隐私预留了空间。1958年，在全国有色人种协进会诉亚拉巴马州案中，最高法院认为结社的隐私属于第一修正案中结社自由的保护范围。[注]NAACP v. Alabama, 357 U.S. 449, 462 (1958).1961年，最高法院在马普诉俄亥俄州案中再次解释了第四修正案中的禁止不合理搜查，保护了家庭的隐私不受侵犯。[注]Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643, 646 (1961).这些案件许多并不是关于隐私权的纠纷，但最高法院在案件中通过解释宪法，逐步为将隐私权纳入宪法做好了铺垫。

1965年的格里斯沃尔德诉康涅狄格州案，最高法院正式承认宪法保护一种普遍性的隐私权。该案因康涅狄格州禁止已婚夫妇使用避孕器具引发诉讼。道格拉斯(Douglas)大法官代表多数意见撰写了法院判决。道格拉斯大法官认为，权利法案中的具体规定都有一定的辐射范围，在这个范围内，形成了权利伴影，康涅狄格州的规定侵犯了这个伴影中的隐私权。但是，尽管多数大法官认同隐私权的概念，但宪法中哪一项权利的“伴影”中包含了隐私权，则众说纷纭。哈兰(Harlan)大法官认为，自由的基本价值中就蕴含了隐私权的概念。戈德伯格(Goldberg)大法官则认为第九修正案规定了未列举的权利，隐私权属于一项需要宪法保护的未列举权利。怀特(White)大法官则认为康涅狄格州的规定属于未经正当法律程序剥夺了原告使用避孕器具的自由，对隐私权问题避而不谈。当然，布莱克(Black)大法官和斯图尔特(Stewart)大法官提出了反对意见，他们都认为宪法并不保护一般的隐私权，康涅狄格州的规定虽然不明智，但也不违宪。[注]Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479(1965).

除了在同一份判决中，不同大法官为隐私权找到了不同的宪法依据之外，在不同的案件中，大法官们更是从不同宪法条款中解读出隐私权。譬如，在1967年的卡茨诉联邦案中，最高法院认为第三修正案中规定的“和平时期，未经房主同意，士兵不得在民房驻扎”保护了个人“家”的隐私和神圣，不容侵犯。[注]Katz v. United States, 389 U.S. 347, 350 (1967).在1969年的斯坦利诉佐治亚州案中，最高法院通过解释第一修正案中的言论自由和结社自由，从而得出个人在家阅读淫秽书刊属于一种隐私，受宪法第一修正案的保护。[注]Stanley v. Georgia, 394 U.S. 557, 565 (1969).在1973年的罗伊诉韦德案中，最高法院从第十四修正案的正当程序条款中解读出了隐私权的规定。[注]Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973).同年的巴黎成人剧院诉斯拉顿案承认隐私权是第十四修正案保障的个人基本权利。[注]Paris Adult Theatre I v. Slaton, 413 U.S. 49, 65 (1973).1976年的保罗诉戴维斯案，引用罗伊案作为宪法隐私权的权威依据。[注]Paul v. Davis, 424 U.S. 693, 712 (1976).

因此，基于最高法院的判决，可以发现，宪法修正案中的不同条款均为隐私权提供了宪法依据，并经第十四修正案的正当程序条款所吸纳，逐步适用于各州。[注]Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965).整体来说，最高法院确实承认隐私权是一项宪法权利，但这项权利包含了两个不同的类别。一个是不受政府干涉的自我决定权，也被称为自治性的隐私利益；另一个是个人信息的保密。最高法院在1977年威伦诉罗伊案中，试图理清此前判决中存在的概念混乱，专门对宪法隐私权做了区分：

有时候，许多案件都以保护隐私权为由，但事实上，至少有两类不同性质的隐私权，涉及不同利益的保护。一种是避免公开个人事务的隐私权，另一类是做出某些重要决定时的独立自治权。[注]Whalen v. Roe, 429 U.S. 599 (1977).

对于涉及重要事务决定权的隐私，通常是与婚姻、生育、避孕、家庭关系、儿女养育及其教育有关，法院多采取严格审查，限制政府规制这些领域。[注]Paris Adult Theatre I v. Slaton, 413 U.S. 49, 65-66 (1973); Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 152-54 (1973); Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965).至于个人信息保护，最高法院并未给予清晰一致的界定，而是采取个案审查、具体情况具体分析的方针，目前主要在淫秽书刊[注]New York v. Ferber, 458 U.S. 747 (1982).、个人档案[注]Nixon v. Administrator of Gen. Servs., 433 U.S. 425 (1977).、医疗记录[注]Whalen v. Roe, 429 U.S. 589 (1977).等领域承认了信息保护隐私权。至于个人财产隐私是否属于宪法保护的隐私权则悬而未决，并且，最高法院在过去已经允许政府规制和审查财务问题。[注]California Banker’s Association v. Schultz, 416 U.S. 21 (1974).所以，财产隐私实质上是有限的。此外，和私营部门的工作人员相比，公职人员的财产隐私显得更弱。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d 1119, 1135-36 (5th Cir. 1978), cert. denied, 439 U.S. 1129 (1979); O’Brien v. Digrazia, 544 F.2d 543 (1st Cir. 1976), cert. denied, 431 U.S. 914 (1977).

1974年，在加州银行协会诉舒尔茨案中，最高法院认可了1970年《银行保密法》中规定的账目记录和公开要求。鲍威尔大法官在协同意见中表示：

该法对报告内容的扩展对我来说是一个重要的宪法难题。这种开放式规定，没有任何限制，完全落实的话，肯定要触及个人的私密领域。财产交易能够反映一个人的活动、联系和信仰。在某些程度上，政府侵入这些领域将会涉及个人对隐私的期待。[注]California Banker’s Association v. Schultz, 416 U.S. 78-79 (1974).

1976年，在巴克利诉瓦莱奥案中，最高法院对《联邦竞选法》作出了具有里程碑意义的裁决。法院推翻了该法对竞选开支的限制，但维持了有关财务公开的内容，理由是财务公开所具有的公共利益大于政治捐款者的第一修正案权利。[注]Buckley v. Valeo, 424 U.S. 60-84 (1976).

综上所述，最高法院承认了隐私权是一项宪法权利，并且对涉及个人和家庭自治决定的内容给予了强力保护，不容政府侵犯，但对于个人信息保密来说，则需要根据具体案件平衡相关利益。遗憾的是，有关官员财产公开与个人隐私二者之间的较量，还没有上达最高法院，因此，无法探知最高法院的大法官们的意见。但在略低一级的联邦巡回上诉法院，则涉及了一些这方面的判决，本文接下来将进行详细介绍和分析。

四、联邦法官眼中的财产公开与隐私保护

虽然最高法院至今没有明确认可公职人员的财产隐私权，但联邦上诉法院已对此作出过判决，维持了州财产公开法和《政府道德规范法》的合宪性。回头来看，在联邦法院层面，有关财产公开和隐私保护的诉讼主要集中在《政府道德规范法》生效后不久。目前，已鲜有听到以隐私保护为由，反对官员财产公开。但事实上，正是因为出于对隐私保护的考虑，才将官员财产公开规定的适用范围限定在较高级别的官员。[7]

尽管各州法院围绕官员财产公开和隐私保护有过许多争论[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1124 n.8(引用了11个州法院支持财产公开立法的判决)。，但联邦法院在这方面的案例并不多见，比较有影响的判决仅有三个，分别是联邦第五上诉法院判决的普兰特诉冈萨雷斯案和杜普兰提尔诉联邦案，以及第二上诉法院判决的巴里诉纽约市案。这三份判决目前是影响各州判决的主要依据。本部分将对此做一详细阐释。

1. 普兰特诉冈萨雷斯案

社会经验通常是法律发展的原动力。20世纪70年代之前，佛罗里达州对公职人员利益冲突行为的限制微乎其微。没有专门的行政部门来监督和管理官员的道德伦理，也没有要求官员公开个人财产。但70年代的一连串政治丑闻惊醒了佛罗里达(当然也包括联邦和许多州在内)的立法者和选民[注]佛罗里达州的教育局长和财政局长利用职务影响力获利，一名州最高法院大法官因类似活动被弹劾，还有一名大法官迫于压力辞职。New York Times, April 27, 1975, at 35, col 1.1976年，联邦众议院拨款委员会主席在军事建设中因协助推动立法和政府决策，从中获取经济利益；联邦参议员爱德华·格尼(Edward Gurney)利用职务影响力获利。New York Times, October 28, 1976, at 19, col 1.联邦立法机关制定的《政府道德规范法》等规制政府官员行为，要求财产公开，在某种程度上也是受“水门事件”等政治丑闻的影响。Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978)。，遂通过制定法律，规范利益冲突。其中一项重要内容是要求某些官员公开个人财产信息[注]Fla. Stat. Ann. §112.3145 (West Supp. 1978).，为此，还专门设立了行政部门——道德规范委员会，负责监督执行。[注]Fla. Stat. Ann. §112.320 (West Supp. 1978).

然而，这种专门立法似乎还不能令民众放心。他们需要对官员的利益冲突给予更严格的监督和控制。于是，宪法修正案被提上议事日程。1976年，佛罗里达州选民通过全民公决，以1 765 626票赞成、461 940票反对，通过了宪法修正案——“阳光法案”，即佛罗里达州宪法第2条第8款。该款进一步明确了特定官员对个人超过1 000美元以上的财产信息进行公开，于每年7月1日之前提交州务卿，接受公众监督。五位州参议员提起诉讼，认为以这种方式虽然满足了公众的“知情权”(right to know)，但侵犯了联邦宪法保障的“隐私权”(not to be known)。

联邦初审法院驳回了他们的诉讼请求，五位参议员提起上诉。联邦第五上诉法院受理了上诉请求，并对案件作出裁决。上诉法院借用联邦最高法院对隐私权的两分法，分别比照该案中的财产公开规定，予以分析权衡。

首先，官员财产公开不属于个人自治上的隐私。

上诉人提出，个人财产公开会对他们的家庭抉择产生负面影响：

为了家庭的利益，财产价值、利用、投资等都是家庭决定的事务，是否应当公开涉及重大的家庭利益。公开财产信息会损害官员利益，甚至招致绑匪或其他刑事犯罪。财产隐私就像婚姻和家庭隐私一样不受政府干涉，应当受到保护。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).

联邦第五上诉法院并不认可这种诉求，而是认为最高法院对自治性隐私权的保护仅涉及婚姻、生育、节育、家庭关系、孩子抚养和教育等。这些领域应给予严格保护，不受政府权力干涉。而且：

财产隐私本身不属于自治权范畴。财产公开法与堕胎、通婚、节育等法律不同，并没有排除其他选择。财产公开对财产事务决定的影响是间接的。通过财产公开，确实可能会改变一些决定。但根本问题是，这些决定并不像此前法院认可的事务那么重要。我们社会一直存在对财产的规制。通过许可证、税收以及直接规制，干涉商业活动，这些都司空见惯。所有这些政府行为都会侵犯到个人管理自己经济事务的能力。并且，这些措施都是直接的。相对来说，财产公开的影响都是间接的，微不足道。曾经认为，“契约自由”是宪法第十四修正案保障的自由之一——如果不说是唯一的话，但现在早已不再如此。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).

至于官员个人财产公开以及家属的财产公开是否影响到隐私权所保护的家庭抉择权，联邦第五上诉法院写道：

合适的问题是：财产公开对私密性的家庭抉择和个人决定产生什么影响？这会影响到结婚的决定吗？这会影响是否生育孩子的决定吗？财产公开毫无疑问会影响到一个家庭，但任何政府行为都可能会对家庭产生影响。虽然财产公开可能会对私密性的决定产生一些影响，但我们认为，任何影响都不足以上升到宪法的高度。

总而言之，财产公开不属于隐私权中的自治范畴。隐私权保护的是“我们身体和思想上的私密性决定”[注]Gerety, Redefining Privacy, 12 Harv. Civ. R.-Civ. L. L. Rev. 233, 268 (1977).，财产公开对这种根本性决定不会产生直接影响。即便是对私密性决定产生间接影响，也不够强烈，不需要给予宪法保护。所以，联邦第五上诉法院认为参议员们所谓的“隐私权”不属于宪法保护的权利。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).

其次，官员财产公开涉及个人信息隐私，但需要对公开的价值与隐私利益进行平衡。虽然官员个人的财产隐私不属于宪法保护的隐私权，不需要采取严格标准进行审查，但不可否认，官员的个人隐私仍是一项值得法律保护的权利。相对于财产公开满足的公众知情权来说，二者孰轻孰重？哪一项权利应受到优先保护？这是法院接下来必须考虑的问题。

在公开与隐私保护这两个利益上，法院承认了官员财产公开的重要性，不仅因为这是一项独立“权利”，还因为这有助于选民更好地判断他们的民选官员和候选人。诚如最高法院在分析竞选捐献时所说，这些信息将会“提醒选民这些官员最有可能对什么利益负责”。[注]Buckley v. Valeo, 424 U.S. 657 (1976).

当然，参议员们还提出，即使财产公开，也无法防止腐败，因为很少有官员公开他们的非法收入。而法院的解释是，“财产公开将会预防腐败。阳光更有利于监督。诚实正直的政府是非常重要的公共利益，在这个方向上，任何微小的进步都是重要的”。[注]Plante v. Gonzales, 575 F.2d at 1119 (1978).尽管财产隐私也是一项重要的利益，值得给予保护，但公开民选官员财产的公共利益更加强大，需要给予优先保护。

总而言之，联邦第五上诉法院认为，官员个人的财产隐私不属于影响个人自治的宪法权利，无需给予严格保护。至于个人信息隐私，相对于财产公开的价值来说，“稍逊风骚”，财产公开所具有的价值更大，应给予优先保护。

2. 杜普兰提尔诉联邦案

在1979年的杜普兰提尔诉联邦案中[注]Duplantier v. United States, 606 F.2d 654 (5th Cir.), rehearing denied, 608 F.2d 1373 (1979), cert. denied, 101 S. Ct. 854 (1981).，第五上诉法院再次否认以权力分立、隐私权、平等保护和正当程序等理由对财产公开提起的诉讼，维持了依据《政府道德规范法》强制联邦法官公开财产的合宪性。

如前所述，国会为维护公职人员的纯洁正直，于1978年制定了《政府道德规范法》，其中第三条要求联邦法官每年向司法会议提交个人财产报告。司法会议为此专门设立了司法伦理委员会，负责这项工作。对于违反这一规定的联邦法官，司法部长有权提起诉讼。故意违反的有可能给予5 000美元以下罚款，过失违反的有可能给予1 000美元以下罚款。有6名联邦初审法院法官提起诉讼，理由有四：(1)这种规定违反了宪法中的三权分立原则；(2)罚款则可能导致减少法官薪俸，这是宪法第三条保护的内容；(3)侵犯了法官个人隐私；(4)违反了法律正当程序和平等保护。鉴于本文主题所限，在此仅分析针对第(3)点理由——隐私权——的讨论。

原告在这个案件中，针对隐私权问题提出了三项理由，第一，个人财产公开将导致身体和经济上受到威胁，诸如谋杀、绑架、破坏财产，也有可能因贫穷而令他们感到尴尬，因此会给他们亲密的家庭关系带来负面影响。第二，联邦法官是任命产生，而非选举产生，无需向公众负责。第三，已经有很多措施足以实现财产公开所要实现的目的，诸如提名和批准程序，已经将不合格人选剔除出去，所以无需再实行法官个人的财产公开。对此，受理该案的联邦第五上诉法院逐一进行了回答，一一给予驳回。

首先，法院并不否认隐私权概念，认为在这个电子眼时代和计算机时代，隐私是特别值得重视的个人权益。但问题仍然是个人财产公开是否属于宪法所要保护的隐私权。对此，法院依然坚持并引用了普兰特诉冈萨雷斯案中的判断，认为《政府道德规范法》要求包括法官在内的官员公布个人财产，并没有违法侵犯个人或家庭隐私。

其次，联邦法官为任命产生，而非选举官员，并且，依据宪法第三条的规定，联邦法官一旦获得任命，终身任职，与政治过程隔绝，以确保司法独立。但这些因素并不能得出法官在个人财产公开方面具有与民选官员不同的权益。

联邦法官是经任命而非选举产生，这个事实并不影响他们财产信息的公共利益。与普兰特诉冈萨雷斯案中的州参议员一样，法官“不是普通公民”，而是“选择”担任公职的人。虽然不是由公众选举他们担任法官，但是他们自己选择承担这项公共职责。事实上，这种行为本身就对他们所谓的隐私给予了一些限制，这些限制也应在他们的合理预料之中。不管公职人员是选举产生，还是经过任命产生，他们的隐私权必然受到限制。

最后，法官们认为，提名过程和参议院的批准过程已经剔除了不合格人选，维护了公益，再要求法官公布个人财产，多此一举，为联邦法官增添了不必要的负担。但法院提出，法官一旦任命之后，谁来监督法官的行为？国会制定的《政府道德规范法》恰好能进一步维护司法的纯洁与正直。公开个人财产可以对潜在的司法滥权构成制衡。

从这个案件可以看出，联邦第五上诉法院坚持了此前判决中的分析，仍然认为官员财产公开是一项更加重大的公共利益，优先于官员个人的财产隐私，需要予以支持和保护。更重要的是，该案将财产公开规定扩展适用于联邦法官这个经任命产生的群体，并将之作为预防司法腐败的一条途径。

3.巴里诉纽约市案

1975年，纽约市经过多年的研究之后制定了一部行政规章，要求年收入在25 000美元以上的官员和雇员每年提交财产信息报告，以供审查利益冲突，也供公众监督。[注]New York City Administrative Code §1106-5.0.纽约州最高法院支持了这项规定，但上诉庭认为，虽然该法有助于预防腐败，防止利益冲突，但没有预防这些信息的公开，侵犯了官员的隐私权。[注]Hunter v. City of New York, 396 N.Y.S. 2d 189 (1st Dept. 1977).

上诉庭基于此前的法院判例，认可了以下几点内容：第一，财产交易能够反映一个人的活动、个人关系和信仰。政府侵入这些领域，在某种程度上妨碍了当事人对隐私的正当期待。[注]California Bankers Assn. v. Shultz, 416 U.S. 21, 78-79 (1974).第二，官员不能因为担任了公共职务，就被剥夺了宪法权利。政府雇员不应成为二等公民。即使为了正当的公共利益，政府也必须采取适当措施，以防恣意和差别对待。[注]Wieman v. Updegraff, 344 U.S. 183 (1952); Slochower v. Board of Education, 350 U.S. 551 (1956).第三，该法允许任何人以任何理由(或无理由)获得官员的财产信息，而财产信息是很个人化的信息，与公共职责无关，公开这些信息没有什么价值，只是满足他人的好奇心而已。因此，判决该法违宪。[注]Hunter v. City of New York, 396 N.Y.S. 2d 189 (1st Dept. 1977).

纽约市基于上诉庭的判决，对该法做了修改，除将财产公开的基准修改为年薪3万美元以上的官员外，增加了对公众申请获得官员财产信息的限制。当有人申请获得官员的财产信息时，官员本人可以提出隐私保护申请，负责部门应当对双方的申请进行权衡，并判断：(1)公众要获得的信息是否高度个人化；(2)是否涉及实际或潜在的利益冲突；(3)这些信息是否与官员本人的职务有任何关系。负责部门基于这三项判断，决定是否向公众申请人提供官员的财产信息。

修改案生效后，又有官员依据联邦宪法保护的隐私权提起诉讼，联邦初审法院支持了法案的合宪性，双方均提出上诉。联邦第二上诉法院受理该案，并维持了初审法院的判决。

上诉法院承认财产信息公开可能会侵犯到个人权益，但认为现有法律已对官员的隐私权给予了足够的保护，特别是对信息申请者与官员个人的要求权衡之后，才决定是否公开官员财产信息，这种制度已足以平衡并保护了官员个人的隐私权。法院的立场是，“我们不认为，隐私权会保护官员无需公开与他职位有关或可能涉及利益冲突的财产信息”。“在任何情况下，我们都认为财产公开的价值高于对官员个人隐私权的侵犯”。[注]Barry v. City of New York, 712 F.2d 1554 (2d Cir. 1983).

联邦第二上诉法院的判决，沿用了和第五上诉法院基本相同的思路，维持了官员财产公开法的合宪性。

从上述三个案例可以看出，联邦法院在官员财产公开和个人隐私保护问题上基本形成定式：官员财产公开具有高于个人隐私保护的价值，值得给予优先保护。但需要注意的是，美国的财产公开仅限于一定的高级别(高收入)官员[注]这一点符合国际通行经验，参见李松锋：《官员财产申报制度的国际经验——基于20个国家的比较分析》，载《中共浙江省委党校学报》2015年第1期。，同时，在制度设计上，已经适当权衡了官员个人的隐私权益，通过诸如审查—判断等程序限制官员个人信息外漏，保护官员个人的信息权益。

五、结语：阳光是最好的防腐剂

在官员财产公开和隐私保护的平衡上，联邦法院的态度是，虽然财产隐私是一个重要问题，值得给予认真保护，但公众支持公开的利益更加重要，更需要给予保护。[注]Plante v. Gonzalez, 575 F.2d at 1136 (1978).法院并未将财产公开作为一项绝对原则，而是要对不同权利进行衡量。从原则上来说，强制官员公开财产是合宪的，虽然每部财产公开法的具体特征有别，但根据普兰特案，“这些特征必须分别进行审查，对官员隐私的附加侵犯，需要额外的利益平衡”。[注]Plante v. Gonzalez, 575 F.2d at 1148 (1978).

至于《政府道德规范法》要求联邦官员公开财产信息，并且还波及他们的配偶和抚养的孩子，1974年的内华达县诉麦克米伦案解释了这个问题：

常识告诉我们，虽然某个官员可能与配偶或孩子的财产没有任何经济利益，但他对可能提高这些财产价值的建议起到支持作用，或者说没有完全反对。财产公开实质上能够防止这种支持性作用，因此有助于促进政府行为诚实中立的目标。[注]County of Nevada v. MacMillen, 11 Cal. 3d 662, 522 P.2d 1345, 114 Cal. Rptr. 345 (1974).

法院认为，虽然财产公开法会侵犯到官员家庭的隐私，但公众对官员诚实中立的期待高于官员个人在财产事务上的隐私利益。所以，家庭财产公开是官员财产公开不可分割的一部分。[注]Gideon v. Alabama State Ethics Comm’n, 379 So. 2d at 575.

除了要求官员家庭财产公开之外，《政府道德规范法》还要求公开工资之外的收入来源，以及为挣得这些收入所提供服务的性质。类似的这些规定可能侵犯到合法的特殊关系信息。譬如，如果某个官员还兼职心理医生，要求公开收入来源可能会触及客户的个人信息，违背了医患之间的特殊关系，侵犯到了病人的隐私。但《政府道德规范法》则避免了这种“二级来源”问题，规定“因法定特殊关系需要保密的信息”除外。[8]

一百年前，美国最高法院的布兰代斯大法官曾经说到：“公开是治疗工业化时代社会病症的良药。阳光是最好的防腐剂，灯光是最有效的警察”。[2]在官员腐败愈加蔓延的今天，布兰代斯的忠告的确值得反思。

40年前，美国最高法院在判决中声称，“一个人选择担任公共职位，就意味着将自己放在聚光灯下，接受公众的监督和审查”。[注]Fritz v. Gorton, 417 U.S. 902 (1974).

今天，不管法官们在衡量财产公开与隐私保护时运用了什么审查标准，提出了何种解释理由，阳光是最好的防腐剂，成了他们牢记心底的信条。我国已经在构建颇具中国特色的官员个人事项报告制度，并逐步予以完善。[9]不可否认，中国在财产申报领域的核心问题仍然是如何将构建的制度予以有效落实，但制度是否周全亦不容忽视。一方面，我们必须回答，官员个人财产信息是否应予以限制；另一方面，我们还需要注重制度的精细化设计，官员个人财产在多大程度上应予以公开，如何通过技术性设计在财产公开制度(反腐败)与个人权益保护(隐私权)之间达成平衡。

阳光是最好的防腐剂，但过度照射则会有灼伤的疼痛，聚焦之后甚至会引发火灾。