法治财政语境下的财政监督执法行为风险防控研究

●李 博

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在建设法治政府的部分体现了权力运行的机制应当程序化、法制化，其中既涉及行政权力运行的外部程序机制，即公开机制，也涉及内部程序的法制化和规范化，比如明确执法的具体流程等。财政监督执法是财政部门大量的、经常性的活动，直接面向社会、独立的市场经济主体以及公众，财政监督执法水平的高低直接关系财政部门的形象。为此，要大力推进法治财政建设，把权力关在制度的牢笼内，而对财政监督执法行为风险防控研究就显得尤为迫切。

一、财政监督执法行为风险的识别

财政监督执法行为风险是指财政监督机构及执法人员在执行检查任务过程中，因各种不确定因素影响而造成损失或失误的可能性，主要包括执法环境风险、执法主体风险、执法程序风险以及证据收集风险。

（一）执法环境风险

我国社会经济的快速发展客观上决定了财政监督执法程序风险将逐步加大。其一，随着市场经济的发展，被检查单位违反财经纪律的行为形式多样、手段翻新、日趋隐蔽，还有少数部门从局部利益出发，通过行政手段干预财政监督执法，加大了财政监督机构监督检查的难度，同时也增大了财政监督执法的程序风险。其二，被检查单位维权意识和维权能力日益增强。通过法律途径，包括复议、诉讼、申诉等维护自身合法权益的方法，已为越来越多的行政相对人所接受和采用。执法人员任何损害行政相对人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼。同时，人大、审计、纪检监察、社会舆论对财政部门的关注程度越来越高，而财政监督工作任务重、责任大、矛盾多，进一步加大了财政监督执法的风险，特别是程序风险。

（二）执法主体风险

财政监督执法行为合法的前提要件就是执法主体必须合法。主体合法包括行政机关合法、人员合法和委托合法三方面。实际财政监督执法中，这三方面都可能发生执法主体错误。以行政机关合法为例，《行政处罚法》第十五条、《会计法》第七条、《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定赋予了县级以上人民政府财政部门和省级以上人民政府财政部门的派出机构对财政违法行为的执法主体资格。而对财政部门的内部处（科、股）室来说，其作为内设机构，不得以机构的名义对外作出具体行政行为，否则该具体行政行为是非法、无效的，应当依法被撤销。

（三）执法程序风险

马克思在论述程序法与实体法的关系时指出“实体法都具有本身特有的必要形式”、“审判程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样”。我们熟知的“米兰达警告（Miranda Warning)”就充分体现了程序公正的要求，有极强的警示意义。财政监督执法行为只有切实做到程序公正才能确保实体公正，才经得起历史和实践的检验。执法程序有如下关键风险点：

1、“亮证”和“执法人员不得少于两人”是财政监督执法程序合法的必备要件。《行政处罚法》第三十七条规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”，现场执法人员都必须严格执行，认真遵守亮证等规定，自觉接受当事人的监督。若忽略了“亮证”等必备的程序要件，根据《行政处罚法》第三条第二款的规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。

2、财政行政处罚中“期间”等关键内容不够明确。因为《行政处罚法》未对“期间”作出规定，在执法实务中往往会遇到按自然日还是按工作日计算、与节假日重合如何计算等现实问题。以《财政行政处罚决定书》为例，“如不服本处罚决定，可以在接到本决定书之日起60日内，依法向xxx 申请行政复议；或者在接到本决定书之日起3 个月内,依法向xxx 提起行政诉讼。上述涉及期间的表述，未明确是工作日还是自然日及遇到节假日是否顺延，而“接到本决定书之日起”也未明确是接到当天还是接到次日起算。责令停业、较大数额罚款等重大行政处罚决定事关行政相对人的切身利益，能否准确确定“期间”的起算点和终结点也会成为关键的风险点。

3、行政处罚文书的送达不规范。部分行政处罚法律文书送达回执上没有受送达人的签收，不能确保法律文书已送达当事人，容易产生法律纠纷。

（四）证据收集风险

1、以工作底稿直接代替相关证据作出的行政处罚存在隐患。虽然被检查单位负责人对工作底稿进行了签字确认，但工作底稿仅是当事人陈述范畴，是孤证，若无其他直接证据支撑，一旦当事人翻供，则不能证明工作底稿载明的违法违规事实。同时，在取证时，账页的复印件常常未注明出处，也无被检查单位的签章确认，影响了证据的效力。

2、未对工作底稿中被检查单位的意见履行复核程序。个别执法人员主观认为证据确凿充分，对当事人提出陈述申辩意见未能细致复核。财政检查工作底稿脚注写明“被检查人签署意见时，应当对认定检查工作底稿摘录的事项是否属实进行认定，如属实，签‘情况属实’；如有不同意见，应说明理由，并附相关证明材料”，若当事人未签属实，同时作出申辩且不附佐证材料，检查整理阶段对该违规事实的认定就存在困难。

3、证据保全程序执行的风险。财政监督执法人员在取证时，可能会遇到被检查单位不予配合，特别是拒绝执法人员查阅相关账务信息等情形，这种情形下证据保全就是解决方式之一。根据《财政部门监督办法》第十七条第四款“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门负责人批准，先行登记保存证据，并在7日内及时作出处理决定”，该条款有三个要点需要关注：

一是证据保全应当是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”才使用，即只能在紧急状态下、而不是常态下经常动用的手段。在实际工作中，部分执法人员在未充分掌握被检查单位是否隐匿、销毁证据的情况下，仅凭主观推断就采取保全措施，会给执法行为带来极大风险。二是证据保全应当“经县级以上人民政府财政部门负责人批准”。如果执法人员不经请示即临场处置，就违反了该行政程序，将给执法行为埋下隐患。三是未在规定时限内依法解除保全措施。根据规定，“先行登记保存证据，并在7日内及时作出处理决定”，如果处理决定作出后，未能在规定时限内依法解除保全措施，也存在财政监督执法风险。

4、在行政复议过程中收集证据。《行政复议法》第二十三条规定“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料”、第二十四条规定“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织和个人收集证据”，据此，在行政复议过程中收集的证据，即使能证明行政相对人有违法行为，但收集证据的程序不合法，不具有法律效力。

5、在诉讼过程中收集证据。《行政诉讼法》第三十三条规定“在行政诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”。据此，财政部门在行诉中自行向原告和证人收集的证据，不能作为法院认定被诉具体行政行为合法的证据，这就要求财政部门在掌握充分确凿证据后，才能做出具体行政行为。

6、在一审裁定后才向法院提供其作为定案的证据。《行政诉讼法》第四十三条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提供作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状”。被告在一审结束前都可以向法庭提供证据材料，在此之后提供的，即使是合法、客观、关联的，能证明被诉具体行政行为合法的，也无法成为法院判决的依据。

二、财政监督执法风险的衡量

（一）影响财政部门的良好社会形象，不利于法治财政建设的推进

财政部门监督检查机构实施的财政监督执法行为如果不规范，程序上存在纰漏，一旦行政相对人的合法权益受到损害，可能会提起行政复议或行政诉讼，甚至要求赔偿损失，财政部门将面临声誉风险和法律风险。

（二）削弱了财政监督执法行为的效果

财政监督执法人员受各方面因素的影响，在开展执法检查时，可能会出现检查或处罚尺度不一等情形。目前个别基层执法机构对处理处罚的整改落实情况监督不到位，违法违规行为得不到彻底整改，导致执法检查流于形式。

（三）行政处罚丧失法律效力

一方面由于法律文书没有以法定的方式送达当事人手中，或者没有以送达回证的形式对送达的基本事项加以记载，致使有的相对人可能以法律文书未产生法律效力为由拒绝履行相应的法律义务。另一方面，现场检查取证不规范，不能保证所取得的证据合法有效，一旦发生行政诉讼事项，会被人民法院认定为无效证据，从而使相应的行政处罚丧失法律效力。

三、财政监督执法风险防控对策

（一）大力推进财政监督法制化建设，打造法治财政

对现行的法律法规进行进一步梳理、细化，明确执法步骤和每一环节的具体要求，保障执法程序的合法性与公正性。定期对正在适用的执法程序及规范性文件进行审视，从而提前发现因执法过程不衔接、不规范，或规范性文件不统一、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时对其进行弥补和修正，减少系统风险。针对自由裁量权范围较大、不够细化的问题，进一步完善行政处罚自由裁量权基准制度，将弹性条款细化为具体的细则，减少弹性，将适用的处罚依据由弹性变为刚性，增强操作性，从源头上控制自由裁量权。

（二）加强对行政处罚全过程监督，进一步提升执法质量

行政处罚必须遵循法定程序，财政部门在做出处罚决定之前都要经过立案、调查取证、告知（听证）、审查、决定、执行程序，并由有处罚权的部门对行政相对人实施行政处罚。要充分发挥案件联审会的作用，集思广益，既减少人情干扰，又避免个人决策失误。财政部门的财税法规机构也应加强对行政处罚行为的审核把关，加大对推进法治财政工作的宣传、指导工作，严格按照规定审核财政监督机构送交的法律文书，认真出具法律审查意见，确保行政处罚的合规性。多方通力协作，确保执法程序严密、执法过程透明、执法时效严格、工作规程完善、执法文书严谨。同时，财政监督机构在证据的收集上要注意证据的合法性。行政处罚必须有充分的事实证据和法律依据，取证要在发生行政复议、行政诉讼之前完成，在收集到相关的证据后，要注意审查这些证据是否具备客观性、相关性、严密性。

（三）切实维护好行政相对人的合法权益，进一步拓展阳光财政的内涵

财政部门应主动接受监督，坚持把公开透明贯穿于财政监督工作全过程，把监督检查的政策规定、进展情况、检查结果公之于众，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。切实做到寓监督于服务之中，及时、正确处理行政复议案件，努力做到事实清楚，证据充分，程序合法，处理得当，切实保障行政相对人的合法权益。同时，要缜密细致对待行政应诉工作。发生行政诉讼案件后，要严格按照《行政诉讼法》有关规定，认真做好庭审前的各项准备，积极派员应诉，提交相关证据材料，既要保障行政相对人寻求司法救济的权利，又要维护好财政部门的合法权益。2014年的政府工作报告要求各级政府预算和决算都要向社会公开，打造阳光财政。而阳光财政的内涵不止于此，不只是让财政成为阳光下的“玻璃钱柜”，还应让行政相对人感受到阳光般的温暖。面对执法对象越来越高的要求和越来越多的诉求，财政监督机构应主动把人民群众的期盼内化为财政监督的方向，在执法理念中融入更多更新的管理方式或方法，通过风险管理，未雨绸缪，防患于未然；防微杜渐，提前发现执法流程中的瑕疵，立即纠正，切实做到监督与服务并重。

（四）进一步提升财政监督执法人员的业务素质

一是加强学习。牢固树立依法监督的理念，认真学习新《预算法》、《财政部门监督办法》等法律法规，全面贯彻落实好新《预算法》等有关要求，严格依法、依规、依程序开展监督，切实做到执法必严、违法必究。二是加强培训。要根据工作实际和形势需要，结合现实案例，组织执法人员进行相关的法律法规知识的系统学习和专题研究，增强学习的针对性和实用性。三是加强交流。定期组织召开座谈会或经验交流会，介绍行政处罚案例的经验和教训，认真讨论、剖析和总结，从中找出规律性的东西，在今后工作中加以借鉴，从而进一步规范和监督行政执法行为，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。■