城乡二元结构下的高等教育机会公平：体制性障碍及改革路径探索

城乡二元结构下的高等教育机会公平：体制性障碍及改革路径探索

方丽丽

(华南理工大学，广东广州510640)

摘要：通过城乡二元结构体制下高等教育机会公平的体制性障碍分析，挖掘城乡体制性教育不公平的原因，并针对性地给出对策建议，对促进高等教育机会公平的实现，完善高等教育公平理论具有重大意义。

关键词：高等教育；机会公平；体制；路径

作者简介：方丽丽，硕士，实习研究员，华南理工大学马克思主义学院。 孙长玥，硕士，助教，专职辅导员，安徽建筑大学。研究方向：大学生思想政治教育。

文章编号：1672-6758(2015)07-0001-3

中图分类号：G640

文献标识码：A

Abstract：The institutional barriers of higher education opportunities are analyzed under the dual structure of urban-rural in this paper. We want to find the reason of education unfair causes, and give some corresponding suggestions. It will have great significance on improving higher education theory and promoting the realization of higher education equity.

基金项目：2014年安徽省振兴计划“弘扬社会主义核心价值观辅导员名师工作室”子项目(编号：2014FDYMSGZS001-011-07)。

高等教育是造就国家管理者、建设者的基础，是提高整个民族素质的决定性因素，也是个体提高各自社会层次，满足精神及物质需要的重要手段。高等教育机会公平是社会公平的基础，然而由于我国现行教育体制的不完善，距离实现真正意义上的社会各成员之间具备平等接受高等教育的机会仍存在一定的差距。究其根源，是我国长期存在的城乡二元结构体制，这种体制的存在，严重阻碍了我国高等教育机会公平的实现。

一城乡二元结构和高等教育机会公平

1.城乡二元结构。

城乡二元结构这个概念，我们并不陌生，2012年9月，李克强总理在《破解城市二元结构难题|走新型城镇化道路》一文中是这样来给它定义的：它是指在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中，必然出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式。”①

改革开放30年多来,我国工业化、城市化的进程加快，城乡差距逐渐拉大，农村依然面临农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难等许多问题，城乡二元结构经济体制显示出其弊端，这主要表现在户籍管理制度、土地管理制度、教育制度等方面。

2.高等教育及其机会公平。

高等教育是一个广泛的概念，国内外并没有统一的定义。《社会科学大词典》对高等教育的定义是，“中等教育阶段以上的各类专门教育，一般分为专科、本科、硕士研究生、博士研究生和博士后研究生五级，教学组织和形式有全日制和业余的，面授和非面授的。高等教育一般担负着培养各种专门人才和开展科学研究的双重任务，实施高等教育的机构通常为大学学院和专科学校，也有一些高等科研机构附带研究院(所)实施高等教育”。②目前我国的高等教育形式以普通高等教育为主，辅以其他形式的高等教育。为方便研究的量化，本研究中所涉及的高等教育有以下四类：普通高等教育中的重点本科院校，一般本科院校和专科院校，其他高等教育形式中的继续教育。

二城乡二元结构下高等教育机会公平的体制性障碍

由于我国城乡二元结构下的教育体制，城乡教育的差距在进一步加大，城乡二元结构对高等教育机会公平的影响极其复杂，下面论述的几个方面的问题是全国普遍存在的、需要进行重新合理制度设计所不能解决的问题，这里称其为体制性障碍。

1.基础教育资源配置不合理，基础教育不公平。

就教育经费而言，中央和地方的分工很明确。一般来说，基础教育的责任主要在地方，特别是义务教育。早在2005年出台的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》就将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。长期以来，我国基础教育实行以县乡财政为主的保障机制，县乡财政的投入占80%，我国地域辽阔，自然条件相差很大，经济发展水平不平衡，这也导致了各省市、各地区的基础教育经费投入相差巨大，基础教育不公平影响高等教育不公平。

2.财政体制不协调，各级政府权责界定不清楚。

自我国进行分税制改革以来，由于中央和地方的事权和财权不同划分，在高等教育财政性经费分配比例上，表现出了地方政府的事权与财权的不匹配。高校经费来源主要依靠政府的财政拨款，地方政府每年需将本地区的税收收入上缴到国库，同时高校的经费预算需上报到地方政府进行审批，而由于中央政府不直接管理地方所属高校的经费支出，且中央政府对于地方高校规模、发展等情况了解不足，从前面的数据对比上可以鲜明地看到，地方政府管理高等学校的事权超过了所能支配的财权，而地方政府对高等教育投资的比例比较大，体现不出中央对高等教育宏观调控的主体地位，且在法律上也没有具体规定两级政府在高等教育方面的权责。因此在向地方拨付教育经费时就并不能很好地满足各高校的实际需求。这样，就必然影响了地方政府的事权执行，导致各级政府的事权与财权不相匹配。

3.投入产出不相称，公平与效率难平衡。

教育资源的配置方式和教育体制关系着教育资源的投入和产出，关系着教育资源的利用效率和效益。随着高等教育在现在社会中的作用日益显现，社会对高等教育的需求越来越大，人们也越来越希望能够接受高等教育。自从高校扩招以来，越来越多的人迈进了大学的校门。高等教育规模的扩大，导致高学历的人才越来越多，而在他们毕业走向社会时，很多工作单位的门槛也提高了。在越来越多的人能够“公平”地接受高等教育时，教育的效率下降了。

随着区域性劳动力之间的流动性加强，不发达省份的很多高校毕业生倾向于去发达省份工作，而发达省份的高校毕业生则很少回到不发达的省份工作。这样一来，不发达省份的财政虽然承担了高等教育培养的成本，但高等教育培养成果中的一部分却被发达省份无偿占有，不发达省份的高等教育资源投入产出不相称的比例将会更大。联系的循环效应，导致不发达省份的经济永远滞后于发达省份，这也会降低地方政府对高校投入的积极性，导致不发达地区地方政府投入较少。

4.保障监管不到位，教育公平难实现。

保障和监管，是既要保障政府对高等教育的投入，又要保障高等教育的机会平等；既要监管教育资源的合理分配，又要监管每一项教育制度的落实。

国家和政府是高等教育最大的受益人以及最有实力的投资者，理应投入更多的教育资源，不断扩大高等教育规模和提高高等教育水平。截至2013年底，我国民办高校718所(含独立学院292所)，民办高校在校生557.52万人，占所有高校在校生的22.5%。但是，自2003年我国实行高校自主招生政策，考生除了通过高考这个独木桥进入大学外，还可以通过各高校的自主招生来实现。高校的自主招生主要通过学校推荐和个人自荐，各大高校按照自己的标准筛选合适的学生。也就是说，学生能不能通过自主招生进入大学，这个决定权在大学，而不是统一高考的客观分数，著名的“人大招生处处长贪腐案”就是最好的例子。一旦教育机会和权力挂钩，加上缺乏公开透明监管程序，教育公平就无从谈起。

三城乡二元结构下高等教育公平的制度路径探索

1.弱化城乡二元结构。

这需要国家通过调整宏观政策来促进二元经济结构的转型，加大中央和省级教育财政转移支付力度，规范教育财政转移支付制度和消除二元户籍制度。政府间财政转移支付制度是在处理中央财政与地方财政关系时，协调上下级之间关系的一项重要制度。国家通过财政拨款，使教育经费从上一级财政流向下一级财政，来实现上级政府对下级政府的补助；或从同级的富裕地区转移至贫困地区，实现城乡或者区域间教育资源的平等分配。③转移支付制度这一经济制度对于平衡地方财政，实现政府管理社会的价值和功能具有极其重要的作用，能够弥补不发达地区由于高等教育人才流动导致的教育收支不平衡问题。

消除二元户籍制度，建立城乡统一的一元化户籍管理制度，首先要确立法律基础，尽快及时修订户口登记条例，积极起草并尽快推行户籍法，以法律的形式巩固户籍改革的成果，实现户籍制度法制化、规范化。其次，要对城乡二元户籍制度进行改革，消除城乡间二元教育结构的不公平性。政府要继续加大对农村基础教育经费的投入力度，改善农村学校的教育环境及基础设施。提高农村教师的福利待遇水平，让更多的教师想到农村去，愿意到农村去。改革并取消现阶段的高考户籍制度，打破地区间差异，均衡区域发展，使高考制度体现教育公平。

2.着力保障我国教育财政性投入。

2012年，我国年度财政性教育收费支出总额超过2万亿元，占GDP比重首次达到4%，教育人为此欢心鼓舞。但是这并不意味着我国教育的投入满足了充分需求，我国在1993年制订的《中国教育改革和发展纲要》，明确提到“本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%”，可是，这一目标直到2012年才达到。按照教育界的测算，我国要实现扩大教育公平、提升教育质量的目标，财政性教育投入至少要达到GDP的5%，而不是满足于4%的水平——这一投入水平连发展中国家的平均投入水平也没有达到(2003年，全世界平均投入水平为5.1%，发展中国家为4.1%)。所以说4%，也就是达到了一个及格的程度，仅满足了教育的基本需求，如果要让更多的人接受高等教育，就还要继续加大我国教育财政性投入。

3.改革现有高招制度。

推进高等教育公平，就要改革现有的高招制度，现在各高校招生名额的分配都是地方保护主义，高校所在地、就业需求量大的地区，都是高校计划投放的“最爱”，这种带有倾向性的招生计划，造成了不同省市地区的学生在分享高等教育资源方面的不公平，导致了入学的机会不公平。是要打破“北大是北京人的大学、复旦是上海人的复旦大学”的格局。改变现在高校招生计划的分配方式，比如教育部做出硬性规定，高校招生计划必须向农村地区、贫困山区倾斜；或者每年招收的老少边穷地区的学生必须达到一定比例，使这些地区的孩子看到希望，有“出头”的通道。

4.完善高等教育公平的监管机制。

我国目前的教育经费投入、使用和监管体系还不健全。教育经费预算、拨款、执行，还是以行政为主导，这带来的问题是，我国教育投入长期得不到保障，教育一直缺钱花，以及个别一些地方乱花钱，教育经费被用于形象工程，或被挤占、挪用、侵占，就与这一拨款体系有关。今年两会上，教育部门证实，去年有1000亿教育预算没有花完，这不是说教育投入多了，而是暴露出教育拨款体系的漏洞。

保障监管是促进高等教育公平的最有效工具，政府和高校应当建立专门的教育公平保障监管机构，深入调研，协调解决区域、高校之间的教育公平问题。对于已经存在的不公平体制政策进行深化改革，也就是说，必须改革我国的教育拨款体系，建立国家和地方教育拨款委员会，由国家和地方教育拨款委员会，负责教育拨款预算，并监督政府拨款，检查教育拨款使用效果。

参考文献

[1]李克强.破解城市二元结构难题 走新型城镇化道路[EB/OL].中国城市低碳经济网,2012-09-26.

[2]彭克宏.社会科学大词典[M].北京:中国国际广播出版社,1989:798.

[3]肖明朗.民族自治地方经济自治权行使问题研究[D].兰州：西北民族大学,2007.

[4]周伟.促进我国高等教育公平的财政投入对策分析[D].长沙：湖南大学，2008.

[5]周建国，屈茂辉.教育公平的法哲学阐释[J].求索，2010(9):106.

Equitable Opportunities for Higher Education Under the Urban-rural

Dual Structure __Institutional Barriers and Reform Path

Fang Lili

(South China University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510640, China)

Key words：higher education; equal opportunities; system; path

Class No.:G640Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)