草原生态补偿关系的主体及其权利义务内涵———基于甘肃省天祝县草原补奖政策的分析

潘 佳

（北京大学 法学院，北京100871）

引 言

生态文明建设已成为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的重要一环。“十二五”规划纲要明确提出“加快制定实施生态补偿条例”，国务院也将《生态补偿条例》纳入了立法计划。2014年4月全国人大常委会修订了《环境保护法》，其中第31条明确了“国家建立、健全生态保护补偿制度”以及“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”等内容。2014年10月中共十八届四中全会提出“制定完善生态补偿的法律法规，促进生态文明建设”。2015年5月，中共中央、国务院颁发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，进一步提出“健全生态保护补偿机制。科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。

《生态补偿条例》的起草，首先需要明确生态补偿的概念和生态补偿的法律关系。其中，主体及其权利义务关系正是生态补偿概念的核心要素，同时也是构建生态补偿法律关系的前提［1］100。因此，本文拟从主体及其权利义务关系角度对生态补偿进行研究。随着经济和社会的发展，草原利用逐渐增多，草原生态安全问题逐渐凸显。为了应对经济利益驱动引发的“超载过牧”，国家颁发了以禁牧和草蓄平衡等为主要内容的草原生态补偿政策体系，旨在恢复草原生态环境，达到草原生态保护和促进牧民增收的双重目标。鉴于草原生态补偿的主体及其权利义务关系问题是草原生态补偿的核心问题，本文以甘肃省天祝藏族自治县（以下简称“天祝县”）草原生态补偿为例，对该领域生态补偿的主体及其权利义务关系进行抽象和归纳，以期为从整体上描述生态补偿的权利义务关系做出“局部”的知识贡献。

一、草原生态补偿的基本概念及其分析方法

（一）相关概念的厘定

草原生态补偿作为生态补偿的主要领域之一，是指在综合考虑草原生态保护成本、牧民（村民）发展机会成本和草原生态服务价值的基础上，以政府主导的方式为主，以草原生态保护受益者向草原生态保护者支付金钱、物质或提供其他补偿的方式，弥补其成本支出及其他相关损失的行为。①本概念参考了汪劲《论生态补偿的概念——以〈生态补偿条例〉草案的立法解释为背景》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第1期第8页。草原生态补偿体现了“受益者负担”原则，②基于“开发利用者付费，破坏者修复”这一原则上的破坏与开发草原，本质上不属于草原生态补偿的范畴。自2007年12月1日起，甘肃省开始征收草原植被恢复费。破坏者支付费用，针对的是开发利用破坏草原的现象，是其他领域生态补偿可能存在的破坏者利用者付费原则的体现。以甘肃省为例，《甘肃省草原植被恢复费征收使用管理办法》第2条指出，草原植被恢复费由财政厅、省物价局批准设立，由各级草原监督管理机构收取，是专门用于草原植被恢复的行政性收费。根据本文的逻辑，这不属于草原生态补偿的范畴。本质上反映了特定环境资源的使用者，在使用环境资源的过程中引起的环境生态系统整体功能的积极变化，是一种基于“正外部性”的补偿。

在生态补偿法律关系中，国家基本主体地位的确立，是确定其他生态补偿法律关系主体的基础。通过合法行为直接或间接地与国家发生生态利益勾连关系的社会主体，均可成为生态补偿的主体。按照主体的性质，可分为公共补偿主体和社会补偿主体，前者主要指国家、政府以及按照法律规定或约定执行公共目标的各类非营利性组织，如环保组织、社会环境公益基金等；后者也被人称为生态补偿的微观主体，是指直接与生态资源发生关系的各类主体，包括自然人、法人和其他组织等。按照其在生态补偿关系中的地位，又可分为生态补偿的给付主体和受偿主体。付偿与受偿是生态补偿的核心，付偿主体与受偿主体之间的权利义务对应关系，是生态补偿法律机制得以发挥实际效用的前提［1］101－102。

草原生态补偿的法律关系主体和草原生态补偿的“补偿主体”属于不同的概念范畴。草原生态补偿的法律关系主体，即草原生态补偿政策实施的执行主体，是生态补偿活动的各方参与者，涉及草原生态补偿政策实施的各方，包括各级政府，草原、农业、畜牧、国土等与草原生态补偿政策实施有关的资源主管部门，配合草原生态补偿政策实施的有关财政、金融、统计、监察等部门，以及广大村民、牧民等。草原生态补偿主体是根据其在生态补偿关系中的地位，置于生态补偿的“补偿（给付）主体—受偿主体”这一范畴内考量的，是草原生态补偿的受益者，即国家。

（二）研究思路

甘肃省通过实施国家的退耕还草工程、退牧还草政策和草原生态保护补助奖励政策（以下简称“草原补奖政策”）三个政策工程来贯彻落实草原生态补偿政策。天祝县作为贯彻落实国家草原补奖政策的试点县，在草原补奖的立法和实践上，探索出了不平凡的道路。③2013年6月、8月，课题组成员两次赶赴甘肃天祝县，就草原补奖政策的实施情况进行了调研。两次调研获得了天祝县草原补偿各种规范性文件。第一次调研，主要采取座谈会的形式，与草原生态补偿有关的政府部门进行沟通，了解甘肃省及天祝县草原生态补偿的立法和实践。第二次调研，课题组主要采取调查问卷的形式，对村民进行实地考察。

草原生态补偿主要涉及两个层面的主体范畴，一是“补偿主体—受偿主体”范畴，二是草原生态补偿政策实施主体范畴。本文首先对补偿主体和受偿主体进行识别，其次根据天祝县贯彻草原补奖政策的实践，分析讨论执行和实施政策的有关主体及其权利义务关系。

鉴于草原补奖是生态补偿的一种，本质上是一种利益协调机制，与之相关的所有法律关系，均建立在财政筹集、管理和支出的基础上，因此围绕资金的“来源”和“使用”分析不同层面的执行主体及其权利义务关系，既是一条合理的分析路径，也是现实可行的研究方法。实践表明，天祝县在实施草原补奖政策的过程中已积累了相对成熟的经验，而且规范性文件均得到较好的执行。④以草原补奖政策为代表的草原生态补偿，其政策实施效果有两个核验标准：一是草原生态系统是否得到了恢复，二是财政资金是否得到了落实。根据250份问卷结果，牧民均反映钱足额到账，没有附加条件，且草场植被得到了明显的恢复。由此可见，国家的草原补奖政策在甘肃省实施达到了预期目标。这说明从草原补奖政策的目的考量，甘肃省和天祝县的实施政策和监管机制是成功的。天祝县草原补奖政策的三方面内容均是通过一定的转移支付形式、通过不同的财政主体进行的。由此可见，通过分配任务的形式，以一定的财政转移支付为途径，才产生相应的管理监督机制、考评机制等。最后，进一步归纳、勾勒出草原生态补偿的有关主体及其权利义务关系，并总结出增益型生态补偿主体的权利义务关系。

二、天祝县草原生态补偿的“补偿（给付）主体—受偿主体”及政策执行主体

（一）补偿（给付）主体

与补偿主体相对应的两个概念是“受偿主体”、“补偿客体”，此外，还有表述为“补偿对象”等内容。本研究以为，“受偿主体”即“补偿对象”，是直接接受补偿的自然人、法人、团体等。“补偿客体”是补偿的标的或具有相应价值的实物。价值主要包括物质实体的生态环境价值的损失，丧失发展机会的居民的直接财产损失、人身健康损失，自然资源自身价值的损失，环境与资源可以带来的未来的价值等。

草原补奖政策的主要目的是恢复草原生态，对牧民因保护草原生态造成的损失进行补偿。学界一般认为，草原生态补偿的基本原则是“受益者补偿”。

厘定草原生态补偿主体是解决“谁来补偿”的问题。根据前文的分析，为了清晰厘定天祝县草原补奖政策所涉及的资金及转移支付主体，有必要分析所有的资金来源、去向及给付主体。根据《天祝藏族自治县落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》等规定，天祝县草原补奖政策实施中所有资金共涉及四个部分：

第一，草原补助奖励资金。其包括禁牧补助、草蓄平衡奖励、牧草良种补贴、牦牛山羊良种补贴、牧民生产资料综合补贴。就转移支付的主体来看，草原补助奖励资金全部由国家安排，国家（财政部作为代表）将资金划拨给甘肃省，甘肃省以直接资金和项目补贴的形式发放。其中，禁牧补助、草蓄平衡奖励、牧草良种补贴、牦牛山羊良种补贴以资金形式直接发放到户，牧民生产资料综合补贴以项目补贴形式发放。就天祝县的实践来看，资金的划拨相继通过了各级财政部门，即甘肃省财政厅——天祝县财政局——乡财政所——户（牧民）。

第二，后续产业培育资金。2011年至2015年预算总额为52571．5万元。其中，申请国家和省级补助36725．8万元、县级配套15845．7万元。就天祝县的实践来看，后续产业培育资金，天祝县分别向国家和省申请了补助，此外，县财政也补助了一部分。这部分资金的用途，有些以资金形式直接发放到户，有些以项目补贴形式发放。

第三，草原执法和服务体系建设经费。此部分资金由县财政解决。从用途可以看出，它并不发放给配合实施草原补奖政策的牧民。

第四，工作经费。此部分资金由县财政解决。从用途可以看出，它并不发放给配合实施草原补奖政策的牧民。

透过天祝县草原补奖政策及其实践，可以看出，草原生态补偿的补偿主体是各级政府及其相应的机构和组织。根据委托代理理论，中央政府、地方各级政府是国家的代表。中央财政部门作为国务院的组成部门，亦代表国家，地方各级财政部门同样如此。从这个角度看，中央政府、财政部、地方各级政府、地方各级财政部门本质上均是国家的代表。

由于中国当前的分税体制决定了地方各级政府在代表中央政府的同时，具有一定的自身利益。因此，一级政府一级财政，不同层级的政府均可视为相对独立的“法人”。此外，鉴于草原补奖政策涉及中央政府、甘肃省各级政府，以及财政、畜牧、审计等不同的政府部门，为了充分区别不同主体间的权利义务关系，本研究在分析中将财政部（代表国务院）、甘肃省财政厅（代表甘肃省）、天祝县财政局（代表天祝县）视为相对独立的补偿主体。

（二）受偿主体

厘定草原生态补偿的受偿主体是解决“谁接受补偿的问题”。依据受益者负担的基本原则，天祝县、甘肃省、国家都是受益主体。①从受益者范围看，有可能是区域性的，甚至是全球性的，比如对一定区域生态产生的正外部性，甚至对全球气候变化产生积极影响。另外，牧民也是受益者。牧民作为以草原为主要甚至唯一生活来源的主体，为草原的生态建设和保护做出了牺牲和贡献。尽管牧民也是草原生态系统服务的受益者，但是他们没有能力筹措到改善生态系统的资金。因此，牧民无须支付生态建设费用，否则会加重牧民的负担，有失社会公平［2］。从严格意义上看，无论是资金的层层划拨到户，还是通过项目补贴形式间接补偿，接受补偿的主体都是牧民。因此，牧民是当然的受偿主体。

就受偿主体的性质来看，短期内，草原生态补偿的受偿主体既是生态贡献者，也是经济利益损失者。理论上讲，这种损失主要有两种形态：一是休牧、禁牧的损失，即对于沙化退化严重的草场实行休牧或者彻底禁牧，由此造成牧民经济受损；二是由于草场退化，实行以草定畜，牧民饲养牲畜数目减少。目前实行的仅是第一种补偿［3］。然而，从长期来看，牧民还是经济利益的受益者。在调研中，大多数牧民反映：草原补奖政策倘若不实施，草场环境会持续恶化，天然草场面积减少以及草的质量恶化带来的后果是牛羊牲畜的数量减少，不得不购买草料，恶性循环。

此外，就天祝县的现实情况来看，有关草原补奖任务的资金还用于草原执法、服务建设和工作经费等方面。这部分经费实际上是补给了参与草原补奖工作的有关机关及其工作人员。这部分主体，该如何界定其法律地位？本研究以为，依据草原生态补偿的原则和目的，获得资金支持的参与草原补奖工作的有关机关及其工作人员不属于草原生态补偿的受偿主体。①获得资金支持的参与草原补奖工作的有关机关及其工作人员并没有直接的利益损害，只是扮演了生态建设者的角色。

总之，国家和各级政府通过财政转移支付制度，实现生态补偿的目标。草原生态补偿的补偿主体是生态受益者，也就是国家，国家有义务对草原生态保护者和利益受损方进行补偿。就天祝县的实践来看，草原生态补偿的补偿主体是国家，受偿主体是牧民。

（三）政策执行主体

就甘肃省地方实践来看，草原生态补偿的政策执行主体主要有组织及实施主体、监督管理主体以及评估主体，这些主体范畴是基于“补偿主体—受偿主体”这一核心主体关系而产生的。动态地看，实践中，同一生态补偿政策的执行主体，因不同的职能定位和主体功能而成为不同语境下生态补偿的同一主体［4］。

有必要明确的是，草原生态补偿的补偿实施主体、监督管理主体、评估主体，可能是分离的，也可能是同一的。本研究强调的主体是职能主体的不同，即根据不同主体的角色定位，在行使相应主体功能时纳入不同的主体范畴。

1．组织及实施主体

天祝草原生态补偿的实施，涉及的主体一方是政府及有关组织（包括各级政府部门以及村委会），②村委会实际上发挥了政府代理人的作用，负责草原政策宣传、服务等，与牧民和政府的关系均很密切。另一方是牧民（村民）。从甘肃省整体情况来看，草原生态补偿实施的三类主体分别是省市县三级政府（天祝县是省直管县，实际上是两级）、省以下各级财政部门（补偿主体）和各级草原监督管理部门。其中，各级草原监督管理部门是草原生态补偿法律关系中的重要主体，因为各级财政部门的资金划拨主要依据草原畜牧部门对草原资源、牲畜及牧民个人信息资料的统计及核算。草原畜牧部门是与牧民关系最直接、最密切的部门。根据前期的调研，甘肃省层面涉及草原补奖政策组织、管理和实施的机构包括农牧厅的草原处、甘肃草原技术推广总站、甘肃草原监督管理局，财政厅，发改委，国土资源厅，审计厅，监察厅等。天祝县主要实施主体与省属各部门相对应。

由此可见，草原生态补偿的协调管理主体是各级人民政府和发改委。各级政府主要负责草原补奖政策的综合决策贯彻落实，发改委负责草原补奖政策的审核审批。实施主体是各级草原畜牧部门、财政部门、国土资源部门、审计部门、监察部门等。

2．监督管理主体

草原补奖的监督管理主体涉及三个层面：一是上级政府及其有关部门对下级贯彻落实草原补奖政策的监督管理；二是审计部门对财政部门贯彻落实补助资金发放的监督管理；三是纪检监察部门对政府及其各部门的工作人员是否履职的监督管理。

由此可见，草原生态补偿的监督管理主体是上级政府、上级实施草原生态补偿的政府部门、审计部门以及纪检监察部门。

3．评估主体

草原生态补偿的评估主体，理论上可能涉及生态学意义上的对生态价值的评估主体、管理学角度的对实施生态补偿工作效果评估的主体等。但从实践看，草原生态补偿的评估主体并不涉及生态学意义上的对生态价值的评估主体。天祝县草原补奖政策的评估仅涉及对公权力行为的绩效考评，甘肃省亦同。也就是说，无论是甘肃省还是天祝县的草原补奖政策实施，均不涉及市场化的营利或者非营利主体。草原补奖政策的贯彻落实，主要是政府内部审核、监督和考察。

根据《天祝县落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核办法（试行）》第二条，绩效考核的内容为：各乡镇落实草原生态保护补助奖励机制政策的组织领导、宣传教育等基础性工作、目标任务、资金投入和监督管理等事项。其中，第九条明确了考核的组织主体：由县落实草原生态保护补助奖励机制政策领导小组办公室考核。第十条明确了考核的内容和具体的量化指标。上述内容是绩效考评主体的权利义务规定。由此可见，天祝县草原生态补偿的考核主体是县政府，考核对象是乡（镇）政府。

总之，草原生态补偿的评估主体主要是政府，评估内容是上级政府对下级政府落实草原生态补偿政策的情况进行量化考核。

三、草原生态补偿有关主体的权利义务及其实现形式

草原生态补偿有关主体的权利义务关系涉及“补偿主体—受偿主体”的一般（抽象）权利义务关系，以及政策执行主体的具体权利义务关系。从天祝县草原补奖实践来看，政府及其相关部门主要是履行职责，牧民自身的权利和义务较为明显。其中，作为补偿执行主体的政府，其职责对应作为受偿主体牧民的权利。其他有关的主体（政府及其部门），主要表现为上下级之间的监督、管理关系以及不同部门之间的实施协作关系等。

（一）补偿主体和受偿主体的一般权利义务

草原生态补偿主体是国家，其主要义务是按照国家及地方的政策文件要求，足额定期、不附加条件地拨付补奖资金。草原生态补偿的受偿主体是牧民，牧民的权利主要是接受足额、定期、无附加条件的补奖资金和基于草原补偿任务工程要求的其他权利。其主要义务是落实禁牧、草畜平衡、舍饲养殖等旨在恢复草原生态环境的任务要求。

（二）执行主体的具体权利义务

第一，组织及具体实施主体的职责。草原生态补偿的协调管理主体，即各级人民政府和发改委。各级政府主要负责草原补奖政策的综合决策、贯彻落实，发改委负责草原补奖政策的审核审批。实施主体即各级草原畜牧部门、财政部门、国土资源部门、审计部门、监察部门等，这些不同主体的职责有：其一，农牧厅的草原处、甘肃草原技术推广总站、甘肃草原监督管理局。其中，草原处对总站和管理局进行业务指导，总站和管理局是农牧厅的下属单位，草原处是农牧厅的组成部门。总站是负责草原补奖政策实施的主要机构，管理局协助负责草原补奖政策的实施。其二，财政厅。财政厅负责草原补奖资金计划安排拨付。其三，发改委。发改委负责草原补奖政策审核审批。其四，国土资源厅。国土资源厅进行土地、草地类型划分的协调，界限划分，确权，配合纠纷的调处。其五，审计厅。审计厅负责草原补奖资金的审计。其六，监察厅。监察厅负责检查草原补奖工作人员是否履职等。天祝县主要实施主体的职责与省属各部门相对应。

第二，监督管理主体的职责。首先，上级政府及其有关部门对下级贯彻落实草原补奖政策进行监督管理。其次，审计部门对财政部门贯彻落实补助资金发放的监督管理。再次，纪检监察部门对政府及其各部门工作人员履职的监督管理。

在资金监管方面，各主体的具体职责如下：首先，根据《天祝县直补资金兑现方案》，各乡（镇）人民政府是资金兑现工作的主体，具体负责补助奖励资金的兑现工作。财政局负责补助奖励资金的拨付，并会同畜牧兽医局制定资金分配方案，对资金的分配使用进行监督检查。畜牧兽医局具体负责补助奖励政策的组织实施和管理，组织开展草原生态监测和监督管理，评估实施效果。发改局负责对各项补助奖励资金兑现工作进行监督检查。审计局负责对资金的拨付和兑现情况进行审计监督。监察局负责兑现情况的监察工作，查处有关的违法违纪案件。其次，各项直补资金由县草原生态保护补助奖励政策领导小组统一管理，严格按照国家和甘肃省制定的有关惠农资金的政策执行，设立专户储存。审计部门对资金拨付和兑现情况进行专项审计和监督检查，强化资金监管力度，确保各项直补资金专款专用。畜牧兽医局和财政局设立草原生态保护补助奖励政策监督电话，受理政策咨询，查证举报事项。

第三，评估主体的职责。草原补奖政策的贯彻落实必须经过政府内部的审核、监督和考察。根据《天祝县落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核办法（试行）》，各乡镇政府负责落实草原生态保护补助奖励机制政策的组织领导、宣传教育等基础性工作、目标任务、资金投入和监督管理等事项。由县政府落实草原生态保护补助奖励机制政策领导小组办公室的考核。此外，该办法第十条还明确了考核的内容和具体的量化指标。上述内容即为绩效考评主体的权利义务规定。

此外，从甘肃省草原生态补偿实践来看，根据《甘肃省落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核评价办法》第五条和第七条的规定，绩效考核评价工作由省财政厅和省农牧厅统一组织，分级实施。省财政厅、省农牧厅负责对各市（州）进行绩效考核评价；市（州）财政和农牧部门负责组织本区域内的各县（市、区）的绩效考核评价工作。该办法要求对实施草原生态保护补助奖励政策的全部市（州）、县（市、区）开展绩效考核评价。省财政厅和省农牧厅每年制定对上年度落实工作开展绩效考核评价的工作方案，各市（州）财政和农牧部门按照绩效考核评价的有关要求，组织开展本区域内工作，并依照绩效考核评价结果，填报基础考核评价指标信息及相关资料，形成书面评价报告，连同各县（市、区）的绩效考核评价资料一起于每年8月底前报省财政厅和省农牧厅。在此基础上，由省财政厅和省农牧厅对各市（州）组织开展绩效考核评价，并对重点县（市、区）进行延伸考核评价。

（三）补偿主体和受偿主体权利义务的实现形式

学界一般认为，权利义务的实现有两种形式：一是“补偿主体”导向型的，即将其分为政府补偿和市场补偿两种类型。二是“补偿物质形态”导向型的，将补偿方式分为货币补偿、实物补偿以及技术劳务等其他补偿方式。

在中国草原生态补偿领域，无论是甘肃省还是其他地区，目前均不存在市场补偿，仅是政府主导的政府补偿，即以国家或者上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或者牧民为补偿对象，以保护草原生态安全和区域协调发展为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税收利率优惠、转移支付、人才技术投入等为手段的补偿方式［5］。就甘肃省天祝县的实践来看，存在货币补偿、实物补偿和其他方式补偿等多种实现形式。此外，中国其他地区还存在技术补偿和政策补偿等类型［6］。本研究以为，货币补偿、实物补偿的方式基本可以确定为草原生态补偿，然而其他补偿方式，究竟是否可以看作草原生态补偿的独立方式，在理论上还有争议，在实践中的认定也很复杂。

第一，货币补偿。就天祝县的实践来看，以草原补奖为代表的草原生态补偿政策主要是货币补偿，即通过财政转移支付制度，最终将资金给付于牧民。资金的给付没有附加条件和义务，不存在返还等问题。比如，草原补奖资金中的禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牦牛山羊良种补贴均是以货币形式补偿给牧民。但牧草良种补贴、牦牛山羊良种补贴明显不具备生态补偿的属性。

第二，实物补偿。天祝县在草原补奖方面存在农业生产资料综合补贴。实践中通常是发放电话卡费、化肥。常见的还有收割补贴，如牧户有收割机的话，每户给1200元补贴，没有的就不给。此外，还存在一些生活必需品的补贴，比如米、面、食用油等物品的发放。根据我们的调研，实物补偿的缘由繁多，如假日的福利性发放、低保补贴、对少数民族的优待以及五保户补贴等。但生活必需品的补贴、假日的福利性发放、低保补贴、对少数民族的优待以及五保户补贴等明显不具备生态补偿的属性。

因管桩内壁侧摩阻力难以测定分析，简化量化分析中多将此负摩阻力计入对桩端阻力的削弱影响，现行的水运行业规范《码头结构设计规范》及建筑行业规范《建筑桩基技术规范》正是基于该简化逻辑，结合国内外研究成果并通过试桩资料统计分析，提出了开口钢管桩土塞效应系数 用以计算单桩竖向极限承载力。

第三，其他权利义务的实现形式。其他补偿方式主要是治理补偿和技能培训。①本研究以为，政策补偿不宜作为单独的补偿类型。理由在于其他的补偿方式的实施均是通过“政策”这一载体进行，政策本身不是单独的补偿类型。比如，在实施草原补奖政策之前及过程中，村委会、县畜牧兽医和草原管理等部门组织工作人员宣传草原补奖政策，组织工作人员对草场的维护、人工种草的养植以及牲畜的养殖防疫及暖棚建设情况进行讲解、技术指导。

四、对草原生态补偿有关主体及其权利义务对应关系的归纳

如前所述，某一主体的功能定位并非固定，本研究的所谓主体是职能主体。根据前文的分析，总结出三类主体关系范畴。在三对不同的主体范畴中，可以清晰地看出每一对关系中涉及的职能主体及其权利（力）义务（职责）对应关系。

首先，草原生态补偿主体与受偿主体这一主体关系，是抽象的一般主体关系。在这一主体关系中，补偿主体的职责主要对应受偿主体的权利。其中，补偿主体是国家，其主要义务是按照国家和地方的政策文件要求，足额、定期、不附加条件地拨付补奖资金。草原生态的受偿主体是牧民，牧民的权利主要是接受足额、定期、无附加条件的补奖资金以及基于草原补偿任务工程要求的其他权利。牧民的主要义务是落实禁牧、草蓄平衡、舍饲养殖等旨在恢复草原生态环境的任务要求。

其次，草原畜牧部门和牧民这一直接发生权利义务关系的主体范畴，是重要的具体法律关系主体。在这一主体法律关系中，牧民的义务较为明显，直接对应草原畜牧部门的权力。草原畜牧部门的主要职责是核定草原补奖的数据、资料，负责草原补奖政策的实施。牧民的义务主要是落实草蓄平衡责任书和禁牧、舍饲养殖的要求，配合草原畜牧部门实施有关的草原补奖工作。

再次，在协调管理主体、监管主体和评估主体参与草原补奖政策的过程中，形成相应的法律关系。具体而言，主要有三种类型：一是组织和具体实施主体与被组织和配合实施主体的法律关系。各级政府和发改委与被组织和申请审批的部门是一对法律关系。各级政府主要负责草原补奖政策的综合决策贯彻落实，发改委负责草原补奖政策的审核审批。作为具体的实施法律关系而言，实施主体与配合实施的组织（个人），如草原畜牧部门、国土部门、卫生防疫部门直接与牧民发生权利义务关系，其权力是履行与补奖政策实施有关的部门职责，其他部门如财政、审计、监察等，不直接与牧民发生联系，其权力是履行补奖政策实施有关的部门职责。牧民主要有配合工作的义务。二是监督管理主体和被监督管理主体形成的法律关系。该法律关系又涉及三个层面的关系。首先，上级政府及其有关部门对下级政府及其有关部门贯彻落实草原补奖政策进行监督管理；其次，审计部门对财政部门贯彻落实补助资金发放的监督管理；再次，纪检监察部门对政府及其各部门的工作人员是否履职的监督管理。三是评估主体和被评估主体形成的绩效考评法律关系。如前所述，上级政府对下级政府进行考评。评估内容是上级政府对下级政府落实草原生态补偿政策的情况进行量化考核。

五、基于“正外部性”的“补偿主体—受偿主体”及其权利义务基本框架

以广义上的生态补偿原则为立论依据，生态补偿的补偿主体可分为两类：“正外部性的补偿主体”和“负外部性的补偿主体”。其中，“正外部性”的补偿符合“受益者负担原则”，①学界关于“受益者负担原则”有两种观点。一种观点认为，生态补偿的基本原则仅为“受益者负担”，并基于此构建生态补偿的法律制度及相应机制；另一种观点认为，基本原则还包括“环境资源开发利用者付费，损害者补偿”的内容。体现了对环境生态系统造成的符合人类需要的有利影响［7］。草原生态补偿作为正外部性补偿的代表领域，主要由国家和地方政府给予丧失发展机会的个人和组织以补偿。

受偿主体的权利主要是有权获得包括财政资金、实物补偿、技术、政策补偿等在内的各种补偿。其主要义务是通过与政府达成协议的方式，实施为改善生态环境有关的环境保护义务以及禁止或者约束性措施，配合生态补偿政策工程的实施等。补偿义务主体为生态环境受益者。其中，环境受益者主要有某一区域内享受良好生态环境的组织、个人或者代表（如当地政府甚至国家），其主要义务为组织实施生态补偿建设工程，投入生态补偿项目所需的资金、技术、实物、政策等。

此外，在“正外部性”的法律关系中，具体的实施执行主体有组织协调主体、主要实施主体和配合主体、监管主体以及评估主体。组织实施主体、监督管理主体、评估主体以及其他主体在参与生态补偿活动中形成了相应的权利义务关系。

结 语

区分补偿的主客体，弄清楚谁应该向谁补偿，是生态补偿得以存在和开展的首要前提［8］。生态补偿的主体制度是生态补偿实践中首先需要解决的问题［9］。在以草原补奖为代表的草原生态补偿法律关系中，补偿主体和受偿主体是核心主体范畴，其权利义务关系为一般性法律关系。在草原生态补偿政策实施的过程中，不同的主体在执行草原生态补偿政策中，形成相应的具体的权利义务关系。这些政策执行主体主要有组织管理主体、主要实施主体、监管主体和评估主体。其中，作为国家利益代表的政府及其资源主管部门，在政策实施执行中，由于直接与牧民发生权利义务关系，往往发挥着重要作用。

本文仅针对天祝县草原生态补偿试点，对生态补偿的主体及其权利义务关系进行个案式分析。即使这种分析在草原生态补偿领域具有普遍性，其是否能够推而广之用于解读整体上的生态补偿主体及其权利义务关系，还有待深入研究。但是，本研究所揭示的政府及其有关部门在生态补偿中的多重身份可能是生态补偿法律关系研究中需要特别重视的问题。

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