行政事业单位内部控制实施难点及解决措施——基于陕西省的调研分析

黄 莉 高 敏

行政事业单位内部控制实施难点及解决措施
——基于陕西省的调研分析

黄 莉 高 敏

目前，由于我国行政事业单位内部控制管理法律法规不够完善，造成行政事业单位财务信息不真实、贪污腐败、服务效率低下等问题出现。2014年1月1日起开始施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，有利于加强行政事业单位内部控制，提高其经营活动的效率效果，推动国家公益事业的健康发展。本文以陕西省行政事业单位内部控制现状为例，发现其存在的问题，为促进行政事业单位内部控制的有效实施提出相应的解决措施。

行政事业单位 内部控制 风险管理

行政事业单位作为非营利组织，在现代社会中起着重要作用。行政事业单位内部控制是为适应行政事业单位经营管理的需要而产生的，是现代事业单位内部管理制度的重要组成部分。但从目前学术界的研究成果来看，内部控制主要集中于企业的研究，关于行政事业单位内部控制的成果较少，这远不能适应目前行政事业单位对建设完善内部控制体系的需求。完善、科学的内部控制对提高行政事业单位的风险防范能力和经营管理水平，促进事业单位的可持续发展具有重要意义。

一、行政事业单位内部控制特点

为了加强我国行政事业单位内部控制体系的完善和制度建设，财政部于2012年11月发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），并于2014年1月1日起正式实施。在《规范》中将行政事业单位内部控制定义为：“行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”从中可看出行政事业单位内部控制的主体是行政事业单位及其所属的部门或单位，其客体，即内部控制的控制范围是行政事业单位的运营管理活动。

通过将《规范》的内容与《企业内部控制基本规范》相比较，总结出来《规范》有以下几个特点。

第一，内部控制要素方面。《规范》在要素设置方面与企业内控规范有显著不同。逻辑关系上体现了行政事业单位管理的特点，从单位管理层级出发，将内部控制分为组织层级和业务层级的内部控制，将五要素融入其中分别进行规定。也就是说，在表述形式上行政事业单位内部控制没有按照企业内部控制五要素进行分别表示，但在具体内容规定上体现了五要素的思想。

第二，内部控制目标方面。行政事业单位内部控制的目标包括五个内容：合理保证单位经济活动合法合规；资产安全和使用有效；财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败；提高公共服务的效率和效果。与企业内部控制目标不同的是行政事业单位内部控制的目标主要体现在“防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”上。

第三，风险性质方面。行政事业单位和企业对风险的关注都是多元化的，法律风险、财务信息真实性风险等是它们共同的风险。但两者不同的组织性质和特点决定了各自的风险关注点不同，行政事业单位内部控制将风险关注点落在社会和政治风险上，这有别于企业内部控制目标中对防范经营风险的高度重视。社会和政治风险一般包括单位公信力丧失的风险、贪污舞弊的风险、权力失控风险、公共服务效率低下的风险等。这些风险直接影响着行政事业单位的政治形象和社会影响，甚至会引发社会动荡，必须予以高度重视。

第四，评价和监督机制方面。长期以来，由于我国行政事业单位的属性及公共资金的特点，政府信息公开机制的建设还不健全，信息披露水平和质量亟待提高，政府信息需求者一般无法对单位收支状况进行监督和制约。同时，行政事业单位内部审计手段落后，整体内部控制尚未建成，内部监督普遍较弱，对行政事业单位的监督主要依靠外部监督。《规范》提出要求内部组织自我评价自我监督，同时外部相关组织和部门进行外部监督和政府审计，这就实现了内外部的共同监督，有助于提高单位内部的管理水平，实现内部控制目标。

二、陕西省行政事业单位推行《规范》的基本情况

为了进一步了解我国行政事业单位内部控制的实施情况，本文以陕西省行政事业单位内部控制基本情况为例，通过采用调查问卷、访谈、公开信息统计等方式对全省行政事业单位内控建设和运行基本情况进行了初步调研。

（一）内部控制建立与运行情况

根据调查显示，目前由财务部门负责内部控制建立和执行的现象比较普遍，对于是否应该建立专门的独立于业务部门的内部控制主管部门存在一定争议。在访谈中，大多数单位表示等待上级主管部门的安排部署再确定内部控制的实施，对于《规范》的具体推行方案尚不明确。

从内控制度的建立情况看，行政事业单位都比较重视各规章制度的建设，但还没有按照《规范》对现有规章制度进行整合和完善使之达到内控体系的要求。在调查中，半数以上单位展开了《规范》的宣传，财务负责人参与了相关培训，初步建立了对《规范》的认识和下一步工作的思路。但也存在着对行政事业单位建立内部控制的不理解，以及内控与纪检、监察、内审关系的困惑。

（二）对《规范》的宣传学习与培训

通过初步调查发现，陕西省财政厅结合《规范》的发布，积极下发一系列文件部署培训与宣传工作，并积极组织行政事业单位内部控制知识竞赛活动，但宣传效果有待加强。通过对全省各级财政部门网站进行调查统计，10个网站中有7个网站有与《规范》及行政事业单位内部控制有关的文件资料，3个县市级财政部门网站缺少与《规范》有关的宣传资料。陕西省财政部门组织的《规范》知识竞赛，宣传深度不够，不少被调查对象表示不清楚该知识竞赛。通过政府公开资料调查，下发行政事业单位内部控制培训通知的财政部门比例仅占10个调查对象的40%。

可见，行政事业单位人员学习意识还需加强，对于《规范》的宣传力度还远不够，陕西省财政主管部门应积极采取有效对策，加大对《规范》的宣传，广泛进行行政事业单位内部控制的调研，进一步推动行政事业单位内部控制的建设。

三、目前单位和业务层面内部控制存在的问题

（一）单位层面内部控制的不足

在单位层面的内部控制方面，多数被调查者认为存在一定问题，主要体现在以下几方面。

（1）内部控制意识薄弱。根据调查发现，我省部分行政事业单位对内部控制缺少足够的重视，如果领导层没有意识到内部控制对于单位未来发展的重要性，仅认为内部控制仅仅是财务部门的工作，工作很难推进。在接受相关培训时，培训对象主要来自于财务部门，单位其他部门职员对于内部控制缺乏认识。

（2）内部控制体系尚未建立。《规范》尚处于宣传阶段，行政事业单位内部控制的实施处于起步阶段，行政事业单位的控制制度还停留在各业务层面的监督管理制度，没有根据自身业务性质建立一套完善的符合内部控制思想的体系。并且，各种制度尚不健全，执行力还需加强，监督机制尚不完善，距离《规范》所要求的内控体系差距较大。

（3）现代风险意识薄弱。长期以来，行政事业单位作为非营利组织，主要工作是社会管理和公共服务，所谓“吃财政饭”感觉不到经济风险的存在。对于各种社会和政治风险，多数行政事业单位缺少敏感意识。目前对于政府绩效的监督考核尽管有相应规定，但实践中缺少操作指南，这导致行政事业单位对预算超支、资产流失、项目投资失败等风险问题的重视不够。此外，风险的识别和评估需要较高的专业能力和技术方法，风险管理人才不足也导致行政事业单位的风险识别能力较低，对于风险防范更是没有得到重视，造成单位资金使用效率低下、岗位责任不明确、资源配置不合理等问题出现。

（二）业务层面内部控制存在的问题

（1）预算控制方面。我省各单位的财务管理工作不断加强，预算约束不断强化。整体来看，当前部门本级预算管理较为规范，但所属二、三级单位的问题比较突出。根据调研发现，仅有小部分单位建立预算全程管理机制，对于财政的决算还没有真正实现与预算的实质相对应，预算绩效考评体系尚未建立。其中，预算绩效全程管理机制的缺乏是预算管理中存在的主要问题。

（2）收支管理方面。虽然早在2010年陕西省就下达了关于我国财政部印发的《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》的通知，以明确各用票单位使用票据的范围，但实施效果并不明显，票据的管理缺失仍是表现最突出的问题。2014年，仅西安市财政局在其网站下发了关于《进一步规范行政事业单位资金往来结算票据使用管理》的通知，以进一步加强本市行政事业单位票据收支管理，其他各市级单位对于该项管理还没有进一步通知。

（3）监督方面。目前，我省行政事业单位普遍存在缺乏内部审计机构的监督，有些单位虽然设立了内审部门，由于缺乏独立性，严重制约着内部审计的工作效率效果，不利于内部审计在单位内控制发挥应有的作用。另外，在外部监督方面，有些行政事业单位由于专职业务的特殊性，譬如涉及国家保密性质，不能完全透明地对外披露相关信息，因而社会中介结构等外部监督力量不能充分发挥监督作用。

四、完善行政事业单位内部控制的建议

（一）加强宣传，尽快制定《规范》实施指南

目前，由于我国行政事业单位对于内部控制的认识仍缺乏了解和重视，影响行政事业单位内部控制的有效实施。为了更好得推动单位内控规范在行政事业单位范围内的实施，各地各相关部门还应通过多种渠道继续加大宣传，如下发文件、通过微信、手机短信宣传等方式针对不同部门进行广泛宣传；在单位开展关于行政事业单位内部控制的培训课程；通过不同形式举办知识竞赛活动，可以将竞赛活动与考评工作结合起来，促进员工积极学习行政事业单位内部控制，以加强《规范》的宣传效果，进一步提升行政事业单位内部管理水平。同时，应尽快在调研基础上，结合实际制定出具有可操作性的实施指南，集结学术和实务界专家尽快设计具体推行方案和实施途径，为各级财政部门执行《规范》提供参考依据。

（二）严格执行单位层面的内部控制

（1）增强内部控制意识。内部控制意识是建立和完善内部控制体系的前提和基础。目前由于我省大多行政事业单位对内部控制的意识不足，导致内部控制的实施无法有效进行。因此，为了促使内部控制的有效实施，应首先加强陕西省单位内部控制意识，开展内部控制的学习和交流，促使各单位的领导和全体员工共同树立起正确的内部控制理念，建立健全单位内部控制体系，增加内部控制考核机制，促进陕西省各行政事业单位内部控制的有效实施。

（2）建立合理的机构和岗位设置。单位领导对内部控制的建立健全和有效实施负责。陕西省各行政事业单位应该根据其实际情况设置相关职能部门，建立岗位责任制，明确职责分工，确保不相容岗位相互分离。为单位实施内部控制的关键岗位配备符合资质的相关人员。同时，应不断加强员工的业务培训和职业道德教育，提升员工的知识技能和综合素质，满足岗位工作要求。

（三）根据各单位特点严格控制重点业务活动

（1）加强预算业务的控制。预算业务是行政事业单位的核心业务，在内部控制体系中发挥着重要作用。单位的预算编制应该做到程序规范、方法科学、编制及时、内部完整、项目细化和数据准确。根据批复的预算安排收支，确保预算的有效执行，严格控制预算追加调整，以避免单位资源的浪费。此外，还应建立健全决算和考评制度，以确保单位财务信息的真实性，防止舞弊行为的发生。

（2）建立单位内部控制自我评价与监督机制。单位内部控制的评价和监督能够保证内部控制建设得以开展并有效实施。陕西省各行政事业单位应组成内部控制自我评价工作组，建立日常监控机制，采用问卷调查法、实地观察法、抽样法、讨论会法等方法定期对单位的内部控制开展自查、测试和定期检查评价，及时发现问题并解决。同时各单位还应建立健全监督制度，明确各部门在监督中的职责权限，规定监督的程序和方法，确保监督工作的有效进行。单位内部应对内部控制的建立和实施进行定期检查，发现问题并积极改进，单位外部的政府有关部门也应对单位内部控制建立和实施进行监督检查，由财政部门、审计部门和纪检监察部门形成严密的外部监督机制。

《规范》的颁布，对于提高行政事业单位内部管理水平，改进公共服务的质量和效率，建设服务型政府具有重要意义。普遍来看，陕西省各行政事业单位已经意识到内部控制的重要性并根据《规范》开始实施，部分建设管理单位、预算管理单位对内部控制的实施较好。相信在不久的将来，采取有效对策之后内部控制将在各行政事业单位全面开展，发挥内控对行政事业单位财务管理的促进作用，有效防控风险，为行政事业单位综合绩效的提高做出贡献。

［1］刘永泽.行政事业单位内部控制制度设计操作指南.东北财经大学出版社.2013（07）11-13

［2］方周文，张庆龙，聂兴凯.行政事业单位内部控制规范实施指南.立信会计出版社.2013（04）18-20

［3］刘莉.对《行政事业单位内部控制规范（试行）》的问题探讨.财会研究.2014（05）58-59

［4］杨淑静.从《行政事业单位内部控制规范（试行）》看行政事业单位内部控制存在的问题及对策.经济师.2014（08）44-45

［5］唐宇.行政事业单位内部控制建设研究.财政部财政科学研究所.2012（05）15-22

Difficulties and Solutions in Implementation of Administrative Institution’s Internal Control——Based on the Research of Shaanxi Province

HUNG li,GAO Min
School of Economics and Management,Xi’an Shiyou University,Xi’an,710065

Currently,laws and regulations about internal control of administrative institutions are imperfect,which have seriously restricted the working efficiency and effect of administrative institutions and imposed adverse effect on the accounting information quality of the administrative institutions.In January 1 of 2014,the Internal Control Standards of Administrative Institutions (Trial)was promulgated and put into implement,this progress would be helpful not only to strengthen the internal control of administrative institutions,improve the efficiency and effectiveness,but also to promote the healthy development of the national public welfare.This paper analyzes internal control status of administrative institutions in Shaanxi Province,and gives several policy suggestions to solve the existing problems.

Administrative Institution;Internal Control;Risk Management

F233

A

本文是陕西省会计学会2014年会计科研课题《行政事业单位内部控制设计与实施研究》（项目编号sxkj2014034）的阶段性成果

黄莉，女，西安石油大学副教授，研究方向：内部控制；陕西西安，710065

高敏，女，西安石油大学研究生，研究方向：内部控制