我国大型国有企业内部审计的缺陷及应对策略研究

●国网湖北省电力公司审计部 倪志伟

我国大型国有企业内部审计的缺陷及应对策略研究

●国网湖北省电力公司审计部 倪志伟

本文分析了当前内部审计管理中关于审计体制和队伍建设方面存在的缺陷，结合对国外知名大型企业内部审计工作先进经验的学习和研究，提出了相应的应对策略和工作建议。

国有企业 内部审计 缺陷策略

引言

在现代企业中，内部审计作为组织结构的重要组成部分，发挥了越来越重要的作用。过去的审计体制和机制面临着新的挑战，这些挑战既来自国际内部审计的发展趋势，来自越来越严厉地外部监管要求，更来自公司内部加强管理、防范风险的需要。2014年10月，国务院出台了 《关于加强审计工作的意见》，审计工作已上升到国家治理层面，明确要求加大对国企国资和领导干部的监管力度，对内部审计工作提出了更高的要求，而目前的内部审计工作管理模式已经难以适应新的形势变化。

一、内部审计管理体制和队伍建设存在的主要缺陷

以笔者所在单位国家电网公司为例，内部审计管理仍存在诸多体制、机制上的缺陷，大大制约了内部审计功能的发挥，尤其在管理体制和队伍建设方面，主要表现在以下方面：

（一）治理结构缺陷。主要表现为“双重领导”的审计管理模式妨害了内部审计的相对独立性，造成监控失效，信息不畅。

公司审计组织体系中各级内部审计部门隶属于所在公司，由总经理或分管副总主管工作，同时受上级审计部门的双重领导。但上级审计部门对下属审计部门的领导仅限于抽调审计人员参与项目和每年安排一些审计计划上。

由于公司的审计资源主要集中在基层，大量的审计工作都要由基层审计人员来完成，在这种组织体系下，审计部门受所在公司的种种制约，不能客观、公正和相对独立地行使审计监督权。这样既妨害了审计工作的独立性，也严重影响了审计工作的权威性，其直接后果就是执行力的降低，管理效果层层衰减。

双重领导的审计管理模式还造成总部审计部对下属机构指挥不灵、审计资源无法有效利用等问题。

（二）人员管理缺陷。表现为，一是当前的审计资源结构不符合加强总部建设的要求，弱化了总部的审计调控力。总部审计机构要发挥有效地调控和监督作用，就必须要有资源优势和人才优势。然而当前的情况是，总部审计人员仅占全体的0.4%，一方面当审计项目较集中时，总部和网省公司本部连组织的力量都难以保证，往往会推迟或放弃对内部重要事项的审计，无法保证审计时效性，无法全面履行审计监督职责。另一方面，由于审计实施队伍成员不稳定，不同的项目抽借不同单位人员实施，各审计组的认识和处理尺度把握上存在较大差别，加上抽借基层审计人员的知识面和视角毕竟有限，无法保证审计工作质量，进而影响审计职能作用的发挥。

二是缺乏审计人员交流机制，不利于审计人员职业能力的提升和公司人力资源的开发。目前，在公司系统还未形成审计与其他业务部门的人才交流机制，具备专业知识的人员请不进来，长年处于固定审计岗位的人员走不出去。

一方面，长期脱离实际业务工作岗位，缺乏对新的专业知识和政策的深入了解，不利于对风险识别和职业判断，影响审计质量。由于公司系统缺乏岗位交流机制，很多审计人员从参加工作开始就基本没有离开过审计岗位，没有接触具体的实际业务，对具体业务流程缺乏深入了解，直接导致审计业务能力的降低。特别是当前公司大力推进“三集五大”工作，各业务领域信息化程度大大提高，管理流程、关键风险点及工作手段都发生了巨大的变化，审计人员如果不实际接触业务工作，将难以保证审计工作深度。

另一方面，目前一些国际大公司如IBM、GE和百事可乐等，他们的内部审计部门通常被用来作为未来财务和经营主管的培训平台。这些公司规定，计划提拔的高层管理人员，一般都需有内部审计的工作经历。因为内部审计师通常需要熟悉企业经营的各个方面，熟知不同部门主要成员的工作。内部审计师进入其他部门工作后，这些经历在确保部门间目标协调一致和改善部门之间的关系方面能起到很大的作用。因此，审计岗位交流不仅是审计部门的事，而是整个公司人力资源开发的重要手段。

三是审计人才职业上升通道不畅，难以留住和吸引优秀人才。审计人员的职业上升通道保持畅通，制订清晰的职业规划，是推动审计队伍建设不断发展的有力支撑。目前，公司系统缺乏审计人员职业发展途径，个人目标和组织目标没有形成有机统一，人才成长与事业发展不同步。大量的抽调基层审计人员完成上级审计项目，一方面影响了基层审计工作的正常开展，更重要的是一定程度上影响了基层审计人员的个人发展，有种说法叫“耕了别人的田，荒了自己的地”，就是反映这种尴尬状况。因为基层审计人员的晋升与上级审计部门没有任何关系，关键还是需要得到基层领导的认可。除此之外，由于审计工作的一些特殊性质，客观上也造成了审计岗位晋升渠道不通畅，既影响工作积极性，造成审计人才的流失，也降低了审计工作的吸引力，难以招纳优秀的人才进入审计队伍。

（三）基础建设缺陷。主要表现为审计工作情况未纳入绩效考核体系，审计成果运用机制尚未完整建立，不利于公司执行力建设。

当前公司系统大部分单位尚未制定科学、完整的审计工作绩效考核制度，审计工作情况与“一把手”的工作业绩没有直接关系。这种体制机制带来的直接后果就是内部审计工作难以得到领导重视，审计权威性降低。由于审计权威性不够，没有处理和处罚权，审计成果得不到有效利用，查出的错弊得不到及时整改，造成错误重复发生，屡查屡犯，屡禁不止，不利于公司党组关于依法治企、从严治企决策部署的贯彻执行，直接影响公司制度和管理要求的执行力。

二、国外大型企业队伍建设方面的领先实践经验

根据收集的资料来看，一些国际知名大企业的审计队伍建设有一个比较明显的共同特点，即审计人员和其他业务部门人员的横向交流已形成一种制度化、常态化的机制，审计岗位交流不仅是审计队伍建设的重要手段，也是整个公司人力资源开发体系的重要一环。举几个具体的例子说明：

（一）西门子公司。该公司对审计人员素质要求很高，实行审计人员岗位轮换制度。审计人员基本条件是：必须是将被提拔的对象；具有丰富的专业知识和商务领域经验；受过良好的教育；具有分析、创新能力；具有良好的表达能力；具备团队工作能力；具备计算机操作能力；至少掌握一门外语；具有能够随时到各地工作的灵活性；年龄在30—40岁之间。审计人员从事审计工作不超过三年，在三年期满后回原业务部门或另行安排工作。实行这种审计人员管理制度的目的，是使审计人员不断从业务最前沿来，保证审计人员拥有最新、最强的专业知识和必要的工作经验。同时，也使所有将被提拔的人员，通过在审计岗位上的锻炼，熟悉公司整体运作情况，积累管理经验，增强风险意识、控制意识和遵纪守法意识。

（二）GE公司。审计部没有明确定编，审计人员数量完全根据工作需要增减，审计人员数量大体保持在200人左右。公司审计人员流动性很好，公司每年从几百个报名者中精心挑选40人左右进入审计部，同时输送同样数量的审计人员充实到GE各业务部的管理干部队伍。整个GE中级以上财会管理人员中，有60%-70%是由公司审计部输送的。

（三）INTEL。INTEL公司审计部是作为一个轮岗的部门，也是公司的一个培训基地。审计员通常要在审计部呆上2年，经理要3年，主要培训他们的控制理念和方法，可以使他们在全公司游刃有余。一些优秀的人才经过审计岗位的全面锻炼后，对企业管理中各个环节存在的主要问题和风险会有一个全面的认识，综合素质会得到全面提高。

（四）沃尔玛。由于审计工作主要是外勤，所以沃尔玛在招募审计员工时就明确，至少能保证有65%的时间在外。审计员要向审计部承诺工作两年，审计部保证每年提供100小时以上的培训，如果他们想去其他部门，审计部帮助其选择部门。每年他们要更换10%的审计员。

（五）IBM。IBM内部审计机构称为内部审计与业务控制部门（IA&BC），审计团队自己开发诸如专业审计训练、专业写作、审计团队领导力和审计专用语言（ACL）的课程。IA&BC有两名专职人员负责教育。除了这些及IBM标准的介绍课程外，审计部门还敦促其控制专家参加其他业务部门组织的培训项目。

（六）英国企业。在英国，内部审计被认为是很好的职业，职业前景非常好，对初、中级内审人员的需求量很大。内审职业要求很严格，不具备一定专业素质、管理水平和实践经验的人员，不能到内部审计部门工作；需要提拔的高层管理人员，也需有内部审计的工作经历，所以内审岗位具有很强的吸引力。

三、相关应对策略和建议

（一）改变目前双重管理与分级管理结合的模式，扩大“垂直管理”的范围

1.总部层面。除了大家形成共识的设置独立派出机构思路外，还可以参考中国人寿设立“总审计师”的做法，一定程度解决机构大幅调整引起的一系列人事、财务、编制问题，减少麻烦，增加改革成功的机会。

设置独立派出机构的替代方案：对五个总部派出机构实行垂直管理，分别设总审计师，不进派驻区域公司领导班子，直接对总部审计部负责，接受总部审计部领导，人事组织关系上划总部，工资由总部直接发放。总审计师由总部党组任命。

总审计师下设审计办公室。总审计师领导审计办公室负责所辖各单位的审计事宜。审计主任由总审计师提名，报总部审计部和人力资源部任聘，审计工作人员在派驻区域公司范围选聘，由总审计师负责管理,人事档案由所在区域公司代管。派出审计部门的费用指标列入总公司预算，审计人员的工资、福利待遇参照所在地公司的一类标准执行，由所在地公司代理管理。

这套改革方案既强调了审计部门的相对独立，将审计主要负责人从被审计对象的利益关系中解脱出来，也减少了一些整体派出直管的麻烦。省公司可参照此方案执行。

2.地市层面。公司管理职能进一步上收，需要进一步上移审计层次，压缩管理层级，撤销县级单位审计机构，将现有各地市公司审计部门改制为省公司派出机构，各地市公司不再设置单独的审计机构，形成总部和网省公司“两个层级”的审计管理体制。或者维持当前机构设置不变，结合省公司编制适当减少人员编制。

（二）订立内部审计章程，从内部工作办法上升到公司层面，树立审计权威，约束公司行为。在企业内部确立内部审计的重要性，制订《内部审计章程》或《内部审计工作办法》，不断增强内部审计的法定性、独立性和权威性，明确内部审计对公司内部控制和风险管理上的有效性，提出内部审计维护公司合法权益、促进改善经营管理、提高经济效益的职责要求。明确审计知情权、参会权、信息共享权，明确审计是公司发展的需要，促进公司建立内部控制和风险管理的理念。

（三）创新人员管理模式。人力资源工作的水平关系到公司可持续发展的能力，审计队伍建设是审计工作有效开展的根本前提和保障。内部审计队伍建设目前主要包括三个环节，一是审计人员选拔和录用，即“入口关”；二是审计人员培训和激励，即“提高关”；三是审计人员交流和发展，即“出口关”。根据当前公司审计队伍建设的情况，我们要从把好“三关”着手，创新审计队伍建设工作，提升审计队伍整体水平，适应公司“三集五大”发展要求。

1.选拔录用要高门槛。一是制订集中统一的审计人员配置规划。结合当前审计工作的实际发展情况，在总部和省级公司层面制订统一的审计人员配置需求和计划。二是实行审计人员岗位准入制度。通过研究制定审计人员岗位胜任能力标准，建立审计岗位能力素质模型，实现根据审计工作需求主动配备审计人员的目标。三是对公司所属单位审计负责人的任用，实行任前备案制度。拟任审计部门负责人，一般需有其他部门工作经验，且有从事审计工作经历，并达到要求的职称和职业资格。四是建立审计专家人才库，提高审计资源管理水平。一方面包括审计队伍内部的优秀审计人员，一方面是其他业务部门的资深专业人员，按专业设立不同的专家库，定期组织培训活动，对兼职审计人员颁发正式的聘书。可结合人资部门设立的专家人才库开展。

2.培训激励要重考核

（1）建立健全审计培训制度，落实培训考核。结合当前培训工作实效性不强、学时不足等问题，应制订岗位培训标准，强化培训考核，保障审计人员胜任能力的持续提升。

一是总部和省级审计机构是内部审计人员培训的责任单位，负责具体组织和实施，各地市公司审计机构可以根据需要自行组织学习、培训；

二是总部审计机构应对省级公司开展审计培训情况进行考核，考核结果与评优资格挂钩；

三是建立岗位能力测试制度。对公司系统现有审计人员进行全面的审计岗位能力测试，并逐步形成阶梯性培训与测试相结合的培训机制，使培训覆盖审计人员的整个职业生涯。

（2）在总部和省级审计机构设置培训专责岗位。参考当前一些国际大公司的做法，设置培训专责岗位可以从人员和制度上保证审计培训工作规范、有序地开展。

（3）建立审计人员的业绩考评制度。加强对审计队伍的激励，实行年度业绩评价，并作为审计评先、物资奖励和晋升的重要参考依据。

（4）设立“首席审计师”选拔制度。可结合人资部门的“首席师”选拔活动进行，纳入其选拔体系，丰富激励手段。

3.交流发展要建机制。应该坚持“开门搞审计，不唱独角戏”的理念，走“大审计”的路子，建立审计交流机制，对公司系统审计人员实行跨部门、跨省份的交流和轮岗，推动企业内部控制和风险治理文化的建设，逐步完善审计人员职业发展通道，培育岗位吸引力，保证审计队伍的优质、高效。

（1）开展多种形式的审计人员交流，推进队伍建设创新。一是在部门间进行横向交流。应参考一些国际大公司的做法，开展审计人员横向交流。一方面，其他部门优秀人员交流到审计部门，可以使业务部门的新知识和管理新理念融入到审计业务中，提升审计职业能力；另一方面，审计部门人员交流到其他业务部门，可以将审计工作的要求融入到各业务之中，促进换位思考，既培养了全面的管理人才，又推动全公司管理水平的提高。

二是在审计工作发展差异较大的地区间开展交流。除了部门间横向交流外，还可考虑在审计系统内部开展跨省交流，“东部支援西部”，较发达省份将先进经验带过去，欠发达省份将好的做法带回来，互相学习，推动公司系统整体审计水平的提高。这种形式的交流可纳入人资部门开展的东西部人才交流体系，以不超过一年为宜。

（2）创新审计人力资源管理，建立交流轮岗机制。一是要将审计人员交流纳入公司人力资源管理体系。岗位交流工作建议由审计部门拿出建议方案，由人力资源部门制订实施办法，纳入公司岗位交流体系，成为制度化、常态化的工作，打消交流人员的心理顾虑，促进公司人力资源开发手段的多元化。

二是通过岗位交流培育岗位吸引力。国内外开展审计人员交流的企业，一般都将内部审计部门作为未来财务和经营主管培训的平台，要求计划提拔的高层管理人员，原则上应有内部审计的工作经历，这使内部审计岗位具有很强的吸引力。

我们也可以借鉴这一思路，要求拟任经营管理领导岗位的人员应具备一定的审计工作经历，一是有利于推动审计交流工作的实施，吸引各类人才参与交流，二是有利于领导人员了解公司整体情况和业务流程，培养全面控制和风险管理的意识，三是有利于培养领导人员遵纪守法、依法治企的自觉性。这一思路的前提保证是审计工作要“超越账簿、深入业务”，全面关注各类风险环节，确保发挥人才培养平台的作用。

（3）与个人晋升等工作结合开展岗位交流，构建职业发展通道。把握交流轮岗的时机，与其他工作结合，适时进行，既可以减少工作的阻力，又可与其他工作相互促进，同时构建一个畅通有效的审计职业发展通道。比如：与培养锻炼后备干部结合，优先选拔年轻优秀、有培养前途的人员进行岗位交流，使他们丰富经验，加强实际工作的磨练；与中层干部的调整结合，培养全面的管理人才；也可与机构改革、竞争上岗、年度考核等工作结合起来。

（4）设计具有审计行业特点的职业发展途径，保证人才成长与事业发展同步。在尚未设立总部和省公司“两级派出”机构的情况下，对经常参加上级审计部门项目的基层审计人员，一是抽调时应走正式的办公流程，让基层领导知道，二是完成工作后应下文给予明确的鉴定，作为审计人员业绩考核的依据，促使基层领导认可优秀的审计人才，三是为优秀基层审计人员提供晋升通道，如优先进入上级审计机构工作、推荐优先参加上级单位招聘等，四是赋予上级审计机构负责人对基层审计人员晋升的话语权，如参与晋升考核、推荐提升职员职级等。

（四）建立审计工作考核机制，纳入公司绩效考核体系。可对所属各单位执行财经纪律的审计情况，纳入年度业绩考核，保证考核分值权重，考核结果与各单位和领导人员的绩效挂钩；将审计整改情况纳入年度目标责任制考核。制订《目标责任制审计考核办法》，将整改工作进行量化考核，计入年度目标责任制考核总分，与各单位领导班子的切身利益挂钩，进一步强化整改的力度，推动审计成果的运用。■

1.孙倩倩.2014.我国国有企业内部审计转型问题研究[D].财政部财政科学研究所,6。

2.王兵、鲍国明.2013.国有企业内部审计实践与发展经验[J].审计研究，3。