促进创新创业的财税政策选择

●周 波 张兆强

促进创新创业的财税政策选择

●周 波 张兆强

一、引言

当前我国宏观经济运行处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的“新常态”，经济面临较大的下行压力。为了主动适应和引领经济发展新常态，培养经济增长新动力，打造经济发展新引擎，我国需加快落实创新驱动发展战略，以创新创业助推经济发展。

梳理现有文献可以发现，国内专家学者关于创新创业的大量研究主要集中于以下三个方面。第一，宏观层面或一般意义上的创新创业研究。马强（2015）将创新创业意义归结为处理政府市场关系的“抓手”，有利于应对经济下行压力，促进宏观调控思路转变，是针对以往常规创业创新经验研究的升级精进，政府应该以制度和政策创新促其实现。张前荣（2015）研究了当前创新创业的现状、面临的主要问题，并给出了对策建议。苑衍刚（2015）在简单介绍创新创业意义的基础上从激发创新创业活力、培育创新创业社会生态方面给出了相应政策建议。

第二，大学或大学生创新创业问题。吴志攀（2015）通过研究北京大学部分青年校友创业的案例发现，创业者和创业团队呈现年轻化趋势，教育背景与创业领域之间存在较大的跨度，广泛使用互联网技术并与互联网平台紧密结合，注重将国外成熟商业模式“中国化”并提出新颖创意等，解释了青年创业成功的原因。杜刚、李亚光（2015）重点介绍了创新创业的产生背景与意义，简述我国当前高校创业人才培养中存在的主要问题，并探讨了当前时代背景下高校创业人才的培养模式。

第三，从区域经济视角研究创新创业问题。李兴山（2015）从浙江近30多年的发展实例总结了实现创新创业的途径。天津经济课题组（2015）阐述了天津市开展创新创业模式的具体情况，指出天津市在开展该活动过程中存在的不足，并为我国及天津市未来培育创新创业新增长点提出对策建议。

应注意到，现存有关创新创业研究鲜有从财税政策视角进行探讨的。诚然，市场经济中，市场决定资源配置是经济运行的一般规律，创新创业也应遵循市场运行规律，以市场为导向，但政府也应更好地发挥作用，事实上，政府大有可为也必有作为。党的十八届三中全会对全面深化改革作出系统部署，赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的重要地位。财税政策理应在弥补市场失灵、营造良好环境、创新人才培养、促进市场繁荣、协调各方利益等方面发挥不可替代的重要作用。因此，鉴于国内大部分研究重点剖析创新创业的内涵和战略意义、笼统介绍其政策建议而鲜从财税政策视角切入研究新时期创新创业问题，本文立足于梳理当前我国促进创新创业的财税政策措施，探讨我国创新创业大潮中存在的突出问题和今后财税政策的改革方向，以期有所裨益于我国创新创业实践。

二、我国现行支持创新创业的财税政策评价

创新创业实际是“大众创业、万众创新”的简称，是2014年9月10日，国务院总理李克强在达沃斯论坛开幕式上首次提出的。李克强总理在首届世界互联网大会上提倡要借助互联网力量推动创新创业后，于2014年12月3日在国务院常务会议上又提出要通过政府简政放权激发人民创新创业积极性，并于2015年3月全国两会政府工作报告中，将创新创业置于新常态下推动经济发展新引擎的战略地位。2015年3月11日和6月16日，国务院办公厅分别发布《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》和 《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，全面指导、系统部署我国创新创业工作，为我国创新创业提供政策支持。

从国家鼓励创新创业的财税政策来看，大体包括三个方面。其一，在财政资金方面，资金支持力度不断加大①，同时强化资金使用和监管，加强绩效考评，鼓励地方政府设立创业基金、对创业孵化机构的软硬件设施予以优惠。其二，税收政策方面，对科技企业孵化器、科技园、创新示范区、投资处于种子期初创期的天使投资机构、毕业生、失业者、退役军人、残疾人实行税收优惠，具体可采用研发费用加计扣除、应纳税所得额税收抵免、分期缴纳个人所得税等形式②。其三，在政府采购方面，加大采购力度，改进采购编制和项目预留管理。

正是在财税政策和其他政策的共同激励下，我国创新创业取得重大进展。据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年国家安排了3997项科技支撑计划课题，2129项“863”计划课题。截至2014年底，累计建设154个国家工程实验室，132个国家工程研究中心，1098家国家认定企业技术中心。2014年国家新兴产业创投计划累计支持设立213家创投企业，资金总规模574亿元，投资739家创业企业。全年授予130.3万件专利权。截至年底，464.3万件有效专利。全年共签订29.7万项技术合同，8577亿元技术合同成交额，比2013年增长14.8%。1600多家科技企业孵化器，8万余家在孵企业，115家大学科技园，200多家大学生科技创业基地，1400多家创业投资机构，资本总量超过3500亿元。据科技部《科技统计报告2015年第15期》显示，我国R&D人员总量为353.3万人年，R&D研究人员总量148.4万人年，居世界之首。另据国家工商行政管理总局《2014年度全国市场主体发展、工商行政管理市场监管和消费维权有关情况》显示，2014年全国新登记注册市场主体1292.5万户；注册资本（金）20.66万亿元。其中，企业365.1万户，增长45.88%，注册资本（金）19.05万亿元，增长99.02%。个体工商户896.45万户，资金数额0.83万亿元。农民专业合作社30.95万户，出资总额0.78万亿元。截至12月底，全国实有各类市场主体6932.22万户，注册资本（金）129.23万亿元。企业1819.28万户，注册资本（金）123.57万亿元。个体工商户4984.06万户。农民专业合作社128.88万户。

尽管如此，仍应该注意到，我国促进创新创业的财税政策还存在诸多制约因素。其一，财政投入相对不足。横向比较来说，2013年我国R&D经费占全球R&D经费的13.7%，而美国为32.5%；2014年我国R&D经费投入强度（即R&D经费占GDP比重）为2.09%，而美国、韩国、日本等发达国家为3%以上。纵向比较来说，据国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2011-2014年间R&D经费增加速度分别为23%、18.5%、15%、12.4%，增速不断下降；据科技部《科技统计公告2015年第12期》显示，2010-2013年间R&D经费中来自政府资金的比重分别为24.02%、21.68%、21.57%、21.11%，科技拨款占财政支出的比重分别为4.58%、4.49%、4.45%、4.41%，R&D经费中来自政府资金的比重和科技拨款占财政支出的比重都在逐年减少。

其二，投入结构不合理。据统计局《2013年全国科技经费投入统计公报》显示，按活动类型看，基础研究、应用研究和试验发展经费占研究与试验发展（R&D）经费总量的比重分别为4.7%、10.7%和84.6%，基础研究投入较低。按活动主体看，各类企业R&D经费9075.8亿元，比上年增长15.7%；政府属研究机构经费1781.4亿元，增长15%；高等学校经费856.7亿元，增长9.8%，投入高等学校经费的增速较小。按地区看，东、中、西部R&D经费占全国R&D经费比重差距明显，如江苏为12.6%，重庆为1.49%，青海为0.12%。

其三，缺乏足够的人力资本激励举措。据科技部《科技统计报告2015年第15期》显示，每万名就业人员的R&D人员数45.9人年/万人，不足芬兰、德国、法国的1/3，每万名就业人员的R&D研究人员数19.3人年/万人，不足芬兰、德国、法国的1/4。

其四，宣传工作和保护措施不足。据相关调查，八成以上的家长希望子女有稳定的工作，近七成的家长不赞成子女创业，而希望子女自主创业的家长不足3%。另据相关统计，中国创业企业的失败率达70%以上，企业平均寿命不足三年，七成企业寿命不足一年。

其五，政策落实不到位。由于国家政策立足于宏观层面，因此政策不够细化、具体，针对性、可操作性不强，国家制定了许多政策但没能取得较好的效果。例如，我国的税收政策是对企业减税降费，宏观税负大幅下降，但是创新创业型企业减负多少，并没有相关统计，也就是说，我国税收政策在制定中并没有区分创新创业型企业和一般的普通企业，对企业资质认定的优惠偏多而对创新创业活动的优惠过少。另外，创新创业是一项系统工程，涉及经济和社会的各个领域，政府应在促进各领域、各相关部门协调合作上予以组织管理上的支持。但是，目前我国缺乏统一的有效管理体制和管理机构，特别是在宏观层面上缺乏纽带来统筹协调、有效管理、监督，进而使得政策效果不甚理想。

其六，缺少绩效评价体系。我国制定了许多政策来支持创新创业，也取得了一些成效，但财税政策到底发挥了多少作用或者说财税政策在支持创新创业整个过程乃至各个环节中各贡献了多少，却不得而知。

三、优化财税政策，促进创新创业

针对上述问题，笔者建议从以下三个方面来考虑优化财税政策，促进创新创业。

（一）打造创新创业软环境

1、坚持市场导向，合理界定政府与市场关系。虽然财税政策能够为创新创业提供广大动力与支撑，但政府制定政策时应充分尊重市场、相信市场、敬畏市场、顺应市场，遵循“企业为主、政府为辅”的思路，坚持企业为主体，市场为导向，充分发挥市场配置资源的决定性作用，保证创新创业的方向、方法、方式、路径按照市场规律选择，让价格机制和供求关系调节创新创业的规模，避免财税的直接干预，为社会提供个性化、差异化、多样化需求。应加快转变政府职能，加大简政放权力度，降低准入门槛，优化市场竞争环境，厘清政府与市场的关系，合理界定政府与市场的边界，放开市场、放宽政策、放活主体，形成有利于创业创新的良好氛围，让千千万万的创业者活跃起来，汇聚成经济、社会发展的巨大动能。

2、加强顶层设计，统筹协调。在我国现行管理体制下，政府应在制定经济、科技等政策时统筹考虑创新创业，加强顶层设计，强化财税与金融、科技、教育等方面的政策协调，建立部门之间、部门与地方之间的政策协调联动机制，建议财政税务部门牵头，联合科技、人社、教育、发改委、知识产权、商务、质检等相关部门共同组成创新创业部际协调委员会或协调小组，统筹兼顾，指导和协调全国创新创业工作，共同推进创新创业协调发展，打造良好的创新创业软环境。

（二）优化财政投入机制

1、进一步加大财政投入的规模和力度。完善立法体系，通过法律手段确保财政资金投入的力度，财政不仅直接参与到创新创业活动的投资中，更应该激励、撬动私募、天使投资人等社会资本为创业者提供资金支持，有效解决创新创业融资难的问题，为创新创业者提供雄厚资金。

2、尽可能投向市场失灵的领域。实现利润最大化是企业创新创业的目标和源泉，但是由于外部性或外溢性、不确定性的客观存在，使得一些领域出现市场失灵，因此财政应加大基础研究、公益研究、高新技术研究和其他投资周期长、风险大、投入多、见效慢、具有外部性或外溢性等企业不愿或无力投资的领域的投入，弥补市场失灵。具体来说，进一步加大创业孵化园、科技示范区、高新产业园等基础设施平台建设，资助创新创业培训、比赛和黑马会、创业者俱乐部等商圈发展，提高公共服务水平，弘扬创新创业精神，传播创新创业文化，尽快实现资源对接；加大对高等院校、科研机构、研发企业的投入，培养高质量、高水平人才，为创新创业提供充足的人力资本；加大产业集群建设力度，创造性地建设有特色的产业集群，不断增强产业集群对国内外资本的吸纳力和区域竞争力，形成“点面结合、以点带面、全面铺开”的优良态势；加大在环境安全和社会治理领域的投入，以解决创业者在生物医药行业和信息技术行业扎堆创新创业的问题和实现人民对安全、环境日益增强的诉求，对在此领域的创业人员予以补贴、支持，促进创新活动“百花齐放”、共同繁荣。

3、加大对人力资本的支持力度。对创新创业人才的房租、宽带网费、办公室软硬件设施实行补贴、减免优惠。特别是越来越多的海归人才回国，2014年有36.48万人，为2001年的30多倍，其中15%以上选择自主创业。由于海归人才具有宽广的国际视野、先进的管理理念、独特的人脉资源、强大的实践能力，如若取得政府财政政策上的支持成功率较高，因此财政应加大对海归人才的支持，提高资金绩效水平和使用效率。

4、提高竞争性资助方式比重。对于投入方式和机制，可以分成两种，一种是竞争性资助方式，即把资金拨付给竞争优胜者的资助方式；另一种是非竞争性资助方式，即把资金直接拨付给政府科研机构的制度性拨款方式。一般而言,竞争性资助方式的目的性很强,效率高于制度性拨款方式，因此应当提高竞争性资助方式比重，提高效率。

5、完善政府采购政策。加大制度建设，加强采购单位的决策水平，加大采购规模，优购或首购国内创新产品，对购买创新产品企业的用户给予一定的补贴，在采购外国产品的同时协商引进外国技术，提高国外技术带动我国企业发展的水平，支持国内创新创业发展。

6、加强财政资金监管。改变以往的事后监管模式，强化事中事后监管，提高财政资金投入效率，确保资金投入合法、合规、合适。同时，建立资金退出机制，营造公平合理的市场化经济环境。

（三）完善普惠性税收政策

按照税制改革的总体要求，推进普惠性税收优惠政策，保证市场在各类要素配置、创新创业方向、路径上的决定作用，使得企业成为决策的主体。适当降低税收优惠政策标准，实行结构性减税和普遍性降费，扩大政策受惠群体，使不同行业、不同性质的企业均能因为创新而受益。进一步细化税收政策的对象、标准、流程、配套举措等细则，增强税收优惠措施的针对性、可操作性。具体来说，可从企业所得税、个人所得税、增值税、征管和服务方面重点突破。

1、企业所得税方面，着力鼓励大众和机构投资创新创业。税收优惠政策应进一步区分一般小微企业和创新型小微企业，不仅对所有小微企业实行所得税减半，而且为鼓励企业创新，还可以对创新型小微企业考虑进一步的优惠，如减少税率、降低标准、扩大受惠范围、延长受惠年限、分期偿还。将研发费用包含的项目纳入企业所得税中，并实施加计扣除。对天使投资机构、创新创业基金会、创新创业咨询公司等间接促进创新创业的机构实行一定企业所得税上的优惠，加大抵扣税率，增加抵扣年限，鼓励其长期投资创新创业的企业，减少创新创业的成本。

2、个人所得税方面，着力鼓励人力投入。对从事创新创业的人才，给予个人所得税上的优惠，如提高免征额、降低税率、免征股息红利等，并配套以股权期权、奖金上的税收优惠，对优秀人才进行表彰、奖励，以吸引更多包括海外人才在内的优秀人员加入到创新创业的队伍中来。此外，还应对培养科技人才的科研院所和创新人才工作的单位实行相应的配套税费优惠。

3、增值税方面，着力鼓励企业研发、成果转化。加快“营改增”改革步伐，减少重复征税，为企业争取更多的税收优惠。增加企业在创新环节、研发阶段、成果转化时期的税收优惠，综合运用税收减免、税收返还、税收抵扣、分期缴纳等多方式、多举措支持鼓励企业从事创新研发活动，促使企业“内生性”升级换代，提高创新水平和成果转化激励。

4、在税收征管和服务方面，着力便利纳税人。大幅取消、下放税收行政审批项目，规范管理制度，优化管理方式，最大限度地提高办税效率、降低纳税人办税成本；提高税收服务意识，创新纳税服务形式，统一税收服务标准，最大限度地提高服务质量，便利纳税人。■

注释：

①据国家统计局 《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国研究与试验发展 （R&D）经费在2010-2014年分别为7063、8687、10298、11847、13312亿元，R&D经费逐年增加。

②2014年，营改增减税达1918亿元，其中对小微企业的支持达1000多亿元。今年8月19日，国务院常务会部署，在落实好已出台的税收优惠政策的同时，一是从2015年10月1日起到2017年底，依法将减半征收企业所得税的小微企业范围，由年应纳税所得额20万元以内扩大到30万元以内；二是将月销售额2万元至3万元的小微企业、个体工商户和其他个人免征增值税、营业税的优惠政策执行期限，由今年底延长至2017年底。

（作者单位：东北财经大学财税学院）