关于县级涉农资金整合的思考

●华少龙

关于县级涉农资金整合的思考

●华少龙

2006年，山东省财政厅在多个地市开展涉农资金整合试点。多年来，新泰市在涉农资金整合工作中也做了许多尝试和努力，取得了一些进展，但成效不理想。2013年8月，山东省财政厅在莱芜召开涉农资金整合试点会议，提出“如何有效整合涉农资金，把有限的财力用到老百姓需求最迫切、反映最强烈、受益最直接的项目上，是摆在我们面前亟须解决的重大课题”。为此，笔者结合实际工作谈几点思路。

一、涉农资金现状

随着国家各项强农惠农政策的出台与落实，各级财政对“三农”的持续投入，极大地改善了农业、农村的生产生活条件，农民收入也有了大幅度的提高，城乡统筹发展的“一体化”局面逐步形成，对社会各项事业的发展起到了积极的推动作用。

当然，‘“三农”对摆脱贫穷落后面貌的迫切愿望和各项事业发展的巨大需求，以及政府改变现状的殷切希望与积极努力，是需要有相当财力保证的。财力不足怎么办，就要多方筹集资金，同时要发挥好财政的职能作用，尽可能放大财政资金的效用，提高财政资金的使用效益，也就是要把有限的资金用在“刀刃上”。但是，目前涉农资金使用分散、多头管理的现象有增无减，财政资金的分散投入与示范导向作用矛盾突出，严重制约了资金使用效益和政策效应的发挥，主要体现在以下几个方面。一是“三农”事业发展的巨大需求与地方财力不足的矛盾，长期积聚的全面需求与地方财力的积累不成比例。同时，发展的迫切愿望导致强农惠农政策全面铺开，而地方财政没有做好充分的准备。二是各级涉农政策事无巨细，渐使“三农”对政府依赖增加，各级政府为突出政策，不得不逐一应对。上级涉农项目与资金的指导与指令性安排，调动起了地方政府、部门、集体甚至个体对上争取的积极性，推动了地方“跑部钱进”，个别地方已经把 “对上争取”成果作为对部门、基层政府的重要考核指标，从而成全了政绩，增加了地方财政负担。三是各级地方财政实力与各阶层了解和期望的差距太大，财政为政府政绩而殚精竭虑的后果欲盖弥彰，虽然仍有不少地方财政打肿脸充胖子，但大多数又回到了“吃饭财政”，并且难以回避矛盾集中到财政部门的现状。至此，财政部门面临非常被动的局面，都在积极想办法来改变这种状况，探索适合发展的制约措施。也可以说，财政在无奈之下，推出了“资金整合”的做法。

二、涉农资金整合的总体思路

在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近或目标一致、但来源不同的各项支农资金统筹安排，集中使用。按照山东省莱芜试点会议精神，开展涉农资金整合的总体思路是：坚持以科学发展观为指导，以党的群众路线教育实践活动为动力，以统筹城乡一体化发展为核心，以建设生态文明乡村为重点，更好地发挥政府引导和市场配置资源的基础性作用，力争实现涉农资金“投入科学、安排规范、使用高效、运行安全”的目标，促进农村经济和社会事业全面发展。

第一，主要围绕农业生产发展、农村基础设施建设、农村社会事业发展等方面推进资金整合，除有特定地域、特定对象、特定要求的专项资金外，将财政安排和上级下达的涉农资金，只要符合现行政策，能统筹安排的都纳入整合范围。

第二，关于涉农资金整合的方式。以上级涉农政策导向结合本级政府年度重点涉农工作为依据，搭建主导产业、优势区域和重点项目平台，在“资金性质不变、管理渠道不变”的前提下，遵循“统筹规划、分工实施，共同挖坑、分别栽树，优势互补、各记其功”的原则进行涉农资金整合。

第三，关于涉农资金整合支持的重点。在整合资金的使用上，要形成拳头、集中投放，做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。要强力推进产业富民工程，突出抓好镇驻地村、集中居住区、特色村三个重要节点的综合整治，构建镇际、村际之间联系密切、衔接顺畅的“路网、水网、管网”体系，推动区域性项目的连片综合整治，打造一批“特色产业发展好、基础配套条件好、公共服务保障好、生态宜居环境好、管理运行机制好”的新型镇村。达到农村经济社会发展与生态环境建设同步提升、农村生产生活条件与城镇公共服务水平同步改善、农民收入与镇级财政实力同步增长的“三同步”目标。

三、资金整合中可能出现的问题与对策

（一）打破部门和乡镇政府的利益格局

首先，地方政府部门有政绩考核要求，而这种“以GDP论英雄”的考核方式是不科学的。其次，各级政府鼓励对上争取项目，至于该项目给地方财政带来什么影响，对地方重点工作规划造成怎样的冲击，考虑不多。再次，各级的行业主管部门为突出本部门工作的重要性以及提升被重视程度，或者要落实某级的工作计划和完成工作任务而将压力转嫁给基层。仅这三点，早已经形成了既得利益群和部门利益，要打破这种格局是非常困难的。依靠财政部门的对接、协调，以获得部门和基层的支持与理解，是非常被动的。应该由地方政府指定的责任主体严格控制重复与盲目建设等项目的出台与对上争取、约束和控制部门以及各乡镇办的局部决策（突发和应急事项除外），从源头上控制对财政资金的需求。

（二）抓好财政内部控制

项目与资金要整合，资金就要统筹使用。财政上下级、内部各科室归口涉农项目资金的统筹至关重要。首先，上下级要联动，下级的积极建议与争取虽然重要，但是，根本还是要上级财政的统筹安排政策明确、统一。其次，本级财政内部的沟通也不可忽视。目前，依靠内部各科室间的自觉沟通与协调，会出现很多矛盾。需要对各科室掌握的对上争取或者新增项目审核把关，审核后交由主管科室落实。如：同类项目的资金要整合、同一区域的资金要整合、重叠的项目资金要选优、重复的项目资金要取消等。

（三）整体规划财政职能

财政职能的局限性与 “财与政”有机统一的矛盾是资金整合的主要矛盾之一。涉农各项事业的发展都有政策支持，涉农财政政策包含不同的目标，需要协调好不同职能目标的关系。为防止顾此失彼，削弱政策效果的弊端，基层财政要严格执行预算；从政府重点工作规划入手来综合提出资金的整合建议，做到勇于当家理财，敢于提出对某些财政资金需求的否定意见。财政的意见得到采纳，资金整合也就有了基础。另外，财政职能的范围应当围绕公共财政，除了要避免、防止盲目和重复建设外，还要避免重新进入生产领域和竞争性领域。避免政府过多参与农业生产经营，避免造成“三农”对政府的依赖。从而既能减轻财政压力，又能化解陷入“三农”矛盾的尴尬处境，也利于优化“三农”环境，杜绝违法违规事项的发生。

（四）优化涉农资金的权限与范围

涉农项目资金的构成，一般来说有两方面：一方面是财政性扶持资金；另一方面是项目单位自筹资金。财政性扶持资金大体可分为：本级财政资金和上级专项转移支付资金。本级财政资金整合的难点是政策的全面性与资金集中使用的矛盾，上级财政资金整合的难点是“事权与财权”的脱离。县级对上争取的资金，大多都是专项转移支付资金，只是争取到项目在本地实施。这部分项目正常的监管模式是：项目分级管理，资金直接支付。而在实际工作中，各级实施的项目要委托县级落实，资金也是通过县级转拨，同时要求县级财政严格执行项目资金管理办法等。这就造成县级项目和资金很多，但却不能用在县级财政急需用钱的地方，“想做的事资金不足，而大量的资金分散流出”。县级财政无能为力，只有严格执行，并且要积极配合后期各级的绩效考评、审计、检查验收等。还有一个难点是上级涉农部门的对口管理，即存在省、市部门安排项目与地方重点规划项目不匹配的矛盾。各级、各部门要求地方上报项目，尽快开工，并且在执行过程中，以行政干预的方式，要求地方财政出费用、出配套资金等。地方是按照上级的指令办事，县、乡级难以做到有选择地争取。

综上所述，基层财政部门要做到有资金整合的可能性与自主权，一方面要尽量争取一般性转移支付资金，同时要减少和控制专项转移支付资金；另一方面要努力做到上级部门项目与县级重点项目的有机结合。在涉农项目自筹资金的整合方面，自筹资金大体包括项目单位自有资金、银行贷款、投劳折资、社会投入等，严格地说，这部分资金也要整合，但是，目前还没有很好的办法来监督自筹资金的落实。因此笔者建议，各级部门与财政不再参与项目的建设监管，不再确定财政资金的支持环节，不再限期完成项目建设内容，而在各地某年度已完成建设项目中，按照政策导向，择优选取，大力宣传推广，再按照总投资额的一定比例安排适当奖励或者补助。

四、涉农资金整合的具体措施

第一，强化制度保障。根据省财政厅莱芜涉农资金整合试点要求，在深入调研和充分论证的基础上，形成《xx县xxx涉农资金整合工作方案》，确定整合主体、整合原则、整合方法。一是市政府为涉农项目整合的责任主体。由各主管部门将意见报市政府集中研究决定支持项目 （含对上争取项目和上级安排项目）。二是市直有关部门和乡镇政府为项目实施责任主体。如：属跨区域、跨流域重大水利工程，水利局为实施主体，非跨区域的整合项目，由乡镇按市政府决定支持项目或重点方向组织实施。三是涉农资金的整合，由财政部门牵头，界定好财政及涉农部门职责，建立协调配合、良性互动的工作机制。四是在资金投向上区分轻重缓急，突出支持重点，集中解决制约当前本地区‘三农’事业发展的瓶颈问题和关键环节。

第二，合理确定资金整合的范围和顺序。先期可考虑财政部门管理分配的支农资金以及部门预算中用于项目支出的资金（不包括“四防一抗”、防灾救灾以及各项直接补贴等特殊用途资金），均可纳入支农资金整合范围。待条件成熟后，实现所有财政支农资金的整合。

第三，涉农资金整合的步骤与关键环节。整合的各个环节：部门提报项目申请，报责任主体审核→责任主体对照年度重点工作和上级政策导向，确定是否立项→责任主体备案，送财政部门→财政提出资金安排与整合意见→责任主体→各提报项目部门→组织申报→批复后落实。由此可见，责任主体为项目与资金整合的关键。

整合步骤：坚持“横纵结合”，在整合本级支农资金的基础上，做好与上级资金的衔接和结合；坚持预算内外统筹；坚持“部门与区域同步整合”，将部门与区域内相关支农支出按照本行业发展总体规划进行整合，再进一步把各部门与区域内性质和用途相近的资金进行整合。

第四，突出重点，积极打造资金整合平台。县级财政涉农资金的整合考虑“抓两头带中间”，通过项目实施带动支农资金集中使用。一是要突出重点，选好示范区域。分行业优选重点区域、特色产业、重点产业以及优势产业，选择特点突出与示范带动作用强的项目重点扶持。二是帮扶发展薄弱领域和贫困示范点，围绕少数民族帮扶与扶贫开发项目，集中资金与政策支持，摸索脱贫致富途径。

第五，探索转变投入方向与方式。首先，要围绕公共财政范围，积极探索有效的全方位的资金整合途径。充分发挥资金“四两拨千斤”的导向示范作用和市场资源配置的基础性作用。把有限的资金用在重点事业上，使政府能拿出更多的资金解决农民和农村集体解决不了的问题（诸如社保、灾害防治、农业基础设施等）。其次，探索转变财政资金的投入方式。变财政资金的“投资与准投资”扶持模式为以奖励和贴息为主的鼓励、激励模式，带动金融、民间、企业、外资等社会资金增加对农业的投入。

第六，争取上级财政切块下达具体控制指标（可以注明涉农资金的专项名称、规模，不要批复到具体的项目），核心是“提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少”。财政与各部门、乡镇办按照控制指标要求，统筹安排，根据资金整合的实施意见和规划对接落实到具体项目，由项目主管部门或相关乡镇组织实施。

第七，严格控制追加预算。本级的资金整合是在严格执行预算的基础上进行的整合，更主要的是对突发项目与随机发生项目的资金整合，是围绕对上争取项目或者上级安排项目与地方重点项目的整合，是与上级部门管理资金和上级财政管理资金的整合。因此，对追加预算的控制尤为关键。

第八，加强协调配合、探索机制创新。早在2006年，省财政厅在“关于进一步推进支农资金整合工作的实施意见”中提出工作要求：一是要建立协调工作机制；二是配套联动，共同推进支农资金整合；三是提倡创新资金整合方式。山东省财政厅长于国安在莱芜试点会议上提出了三点要求“一是要上下联动、加强配合；二是要加强监管、提高资金透明度；三是要大胆创新、注意总结试点经验”。由此可见，加强协调配合与探索机制创新是资金整合的难点和突破口，需要付出艰辛的努力。

涉农项目与资金的整合是一项综合性很强的工作，责任重大、任务艰巨。需要基层财政部门不等不靠，克服困难，扎实工作，通过上下共同努力，把农业财政工作提升到新水平，为促进农村经济和社会事业全面发展做出积极的努力。■

（作者单位：山东省新泰市财政局）

（本栏目责任编辑：范红玉）