财政存量资金的理论分析及统筹使用建议

●高 翔

财政存量资金的理论分析及统筹使用建议

●高 翔

2013年6月李克强总理在国务院常务会议上第一次强调要研究激活存量资金，把积极财政政策发挥好、运用好。从此“激活存量资金”的概念被提出来，其意义日趋重要。随着市场经济的发展，盘活存量资金成为促进经济转型的重要举措。

存量资金一般指系统在某一时点所保有的资金数量，与增量的概念相对应。就当前经济发展形势而言，盘活存量资金具有十分重要的现实意义。激活不合理的存量资金，统筹安排财政资金，将闲置资金用到该用的地方去，把存量资金更好地用在调整结构上，可以促进消费，提高资金使用效益，让其发挥更大的社会效益和经济效益，推动社会发展。

一、财政存量资金的种类划分

（一）按照存量资金的存放状态划分

1、存放于国库的存量资金。指某一时点反映在国库账户的货币资金，包括部门预算结转、结余资金以及其他储备性质的资金。其他储备性质的存量资金主要是指财政预留在国库账户的预算调节基金、准备金、预算周转金等。

2、存放于财政专户的存量资金。指某一时点反映在特定项目核算的财政专款的结存资金。这类资金包括非税收入、上级专项转移支付资金以及其他有特定用途的专项支出资金等。

3、存放于单位的存量资金。分为两种情况：一种是存放在本单位的存量资金，比如预算单位自己负责的项目结余或结转资金形成的存量资金。另一种是存放于其他单位的存量资金，比如项目未开工或严重延期，但项目款已拨付，留在供应商银行账户上的资金形成的存量资金。

（二）按存量资金来源划分

存量资金按资金来源不同，分为财政性存量资金、非财政存量资金。财政性存量资金，指预算单位直接或者间接从各级财政取得的公共预算拨款、政府性基金预算拨款、教育收费拨款、基本建设拨款等收入，以及通过其他渠道或方式取得的属于财政性资金中尚未列支的结转结余资金。年底在报表中以“财政性结转资金”反映。

非财政存量资金，指预算单位从上级拨入资金 （不含财政性资金）、下级上缴收入（不含财政性资金）、事业收入（不含教育收费）、经营收入和其他收入中，尚未列支出的结转结余资金。年底在报表中以“非财政性结转资金”反映。

（三）按存量资金形成年份划分

按存量资金形成的年限划分为当年存量资金、上年存量资金及两年以上的存量资金。部门预算结余资金以及结转两年以上的资金（包括基建资金和非基建资金），应当作为结余资金管理，由同级财政收回统筹使用，全部补充预算稳定调节基金。收回统筹使用的资金作为权责发生制事项单独核算，并应在两年内使用完毕。

二、财政存量资金形成的原因分析

(一)预算编制不够科学化、精细化

预算约束力不强，预算编制往往成为一种形式。有的预算编制年限不科学，在一年中安排多年支出，以一年为编制年限不利于资金的统筹使用。有的预算编制存在随意性，对项目缺乏前期论证，导致缺乏可执行性，项目执行时随意改变预算，存在一定的盲目性。有的预算编制过于粗放，安排比较笼统，没有细化到部门和项目，造成预算单位多编预算，财政多拨资金，形成预算结余。

（二）现有财政体制不健全

1、预算下达体制不健全。各单位在当年7、8月份编第二年预算，报上级部门审批。各级财政预算要在第二年的2、3月份通过本级人代会审议后下达到主管部门，再由主管部门下达到预算单位。预算审批时间长、下达晚，预算单位在接到预算批复后，要在剩余的三个季度内完成全年的预算，造成预算执行进度滞后的现象，同时也有可能造成年底突击花钱的现象。

2、追加经费制度不科学。财政部门为了应对无法预计的支出，一般会在年初预算时留存准备金以便应付突发情况。追加预算常常在年底才能下达到预算单位，要求预算单位突击编制预算，预算编制质量低，影响本年度的预算执行率，造成财政资金的沉淀。一些部门预算存在仓促性，预算资金浪费严重，部分结转资金逐年累加，加大存量资金的形成。

（三）资金流程监管不到位

预算执行时不够严格、及时，管理不到位。预算下达时，安排不及时，分配中缺乏监督，存在超范围、超标准问题，使用中存在挤占挪用问题；预算执行时，缺乏过程管理，无人监管导致项目进展缓，支付进度慢，项目资金结余多；预算执行完毕后，缺乏有效评价机制，有些工程项目结余资金未及时处理，长期摆账，造成资金结余过大。对资金流程全过程缺乏跟踪监管机制，造成存量资金沉淀。

三、统筹使用财政资金的几点建议

（一）提升预算编制的科学性和精准性

1、全口径预算，细化预算编制。自2015年1月1日起施行新 《预算法》。新《预算法》规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，没依据的不得支出。进一步严格了预算执行，为新常态背景下统筹使用财政资金提供了较好的制度前提。根据新《预算法》，除了做到全口径预算，还要细化预算编制管理，细化预算支出，预算在年初都要细化编制到使用单位和项目，提高预算资金年初分配的到位率和预算的可执行性。做好预算编制与预算执行的衔接工作，建立动态项目库。预算编制前确定预算执行的优先项目，及时做好优先项目和政府采购工作的申请准备工作。

2、建立中长期财政预算框架。建立中长期预算机制，比如三年预算、五年预算、十年预算或者更长期的支出预算。对于多年实施的项目，要科学编制项目滚动预算，按进度安排年度支出预算，当年预算当年执行，切实提高预算编制的准确性。

3、加强预算执行管理。适当安排项目前期工作经费，加强项目储备，建立项目论证机制，实行专家论证和咨询制度，开展项目竞争筛选，择优评审立项列入部门预算。明确项目的具体实施计划和时间进度，提高项目的可执行性。根据项目性质，从项目申报到预算下达的各环节明确规定执行期限，明确规定项目负责人。对年初预算已经确定的项目和预计当年能够执行完毕的结余结转项目，应及时跟踪后续执行进展，建立集中检查制度，严格对照预算检查进度。督促加快项目审核，加快预算执行进度。

4、促进预算公开透明，强化预算监督约束。要提高财政资金使用效率，一个重要途径是要促进预算公开透明，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计。在预算执行中对政府采购的情况要进行公开，接受各方对预算编制和执行的监督约束，推进预决算公开透明。发挥人民群众的监督力量，接受人民群众对每笔资金流动轨迹的询查，使政府的所有资金都晒在阳光下。

（二）完善制度建设，规范财政国库资金管理

1、健全相关制度办法。各级财政部门要加快制定各项财政存量资金管理办法，并建立相关配套制度。如建立预算绩效评价、项目管理、执行管理、监督管理等制度，建立管理与绩效评价挂钩机制，减少存量资金的形成。

2、严格执行国库集中支付制度。要实时监控每笔资金使用的合规性，解决资金闲置问题，必然要求将所有财政资金全部纳入财政部门在人民银行开立的单一账户统一管理。加快国库集中收付制度改革，让财政收入及时足额入库，所有财政支出都必须从国库单一账户划拨，从而减少财政资金收支中转环节，提升财政资金周转效率。任何一笔国库收支业务都要实时监督，建立预算单位财务一体化、支付动态监控系统，从而让公共财政更好地发挥公共管理和源头反腐的作用，防范预算单位结余资金越滚越大。

（三）加大对资金使用的检查和监督力度

落实部门支出责任制。建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制，将地方政府盘活存量财政资金工作纳入地方财政绩效评价体系，作为分配转移支付的一个重要因素。定期深入单位清理检查部门结存资金，提出整合资金意见。每月对各预算单位的资金结余情况进行分析通报。对结转资金常年居高不下、使用不力的部门，相应减少安排其预算。对某一预算年度安排的项目支出连续两年未用，或者连续三年仍未使用完所形成的剩余资金，视同结余资金管理，收回地方本级财政统筹管理。

总的来说，项目立项时，加强预算科学性、合理性，健全相关保障机制，完善配套管理制度建设，从项目源头上减少存量资金的形成；项目执行时，加强预算执行，严格按照年初批准的预算执行，不能延缓执行进度，实行项目资金公开支付，接受社会监督，在项目执行过程中减少存量资金的沉淀；在项目结束后，进行相关绩效评价，对不需按原用途使用的资金，收回并主要统筹用于城市基础设施、重大民生工程等重点领域，在项目结束后统筹结余资金，减少存量资金的积累。只有对项目实施全过程进行有效管理，从事前、事中、事后三方面着手研究，多举措并行，才能切实减少财政存量资金，提高财政资金使用效益。不仅要立足当前，而且要着眼长远，建立盘活财政存量资金的长效机制，统筹安排和使用财政资金，才能有效防止资金沉积。■

(作者单位：上海海洋大学财务处)

（本栏目责任编辑：尹情）