国有企业腐败的产生路径、内在根源及有效预防

□余足云

国有企业腐败的产生路径、内在根源及有效预防

□余足云

党的十八大以来，国有企业反腐工作成效显著。国有企业腐败问题，虽然在不同层面上已逐渐引起更多的关注和重视，但形势依然严峻复杂，有的行业和领域腐败问题还相当严重。为此，必须深刻认识到国有企业腐败问题的严重危害性和反腐长期性，深入分析其产生的不同路径和内在根源，从体制改革、机制完善和责任追究等方面加以完善，形成国有企业反腐败的新态势。

国有企业腐败 产生路径 内在根源 有效预防

随着中央反腐进程的不断深入推进，反腐“组合拳”开始重点指向包括大型央企在内的各类国有企业腐败，一些国企高管因涉嫌违纪违法而被调查落马，国企腐败问题日益浮出水面。国企腐败问题，不仅直接关系到国企改革与发展，关系到国民经济运行的稳定，更关系到党和政府的国内外形象，并进而影响党的建设与执政地位。根据2010—2014年度《中国企业家犯罪报告》对公开报道案例进行统计，近五年来有报道的国企腐败案件共计556例，涉及国有企业家①国有企业家是指国企内部具有决策权和重要执行权的高级管理人员。犯罪人员也逐年上升，分别达到64、88、114、128和122位。这一结果不仅展现出中央前所未有的对国企贪腐的重视，也暴露出国企在经营管理体制上存在的诸多问题，值得深入分析和研究。

一、国有企业腐败的总体特征及产生路径

国企腐败不仅影响恶劣、社会危害大，而且还造成不同程度的国有财产损失。总体来看，国企腐败主要表现出以下特点：一是涉案范围广，财务犯罪为主。统计表明，2014年在已查明并搜集到的国有企业犯罪案例中，有122名国有企业家犯罪，占犯罪企业家总人数的15.27%，民营企业家 677人，占84.73%。国企高管犯罪名目众多，其中尤以贪污受贿、行贿或介绍贿赂、挪用公款、私分国有资产等罪名居多，占31.82%；职务侵占等侵犯财产罪占18.18%；②北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心课题组：《2014中国企业家犯罪报告》，《河南警察学院学报》，2015年第1期。二是涉案与权力密切相关，权力越大往往腐败越严重。近年来各地查处的国企贪腐案件，当事人不少都是国企“一把手”。国企高管受贿案件的高发，表现出国企高管的定位模糊、权力广泛而不受约束。正是因为国有经济在某些行业的特殊定位，更因为部分国企高管对自身的国有资产管理的角色认识错误，往往视自己管理的国有企业为个人谋取私利或利益交换的工具；三是单位或部门集体式的窝案串案居多，特别是国企高管政府官员“伴生”犯罪。在国企高管腐败案件中，往往是同单位内多人同级或上下级合伙犯罪共同作案。如中国第一汽车集团公司窝案，已有超过100名高管涉及犯罪或违规。①刘春香：《一汽案发酵：百名高管被调查，老干部举报案中案》，《21世纪经济报道》2013年4月10日。还有很多是国企高管与政府官员的“伴生”犯罪，更是官商勾结的典型腐败；四是涉案多为垄断型的高利润行业。涉案企业主要集中在能源与矿产、金融投资、房地产经营或建筑等垄断高利润行业，以及高景气行业，而且涉案高管多处于关键岗位，不同程度地掌握着人、财、物的决策权和处置权。

从犯罪路径看，国企腐败手段隐蔽多样、贪腐方式更加复杂难辨。

（一）利用权力照顾关联公司。即通过利用手中掌握的各种审批、审核、业务发包等权力，在决定业务承接方、聘用服务方中收受业务单位或个人的贿赂，从而在招投标环节“照顾”关联方公司。垄断国企往往掌握一些垄断特权，凭借垄断地位，国企高管则可以获得类似或超越于政府官员的资源控制力，滋生腐败的土壤与空间。从招标采购程序环节看，腐败行为往往在编标、招标、投标、开标、评标、中标等环节。他们以种种借口事先设定招标要求或“度身定制”，或通过手段排斥其他投标人，或借助于领导或权力部门直接干预招投标结果等。如中石油窝案中，惠生工程和明星电缆两家公司都是中石油招投标“照顾”关联方公司。此外，有的则直接按量出价，出卖垄断特权、审批权。如中石油黑龙江销售分公司原总经理王贤泸、中石油贵州销售分公司原总经理李怀忠案。王贤泸担任中石油黑龙江销售公司总经理时，正赶上全国大面积闹“油荒”，许多民营加油站无“米”下锅。由于王贤泸牢牢掌握着批油权，大量民营加油站纷纷送上重金贿赂。②王佑：《中石油贪腐案冲击，“小伙伴”很受伤》，《第一财经日报》2014年1月28日。

（二）利用权力进行利益输送。即利用经营管理上的权利，纷纷成立关联子公司、孙公司或兄弟公司，从而对这些不同类型的利益公司，直接或间接进行利益转移。贪腐人员往往是以自己名义或通过亲友，单独或与利益方一起成立利益公司。如广东移动前总经理徐龙夫妇一案，就是借助于公司近200亿的年均采购金额，利用徐龙之妻在体外成立公司，并参股第三方公司，徐龙因对5000万以下的采购具有绝对的一票否决权，故通过委托大量订单造成利益转移。③廖杰华、陈勇、吴侨发：《中移动反腐：未结束的“大戏”》，《经济观察报》2013年8月24日。有的则是内部人组建外体循环子公司，如上海家化虽然名义上持有生物科技公司100%股份，但实际上两位自然人股东王浩荣和吕洛分别持有17%和13%的股权。在上海家化出台的限制性股票激励计划草案修订稿中，吕洛、王荔扬作为中层管理人员名列其中，而他们分别在子公司生物科技公司和信息科技有限公司中持股。④仁际宇：《王浩荣突击撤股汉亚包装，上海家化掩盖多处事实》，《证券时报》2013年5月27日。又如中兴通讯关联公司有近20家，内部人交叉持股盘根错节。⑤郭儒逸：《揭秘国企腐败的七种隐秘路径》，搜狐网，2013年9月5日。

（三）利用财务漏洞转移资产。即在经营管理业务过程中，通过虚增购销环节、虚增业务费、虚构承租人等方法侵吞公款，或直接通过虚报财务成本形成亏损。如中石油部分高管，通过虚报成本把很多有形无形的成本都“预算”到成本里（甚至包括把腐败也计入成本），而其他类型的汇报或公司报表水分更加明显；有的则通过高价收购，低价贱卖。在国外高价收购资源贫乏的油田项目，在国内则正好相反，将一些资源丰富的油气田如位于陕甘宁地区的长庆油田低价贱卖给民营企业，从中牟取暴利。如李怀忠腐败案就是先将某高速路某路段所需加油站信息提供给亲友，或收受民营老板巨额贿赂，让他们投资兴建、改建或购买、搬迁加油站，这些加油站每个投资成本从十几万元到几十万元不等，然后再由中石油贵州分公司以高达数倍乃至数十倍的回购价买回来。⑥参见《中石油下属企业高管腐败名单及利益黑洞被曝光》，新华网，2010年10月14日。

（四）利用制度缺陷侵吞国资。即部分高管利用国企改制，虚构事实隐匿国有资产，改制后再予以侵吞。如在上海“古稀女巨贪”案中，吴小莉在公司改制以及审计过程中，销毁公司财务账册、凭证和伪造账册和凭证，利用职务便利将4200余万元国有资产隐匿账外，未纳入评估及转制范围，并将上述财产予以私分，供个人支配。⑦黄安琪、陆文军：《上海古稀女巨贪落马背后的思考》，《经济导报》2012年7月4日。备受关注的国企改制“温州菜篮子”腐败案，其最大特点就是让真正的国企参股20%，名义上是为国有资产保值升值，而实际目的是遇到困难时打着“国企”、“民生”的旗号获取决策参与、政策扶持和国有资金使用上的便利，而获得利益之后，则变成“山寨”公司资产。浙江石化建材集团有限公司原董事长王先龙腐败案，就是让国资参股自己的公司，然后打着国资的旗号出面去要地要钱要政策，最后国资虽然有了“升值”，但更多的升值利益却被王先龙占有。①裘立华、张和平：《谨防国企改制中的“杂交式腐败”》，《江苏经济报》2013年2月19日。这种“杂交式腐败”往往最具隐蔽性和模糊性，很不容易引起相关监督部门的重视和处理。

二、国有企业腐败的内在根源与机理

国企腐败的原因复杂，除与个人政治觉悟和素质相关外，还与国企的垄断地位、“一把手”权力过于集中、监督机制不健全以及内部管理体制不完善等多种因素密不可分。

（一）双重体制并存，国企定位缺失。国企腐败高发的主要动因，是出资人（监管人）的政治与经济两种身份，形成双重体制。首先是国资委对国有企业的监管大多局限于行政化手段，依托自上而下的公权力形成制约。同时，国有企业作为市场经济主体，在国资委监管、社会责任与公益目的较为弱化情况下，其市场经济行为和经营方式为部分人员谋取私利提供了便利途径。而且，行政垄断让很多国企获得民营企业无法企及的超额垄断利益，垄断权力与利润提供了贪腐的机会和空间，尤其是部分国企在某些领域的实际垄断地位或人为设立的行政性垄断。正因为国有企业在某些领域拥有绝对的话语权和控制权，因而无论是在买方市场还是卖方市场都形成较大的寻租空间，在缺乏制度制约的情形下，寻租机会必然演变成寻租腐败。

（二）权力高度集中，决策成 “一言堂”。受国企行政等级的传统影响，高管权力高度集中，民主渠道架空，企业决策成“一言堂”。现代企业管理结构是由资产所有人、董事会和高级管理人员三方组成，董事会是管理结构的核心层。在改革进程中，虽然诸多国有企业都相继建立了现代公司制度，实际上却还是“一把手”权力处于绝对支配地位，形成个人或少数人控制，真正有效的法人治理结构并没有形成。少数高级管理人员对国有资产具有相当大的支配权，并集企业的决策权、管理权和监督权于一身，权力过度集中。同时，很多国有企业党组织软弱涣散，民主集中制实际等于一句空话，企业重大决策都由个人说了算，个人批示或指令就能随意调动数亿元资金。如广东新广国际集团董事会仅3至4人，吴日晶不仅是董事长，还是党委书记，且长期代行总经理权。“三权”集于一身，缺乏有效的监督制约机制，使吴日晶拥有说一不二的绝对权威，牢牢控制着企业的人、财、物大权。②韩振、黄安琪、姚玉洁、毛一竹：《打老虎：中央发力整治国企高管腐败》，新华网，2013年9月25日。

（三）监管存漏洞，监督工作乏力。除了内部决策缺乏制约因素外，外部监管存在漏洞也是国企监督乏力的重要原因。一些国有企业虽然引进股东会、监事会和职工参与的控制模式，但董事会、监事会在对高管的选拔任用上只是履行法定程序，没有真正发挥审查、把关的作用。在干部提拔考核机制上，群众意见往往流于形式或走过场，而工会等员工代表组织在高管考核任用上的意见形不成影响力。从企业内部运营机制看，有的国企纪委书记是由党委副书记兼任，财务、审计部门作为企业内设机构，都受企业“一把手”领导，这就决定其监督工作往往受制于领导意志，缺乏执行力。而国家对国企的外部监管主要是通过巡视小组、各级纪律检查委员会等形式和组织，但因监督成本大、机制不健全以及其相互之间纷繁复杂的利益关系，监督效果有限。

（四）法制意识薄，腐败风气蔓延。国企高管涉腐还受其法制观念淡薄和廉洁意识缺失的影响，部分企业甚至“法不责众”观念蔓延，形成窝案连环案。部分国企高管长期不学法不懂法，或专注于业务能力学习而忽视法律知识学习，对违法和犯罪的界定模糊，对刑法的规定特别是国有企业人员的职务犯罪了解甚少。如广发行珠海分行原行长屈建国在利用积分奖励、营销费用等项目非法获取钱财的过程中，打的是为行领导及中层领导谋福利的旗号，“行长拿大头，其他人拿小头”，大家都分得一杯羹。在“法不责众”心理的支配下，没有人出来制止这种违法行为。廉洁意识的缺失也在许多涉案高管身上也得到充分体现。如新广国际集团原董事长吴日晶随着在“一把手”位置的时间越来越长，逐步放松自身的学习，理想信念也开始发生动摇，原来干事业的思想逐步让位于追求个人的物质和精神享受，从收受红包、回扣开始，逐渐把党纪国法和企业的规章和个人债务抛诸脑后，利用手中的资金划拨权大肆贪污贿赂，涉案金额高达2790万元。③裘立华、张和平：《谨防国企改制中的“杂交式腐败”》，《江苏经济报》2013年2月19日。

三、形成国有企业反腐的新态势

要从根本上遏制和防范国企腐败，必须加快推进国企市场化改革，建立现代化管理体制，积极构建和完善内外监督机制，建立形成国有企业反腐败的新态势。

（一）改革国企管理制度。解决国企改革的根本问题，除严厉打击国企贪腐行为外，更应从目前的强力反腐开始，惩防并举，标本兼治，逐步形成制度防腐，从而进一步推进整个制度环境的变革和完善。首先，切实在职务等级与享受待遇上，逐步实现彻底的政企分离制度。要把国有企业的行政化和市场化身份相分离，剥离国有企业的特权身份，才能使政府真正作为市场竞争的维护者，维护市场经济的正常运行秩序，使国企真正参与到市场竞争中，实现对资源的有效配置。其次，完善国有企业的现代化管理制度，实现企业的现代化运作。将现代企业的管理制度引入国有企业内部，完善企业人事管理、财务管理和年终审计制度，实现企业监督和管理的去行政化。最后，加大市场化建设步伐，解决垄断集聚腐败的问题。行政垄断背景下的行业垄断，必然会产生腐败。这些年，发生的各类国企腐败案件，特别是国企老总腐败案件，很多都与垄断有着密不可分的关系。破除垄断，不仅能有效治理国企高管的腐败，而且还有助于建立国企与民营企业及政府职能部门的科学关系，预防集体或关联式腐败。

（二）改革国企用人制度。国企应不断完善选人用人制度，更多地从社会各界而不是政府部门选拔优秀人才。一些国有企业主要负责人的产生，往往是国资委或地方政府考察任命，对这种选拔方式必须严格程序和加强监管。必须加强职业经理人队伍建设，加大国有企业公开选聘职业经理人力度。要把国企老总的选拔任用，进一步扩大范围，而不仅仅是政府说了算。同时，超常规提拔使用人员必须向国资监管、纪检部门报备，要严格执行交流轮岗制度、任职回避制度等。此外，对国企高管，除了看经营业绩外，还要定期听取干部职工的意见，将廉政情况作为考核的一项基本评价指标。要开展群众测评，适当提高群众测评在领导人员考核中的权重。要定期汇总分析从干部考察、民主评议、信访投诉和经济责任审计等渠道反映来的问题，建立领导干部廉政档案，作为干部“升、降”的重要依据。进一步探索科学合理的一把手轮岗和交流机制，防止部分干部久居一职，稳坐“铁交椅”，不思进取，甚至走上犯罪道路。

（三）改革国企监督机制。建立和健全对国有企业的全面综合监督机制。在社会监管方面，全国人民作为国有资产的所有人，可考虑通过各级人民代表大会制度加强对国有企业进行监管和审查；在内部监管方面，要加强经济责任审计，国资委应建立专门的内审领导机构，定期对系统内企业组织审计，以利于及时发现问题，加强整改，避免审计滞后情况发生。及时公布审计结果，促进舆论和社会对国企高管的监督。重视对审计中发现问题的整改落实，对于超出企业整改能力的，上级主管部门应予以协调和妥善解决，并落实相关责任制。要严密监控国有企业改制转制情况，加强信息披露，杜绝暗箱操作，严格把好决策程序、资产评估、产权交易等容易造成国有资产流失的环节，强调改制审计，特别关注巨额往来款项等重点科目。同时，要加大对国有资产的稽查力度，规范国有资产出租、出借、担保等行为，建立严格的审核体系，及时追查异常的资产经营行为。

（四）改革权力运行机制。加强国有企业纪检监察组织建设，探索实行大型或特大型省属国有企业纪委书记（纪检组组长）由省纪委直接任命，一般省属国有企业纪委书记（纪检组组长）由省国资监督部门直接任命，省属国有企业下属企业纪检监察人员由集团公司逐层委派并垂直管理。垂直管理不仅是机构上的，更要把监督长效机制落到实处，除专门巡视监督国有企业高管廉洁情况外，国有企业纪委要参加当地纪委部门每周工作会，并积极推动完善国有企业纪委书记轮岗交流等制度；各地纪委部门应全面推进向国有企业派驻监事会，主要监督企业董事和高管的履职情况，以及企业投资决策、重组改制、产权转让、清产核资、业绩考核、薪酬分配和高风险业务情况，并对企业执行国资监管规定的情况进行有效监督。

（五）加大责任追究力度。完善信用采集、评级、记录与披露机制，让失信者寸步难行。以防范和打击财务报表作假为重点，及时发现问题和介入调查。要进一步规范市场中介组织行为，健全行业规约，强化监督管理，对违法违规者严肃查处。特别要将国有企业选聘的会计事务所等中介组织纳入重点监控范围，定期对其诚信状况进行考核。对国企“一把手”要实行终身问责，一旦发现问题，既要追究其法律责任，也要追究其经济责任。一些国企高管出问题，造成国有资产流失，判刑几年或十几年，没收个人财产，这样的威慑力还不够，还要加大经济惩罚力度，防范贪腐人员把个人资产转移到国外。结合各地实际，应积极出台实施无期限的国有企业资产损失领导人员责任追究暂行办法，凡违反国家有关法律法规以及企业规章制度，未履行或未正确履行职责造成企业资产损失的，将对相关领导进行责任追究。

责任编辑：孙艳兰

作者余足云，女，杭州市纪委监察局干部（杭州 310026）。