“蓝黄两区”软环境建设与行政管理效能评价及创新性改革研究

姜文华 朱孔来

(济南大学 管理学院，山东 济南 250002)

“蓝黄两区”软环境建设与行政管理效能评价及创新性改革研究

姜文华 朱孔来

(济南大学 管理学院，山东 济南 250002)

山东“蓝黄两区”虽已上升至国家战略，但行政管理效能和软环境建设明显滞后，目前主要存在协同发展机制不健全、政府部门之间权责不明、执行力不强、服务意识较差、绩效评估机制不完善、对资源优势和国家赋予的优惠政策利用不充分、营商环境不够优化等问题。要解决这些问题，必须进行创新性改革，具体是：创新行政管理方式和人事管理机制；创新行政效能监督监察机制；塑造新型行政执行文化；建立健全“第三方”绩效评估机制；加强社会诚信体系建设；加快推进新型城镇化建设；推进区内农民住房楼房化改革解决土地指标紧缺的困惑；建立“黄河三角洲土地银行”及出售部分国有企业股权化解资金短缺的困难；营造良好的营商环境和人文环境，加强软实力建设等。

“蓝黄两区”；行政管理效能；软环境建设；人文环境

近年来，国务院密集批复了一批重大区域发展规划，使上升至国家战略层面的经济区域越来越多(有的省份多达3个)。在这一宏观背景下，山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区(以下简称“蓝黄两区”)虽上升至国家战略，但国家不可能对“蓝黄两区”建设给予更多的资金投入，省里的投入也不可能很多。因此，“蓝黄两区”建设在很大程度上要依赖创新性改革来驱动，需要在提高行政管理效能、加强软环境建设方面下功夫。

一、对软环境建设及行政管理效能关系的认识

提升“蓝黄两区”行政管理效能、加强软环境建设，首先要对现有的经济发展软环境进行重新审视，需要对过去、简单粗放式的软环境建设旧版本进行升级，不能还是一味地放宽政策、不能仅靠“减税让利”。首先，需要重新审视政府与市场的关系。升级版的经济发展软环境必须注重政府职能的转变，必须对政府和市场进行重新定位，政府要重新回到政府的位置，把该管的管理到位，不该管的通过政府转移职能还给市场、还给社会，不应过多干预市场，要让市场发挥配置资源的决定性作用。①兰蓉：《全力打造经济发展软环境建设的升级版》，《北华大学学报》(社科版)2014年第4期。其次，升级版的经济发展软环境要更加注重质量和效益。应当将“蓝黄两区”经济发展的重心转移到追求质量和效益上，在此基础上再追求可持续的发展速度。再次，升级版的经济发展软环境应该更加注重市场主体的创新活力。企业是市场的主体，通过营造良好的环境，加快培育有核心竞争力的市场主体，充分利用市场的倒逼机制，科学配置创新要素，重新构建再创新的体制机制，充分发挥企业在市场中的创新活力，以提升市场主体的整体素质。第四，升级版的软环境建设必须坚持公平正义，通过打造健康的、公平的市场秩序，构建起透明、开放、公平的市场规则，正确引导市场主体行为，守护好社会公平正义的“底线”，形成有利于发展的利益格局。具体体现：生产要素可以自由流动，平等交换；消费者可以自由选择，自主消费；企业可以自主经营，公平竞争。

社会是软环境建设的土壤，市场经济是软环境建设的基础，而人是软环境建设的关键因素，作为软环境建设的实施者，政府应当制定相应的法规制度来保证软环境建设。软环境建设是目标，提高行政管理效能是手段，只有提高行政管理效能才能把软环境建设落到实处，同时提高行政管理效能也是软环境建设的重要内容，二者是相辅相成、辩证统一的关系，只不过软环境的外延比行政管理效能更为宽泛一些。软环境具有公用性和非排他性，这就决定了它具有公共产品的属性，既然是公共产品，就必须由政府来生产提供。因此，打造升级版的“蓝黄两区”经济发展软环境政府的责任责无旁贷，必须将提升行政管理效能作为升级版软环境建设的重要内容。

二、“蓝黄两区”行政管理效能和软环境建设的综合评价及存在的问题

与上升至国家战略的其他区域相比尤其是与其他沿海地区相比，山东“蓝黄两区”的行政管理效能和软环境建设明显滞后，社会公众满意度不高。经我们课题组对“蓝黄两区”居民的电话抽样调查：对政府行政管理效能的总体满意度为76.2%；对依法行政、公平、公正情况的满意度为74.2%；对服务态度的满意度为73.6%；对行政业务能力的满意度为75.0%；对执行力、组织协调能力和办事效率的满意度为72.8%；对清正廉洁的满意度为71.2%；对责任心、工作作风的满意度为74.8%；对处理群众反映问题和投诉情况的满意度为71.6%；对政务公开的满意度为75.8%；对诚信、兑现服务承诺的满意度为73.6%以及对经济发展软环境的满意度为77.0%。电话调查结果表明，社会公众对政府的意见或建议最多的是工作作风(态度、廉洁、责任心)和办事效率；其次是重视环境问题，注重诚信、公平、公正、公开问题，关注民生、关注生态环境、关注交通等问题。

以行政管理效能的资源配置、行政管理效果、行政管理过程三个方面选择代表性指标建立评价指标体系并搜集相应数据进行多指标综合评价，结果表明：烟台和日照综合得分较高，且明显高于其他城市，说明这两个城市的行政管理效能及所创造的软环境较好；其次是威海、淄博、潍坊、青岛、东营，为中等水平；德州和滨州综合得分最低，说明其行政管理效能及所创造的软环境较差。综合评价结果显示，“蓝区”的行政管理效能与软环境明显优于“黄区”。

综合多方面因素进行分析，山东“蓝黄两区”的行政管理效能和软环境建设目前存在的问题，主要有：1.“蓝黄两区”协同发展机制不健全，所属的市与市之间、县与县之间分工和协作不够，各自为政，难以实现“一体化”发展；2.区内政府部门之间权责不明，各自为政，存在部门本位现象；3.政府执行力不强，存在扯皮推诿、相互掣肘现象；4.政府部门管卡过多，办事手续繁琐，存在审批苛刻现象；5.行政效能建设法律法规和监督监察机制不健全；6.行政效能绩效评估机制和评价方法不完善，还未引入“第三方”评估；7.部分政府工作人员还存在“官本位”思想，责任意识不强、服务意识较差，工作效率不高，自觉性较差；8.推进社会诚信体系建设的力度不够；9.创新性改革思路不够开阔，对“蓝黄两区”资源优势和国家赋予的优惠政策利用不充分；10.营商环境、人才流动和人文环境不够优化。

三、“蓝黄两区”创新性改革的对策建议

我们认为，“蓝黄两区”提升行政管理效能、加强软环境建设的总体思路应该是：必须以完成规划建设任务、群众满意为目标，突出“依法、高效、廉洁”的主题，进行制度基础建设，实施政务公开，进一步简政放权，创新体制机制，通过“第三方”绩效评估进行监督检查。对政府的角色重新正确定位，对政府的行政行为进行规范化，通过创新体制机制，严格监督，实现管理效益最大化，在充分利用“蓝黄两区”资源优势和国家赋予的优惠政策的基础上进行创新性改革，努力营造良好的经济发展软环境。围绕这一思路，我们提出相应的创新性建议：

1.加快行政管理体制改革，创新行政管理方式。“蓝黄两区”建设是多个市“一体化”的协同发展，市与市之间尽管有竞争，但必须以分工协作为主。要实现“一体化”协同发展，必须打破经济区与行政区分割的管理体制。建议由省里解决相应编制，分别建立“山东半岛蓝色经济区管委会”和“黄河三角洲高效生态经济区管委会”，同步取消市县两级政府中“蓝区”或“黄区”的相应管理机构。管委会办公地址分别设在青岛和东营，管委会作为省政府的派出机构，统筹管理所辖区域的经济建设，并理顺管委会与省政府相关职能部门关系，赋予管委会相应权限。东营和滨州两市在隶属关系上应归属为“黄河三角洲高效生态经济区管委会”；把海洋水产厅中有关海洋产业发展的部分职能并入“山东半岛蓝色经济区管委会”。“山东半岛蓝色经济区管委会”除了履行落实国务院批复的《山东半岛蓝色经济区发展规划》外，建议再履行落实“胶东半岛城市群”或称“鲁东都市圈”的组织领导和综合协调工作(山东省“山东半岛城市群”中包括济南市，由于省里已经出台“省会城市群经济圈经济发展规划”，建议今后弱化“山东半岛城市群”的提法，重提“胶东半岛城市群”或称“鲁东都市圈”)。“蓝黄两区”要在深化行政审批制度改革方面做表率，全面推行行政权力清单制度，编制各项权力运行流程图，与办理期限、监督电话等一并向社会公开。部门行政审批事项集中到一个内设机构，并将该机构集中到政务服务大厅，实现部门行政审批权向政务服务大厅授权到位，行政审批事项在政务服务大厅办理到位，实行限时办结、首问负责、一次性告知、预约服务、提醒服务等制度。为适应政府转变职能的需要，协调督促社会组织做好承接职能的工作，建议政府拨专款建立社会组织孵化器、社会组织创新园等机构，加快培育和发展壮大社会组织，并加强对社会组织的评估，论证其能否承接职能、承接什么样的职能，促其规范化发展，同时对承接职能先行试点，并将“购买服务”作为政府转移职能、社会组织承接职能的主要路径，随着社会组织实力的不断增强，逐步将政府职能转移到位。

2.建立科学的人事管理机制，培养高素质的公务员队伍。“蓝黄两区”是山东省改革开放和现代化建设的前沿和窗口，加强“蓝黄两区”科学管理，人才是关键，干部是保证，要在精简行政人员总量的同时，配备高素质、创新能力强的领导干部和公务员队伍，倡导雷厉风行、注重实效、积极开拓创新的工作作风，努力建设一支有管理能力和专业技术、懂国际化运作的高素质行政管理干部队伍，构筑起适应“蓝黄两区”发展需要的精干高效、富有生机和活力的新型行政管理体系。一是要严把公务员“入口”关；二是要严格执行公务员的相关规定；三是强化公务员队伍的能力建设，主要途径是加强继续教育、加强业务知识和专门技能训练，不断总结和创新对公务员进行培训的方式和手段；四是量才使用、人尽其才；五是建立健全岗位责任制、服务承诺制、公示制和主办人制度等，订立合约来规范内部管理；六是全面推行行政问责制度，以行政首长为问责重点，明确界定各级问责范围，重新规范问责程序，进一步强化追究责任力度，树立“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念，区分开创性工作产生过失与违反原则造成失误的界限，解决目前公务员队伍中存在的“多一事、不如少一事”以及“不求有功、但求无过”、“循规蹈矩、不敢担当、不敢越雷池一步”的“懒政”现象，提高政府执行力和公信力。

3.创新行政效能监督监察机制，加强监督监察力量、加大工作力度。建立行政效能监督监察机制、开展行政效能监督监察是“管理的再管理，监督的再监督”，是推动政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变以及对企业实施“宽进严管”的重要保证。要围绕建立“全方位、多层次、强有力的行政效能监察网络体系”的目标加大工作力度。首先，各级政府均要建立行政监察投诉中心，集中受理社会各界对公务员和政府部门存在问题的投诉，可以直接处理，也可以责成有关部门重点督办或是限时办结。其次，要建立多元化的行政监察监督主体，除进一步完善和强化人大、政协、民主党派等监督外，更要充分发挥群众和新闻媒体等的监督作用，尤其要更多地聘请退休老干部、群众代表作为行政管理效能监督员，发现问题及时解决。再次，针对不同行政监督监察项目，以问题为导向，构建临时性、弹性化的行政效能监察评价组织，进行经济性、效率性、时效性、公平性的监督检查。第四，建立综合电子监察系统平台，收集重要权力运行信息，实时监察行政权力运行状态、重要节点和社会反馈，形成行政效能监督评价的信息互通共享通道。

4.塑造新型行政执行文化，增强提高行政管理效能的自觉性。提高行政效能，首先要通过宣传和教育解决公务员的思想观念问题，树立时间观念，懂得有效利用时间才能有高效率，人人重效能，事事讲效能，使提高行政效能的观念在行政机关中蔚然成风，并成为优良工作作风的重要标志。要积极倡导和加快培育服务型行政文化和现代政府文化，不断强化以人为本思想和全心全意为人民服务的理念，让老百姓真正能感觉到我们的政府是人民的政府、我们的社会是人民的社会。积极提倡并履行如下执政理念：一是以服务为灵魂，真正实现执政为民，真正做到亲民爱民，公众利益至上；二是让制度说话，按规则行事；三是内求团结，外求公正；四是言出行随、行必见效，树立和维护诚信政府形象。要通过多种形式的宣传教育，使新型行政执政文化融入公务人员的心灵。

5.建立健全绩效评估机制，引入“第三方”机构开展政府绩效评估。要制订科学合理、定性定量、可操作性强的绩效评估工作方案，建立行之有效的政府行政管理效能考核评价机制，依据不同的岗位职责，分类指导制订不同类型的绩效评估标准，分类设计政府绩效评估指标体系及其相应的评估方法。建议县级政府的绩效评估应逐步引入“第三方”专业评估机构进行评估。在评估过程中要将电子监察系统收集信息、网上评议、电话调查、公众问卷调查和评议、特邀监察员、市民服务热线、群众投诉、监察部门评价等多方面收集的数据信息综合起来进行多目标综合评价，更多地让公众参与评估，更多地运用电话调查方法征求社会各界对政府工作的满意度。评估结果要及时向社会公开，接受社会监督。针对绩效评估结果，要严格兑现奖惩，并将评价结果作为干部任免的重要依据，以充分发挥绩效评估的作用。

6.建立健全社会诚信体系，加强社会诚信建设。一是建章立制，明确各诚信主体的基本职责。政府的基本职责是制定与社会诚信体系建设相关的制度；企业除了坚持诚信经营外，要自觉按照规定向征信机构提交信用记录资料，自觉接受社会咨询和监督，实现自身诚信的透明化；个人也要向征信机构提交个人信用资料，包括个人基本资料、银行信用情况、社会信用和违法乱纪情况等。*王辉：《经济发展软环境建设的攻坚战—建立健全社会诚信体系》，《牡丹江大学学报》2013年第4期。二是建立健全信用服务市场的发展体系，运用市场化机制，大力扶持和发展社会征信服务机构，完善信用分类监管指标体系，引入“第三方”机构开展信用和诚信建设评价。三是营造全社会“共铸诚信”的良好氛围。要面向全社会贯彻“八荣八耻”教育、《公民道德建设实施纲要》教育等，并与普法教育有机结合起来、同步推进；充分利用文艺作品、大众传媒、法制讲座等多样化的形式开展诚信宣传教育，在全社会形成诚实做人、诚实做事的良好风气，使诚实守信和遵纪守法观念深人人心。同时，要积极开展丰富多彩的“共铸诚信”活动，如确立“诚信日”、“诚信月”，集中开展诚信宣传；重点开展“重合同，守信用”、以及“百城万店无假货”和“诚信宣言”等活动，弘扬诚信正气。四是建立起能够覆盖全社会的信用记录和及时、有效的失信惩罚机制。对企业可以依托组织机构代码制度、对个人可以依托社会保障制度的改革，建立起企业和个人的经济档案，对他们的信用状况进行记录和监督，并及时列出失信“黑名单”向社会公布，惩处失信者。

7.加快推进“蓝黄两区”新型城镇化建设，通过提高城镇化水平带动软环境建设。“蓝黄两区”建设中的许多问题有赖于新型城镇化才能解决，因此必须加快新型城镇化进程。总体思路是：把农村新型社区建设纳入城镇化体系，实施都市圈带动和城乡一体化战略，工作部署上可以突出抓好特大城市、大城市建设和小城镇、农村新型社区建设，带动中间的中小城市发展，实现“抓两头，带中间”，构筑新型六层级的城镇体系，实现特大、大、中等、小城市和小城镇、农村新型社区协调发展。*朱孔来、李静静、乐菲菲：《中国城镇化进程与经济增长关系的实证研究》，《统计研究》2011年第9期。对此，需要从六个层次上加快推进“蓝黄两区”新型城镇化进程。具体建议：

一是做好胶东半岛城市群文章，实现群内不同规模的城市都能再上一个台阶。在此基础上构筑以青岛为中心、烟台为次中心的鲁东都市圈(包括青岛、烟台、潍坊、威海、日照五个城市及其所属的县级市和小城镇，城市彼此之间的距离不超过200公里，经济联系紧密，并且都处于沿海地带，交通基础设施条件较好，“轻轨”通车后完全可以形成“1小时经济圈”)。*朱孔来、马宗国、孟宪霞：《加快山东城镇化建设的对策建议》，《宏观经济管理》2011年第5期。

二是合并东营、滨州两市为一个行政区。考虑到东营市的区位优势更加突出，建议以目前的东营市区为基础，对其加快培植和促其尽快发展形成黄河三角洲地区的特大城市，并加快其机场、港口等的配套基础设施建设。

三是加快部分县城向中等城市、有条件的小城镇向小城市的转化。对目前“蓝黄两区”范围内城区人口15万人以上的县城要按中等城市进行规划，对4万人以上的中心镇按小城市进行规划，促其尽快向中等城市和小城市加快转化。胶东半岛城市群中除长岛县以外的所有县城均要扩展成中等城市，个别县城，如龙口、荣成、蓬莱等则要向大城市的目标挺进。

四是以统筹县乡村基础设施建设为抓手加快小城镇建设。目前“蓝黄两区”小城镇建设相对滞后，要根据新农村建设的总体要求，结合城乡一体化发展规划，构建多层次、网络化、多功能、一体化的县乡村基础设施体系，在县域范围内赋予县级政府统筹建设责任，视情况撤并一批乡镇，加快推进村改居、乡改镇、乡镇改街办，集中建设一批中心镇。目前，“蓝黄两区”小城镇建设的严重制约因素是资金问题，建议省里设立“小城镇建设专项基金”，首先可通过国有股份减持或从国有企业利润中拿出一部分钱作为“药引子”，其次是引导全社会加大对小城镇建设的投入。筛选一批在地理区位、经济实力、小城镇现有人口等有一定优势，并有一定示范带动作用的乡镇，对其乡镇驻地的基础设施建设建议省市县三级联手加大投入，促其快速向小城市转化。县乡两级政府投入小城镇基础设施建设而增加的银行贷款，由省里的“小城镇建设专项基金”予以贴息。对常驻人口超过10万人以上的中心镇(已达到了小城市以上的规模)，给予更多的自主权，如赋予一定的县级经济社会事务管理权限，实现管理下移，重心下移。*朱孔来、马宗国、花迎霞：《加快县域经济发展需抓好八方面的重点》，《经济师》2010 年第9期。

五是以解决进城农民工(即半城镇化人口)后顾之忧为重点，加速农村人口向城镇的转移。进城农民工(即半城镇化人口)之所以在城乡之间往返“摆渡”，最主要的原因是在城镇买不起房。建议出台相应政策，如扩大保障房覆盖范围，允许进城农民工与城镇居民一样享受保障房的相关待遇；政府出资多建一些针对农民工需求的“廉租房”，低价租给他们；允许农民工按城镇规划集资建房。农民工家庭在城镇第一次购房，政府要从售房收益中拿出大部分给予购房补贴(可以考虑建立“半城镇化人口在城镇购房基金”)；鼓励农民工退掉农村宅基地到城镇驻地购房，对退掉宅基地到城镇驻地购房者，政府要结合农村新型社区和城镇扩张用地需求高价“收购”退出的宅基地，通过这两方面措施真正让这部分人在城镇能够买得起房。建议开展“宅基地换房”试点，由农民自愿按照规定的置换标准以其宅基地换取城镇住宅。*朱孔来、马宗国：《山东省县域经济发展存在的主要问题及解决对策》，《山东社会科学》2010年第12期。

8.用足用好城乡建设用地增减挂钩政策，化解“蓝黄两区”建设中土地指标紧缺的困惑。“蓝黄两区”基础设施建设项目众多，需要大量的土地指标，然而由于土地红线的约束，致使土地指标供给严重不足。如将“蓝黄两区”建设与区内农村新型社区建设尤其是将农民住房模式楼房化改革有机结合起来并同步推进可有效化解这一矛盾。具体建议：(1)各县市区成立专门的“新农村建设工作办公室”，负责新农村建设的规划、对农民宅基地的管理、农民住房异地搬迁政策的落实和农民住房模式改革等；同步配套成立“新农村建设投资公司”，负责收购农民退出的宅基地以及对该宅基地的复垦开发，用宅基地置换城镇建设用地指标等具体事宜，同时作为投资主体负责新农村基础设施建设以及“撤村并居”为重点农村新型社区建设等。(2)加强农村新型社区建设，鼓励农民住楼房，并按城市的物业标准建设农村新型社区的物业，基本目标是农民住楼房不再另拿钱并享受城镇的物业待遇，加快推行以“撤村并居”。(3)鼓励农民积极退掉宅基地，对退掉宅基地到城镇购房并就业的农民工，高价收购他们退掉的宅基地。(4)对农民退出的宅基地复垦开发后的土地，通过市场手段置换为“蓝黄两区”建设用地指标。此举既解决了“蓝黄两区”建设土地指标短缺的矛盾，又为新型农村建设找到了资金来源。*乐菲菲、朱孔来：《县域经济发展的瓶颈及对策》，《宏观经济管理》2011年第9期。

9.充分发挥“蓝黄两区”各自优势，化解资金短缺困难。“蓝黄两区”的基础设施建设需要大量的资金，尤其是黄河三角洲高效生态经济区的建设，生态修复、生态保护等都需要大量投入，而这方面的投入只有生态效益没有经济效益，融资将非常困难。具体建议：

一是充分利用黄河三角洲后备土地资源丰富的优势，建立“黄河三角洲土地银行”。如充分利用《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》中赋予的“鼓励对宜农土地后备资源进行开发，新增耕地在保证规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积不减少的前提下，允许在省域内用于占补平衡”的政策，通过BOT等多种形式广泛招商引资，先重点进行黄河三角洲宜农土地后备资源的开发，尤其是连片开发盐碱地，将盐碱地开发改造为优质耕地后，置换大量的建设用地指标，在满足黄河三角洲高效生态经济区建设用地指标的同时，对剩余部分予以储备。利用“允许在省域内用于占补平衡”的政策，面向全省尤其是资金实力雄厚但缺乏用地指标的县市，通过市场机制以“拍卖”形式向省内发达地区出售建设用地指标，所获资金建立“黄河三角洲土地银行”，以此化解黄河三角洲高效生态经济区建设资金不足的“瓶颈”制约。此举不但解决了资金不足的问题，而且促进了黄河三角洲的后备土地资源开发，改善了生态环境，提高了农副产品产量，可谓一举多得。

二是充分发挥“山东半岛蓝色经济区”内国有企业或国有控股企业多、国有资产存量大的优势，结合目前新一轮改革，面向社会出售部分国有股权，同时让其多上交部分利润，以此筹集资金用于山东半岛蓝色经济区的建设，至少可以作为政府的投入建立海洋高新技术产业发展引导资金。

10.梳理、优化调整相关政策，努力创造公平、公正的营商环境。与其他省份及上升为国家战略的其他区域相比，山东“蓝黄两区”民营经济发展相对滞后。要加快发展民营经济，关键是要创造良好的营商环境。具体建议：一是统一市场的准入条件，即按照“非禁即入”、“非禁即准”的原则，建立公平、开放、透明、有序竞争的市场规则，清除各种壁垒和人为障碍，真正对民营企业与国有企业和其他企业一视同仁，实行同等待遇。*朱洪升：《加快民营经济健康发展》，《联合日报》2014年7月5日。二是加强中小企业公共服务平台建设，为中小微企业发展提供保障和支撑。三是鼓励民营资本参与国有企业的改制重组。如通过投资入股、收购股权、认购可转债券等方式参与国有企业投资项目；鼓励通过市场兼并重组，支持民营企业通过资产收购、产权转让、参股控股、合资合作等多种形式，全面参与国有企业的改制和重组；多途径探索公私合作模式，把政府资源和民间投资很好地结合起来，为社会提供更多更好的公共产品。四是进一步完善民营中小企业信贷扶持政策。支持更多优秀民营企业到国内的主板、中小板和创业板市场筹集资金，同时积极创造条件到海外资本市场募集资金；大胆鼓励民间资本进入金融业，发展村镇银行、小额贷款公司、民间资本管理公司等金融机构，为小微企业提供多层次多形式融资服务。*路敦海：《山东民营经济“上高轿”》，《中华工商时报》2014年7月7日。五是优化调整相关的扶持政策。如转方式、调结构方面的各类资金的使用安排，实行全社会平等、公平、均衡地面向所有企业；加快推广政府采购信用的担保业务，为小微民营企业更多地提供投标、履约和融资担保等相关服务；支持民营企业产品和服务进入政府采购目录；落实平等用地待遇；对民营企业实施重点技改项目给予同等资金支持；着力解决民办机构、民非企业与公办机构在人员身份、待遇、社会保障、科研平台、学科支撑、职业资格认定、职称评聘等方面的差距问题，鼓励事业单位人员向民办教育、医疗、养老等机构流动；搭建小微企业国际贸易服务平台，推进跨境电子商务发展；加快推进民营企业制度创新，推动企业产权与投资人、企业家或家族财产分离，实现产权结构由单一向多元化转变，加快推进投资主体多元化，引导更多民营企业加快建立现代企业制度。

11.以解决非公组织科技人员职称评聘问题为重点，创造良好的人才流动和发展环境。据调查，非公组织中一半以上的科技人员无职称。虽然人事部门认为，非公组织中的科技人员评职称没有任何障碍，但由于信息滞后、所在单位不重视等原因，参加评职称的人员始终是少数。建议建立“政府宏观管理、个人申请、科协监督、科技社团评定、用人单位自主聘任”的非公组织科技人员职称评定的管理体制。具体如下：(1)人事部门要适当放权，并赋予科协对非公经济单位科技人员职称评定统一协调、综合监督的责任。(2)引入“第三方”科技社团负责相应职称中评委的评定工作。对于中级职称由科技社团评审结束后报“非公经济单位科技人员职称评定指导委员会”审议，审议通过并公示无疑义再报人事部门审核批准，最后由人事部门和科协共同颁发相应的职称资格证书。对于高级职称再推荐报全省相应的高评委。(3)非公组织自主聘任。

12.重视“蓝黄两区”软实力建设，营造良好的人文环境。建议通过实施相关文化工程项目提升软实力、改善软环境。具体建议：一是“文化基础设施达标工程”，对市、县、乡、街道办、社区、村每一级分别提出明确的文化基础设施建设标准和可行的文化服务标准，采取“共建、共享”以及列入各级政府考核体系等措施，确保达标到位；二是实施“文化品牌创新工程”，政府建立“文化产业发展与创新基金”、“文化科技专项基金”、建立文化创意产业园区等，并以此作引导推动文化品牌创新；三是实施“制度文化建设工程”，各个行业和单位要结合自身实际，制订适合本行业、本单位的文化建设规划、各项规章制度以实现行业文化自律和规范发展；四是实施“企业文化标准化建设工程”，要求所有大中型企业都要打造自身的企业文化品牌；五是实施“文化搭台、经济唱戏保障工程”，不断创新方式、方法兴办新的活动项目，推动“文化搭台、经济唱戏”向纵深发展；六是实施“休闲文化示范工程”，推进以休闲文化为重点的新型文化业态的研究和推介，以健康向上的休闲文化引导休闲消费，并结合旅游业和体验经济的发展，拉长休闲产业链，带动整个第三产业加快发展。

(责任编辑：栾晓平)

2015-03-29

姜文华，女，济南大学管理学院副教授。 朱孔来，男，济南大学管理学院教授。

本文系山东省发展和改革委员会招标课题“‘蓝黄两区’软环境建设与行政管理效能综合评价及创新性改革”(编号：201303)；山东省软科学研究课题“我省各县(市、区)软实力定量测度及提升对策”(编号：2014RKB0199F)的部分研究成果。

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1003-4145[2015]09-0187-06